[论文关键词]人大；特定问题调查权；立法
[论文摘要]人大及其常委会的特定问题调查权，是人大法定监督权中最为“刚性”的一种，对推动我国民主政治建设和国家治理结构的合理运行起着极其重要的作用。目前，特定问题调查的运用在地方人大监督实践中还比较少。就这一问题，笔者试从理论和现实、中国和西方多种视角作一番探讨，并在参考西方类似权力构建的基础上，就我国人大及其常委会特定问题调查权的立法与完善提出一些建议。
特定问题调查，是我国各级人大及其常委会依法组织特定问题调查委员会对特定事项进行调查的一种法定监督方式，其往往成为人大行使其他实体处置权的“前奏”。在加强人大监督制度建设的过程中，充分行使人大及其常委会的特定问题调查权，对强化人大监督职能，树立国家权力机关的权威，促进依法行政和公正司法意义重大。本文中，笔者试从理论和现实、中国和西方多种视角出发，对我国特定问题调查权作一番探讨，并在借鉴西方类似权力设置的基础上，就我国人大及其常委会特定问题调查权的立法与完善提出一些看法。
一、人大特定问题调查权的法理基础和现实意义
人大特定问题调查权的设立及其在我国法律和实践中的恢复和发展，无不体现出这一权力对于人大行使好监督权，监督国家权力合法行使所具有的重大意义。无论从国家权力结构配置，还是从人民意志实现的角度来看，人大的这一权力都是必不可少的。
第一，人大特定问题调查权作为人大监督权的重要组成部分，是保证国家权力机关依法行使职权，维护人民利益的重要保障。我国的“主权在民”，人民构成社会。在权力从“社会一国家(权利机关一执行机关)一社会”这一转换过程中，作为代议机构，人大处于社会与国家的交界线上，是民意成为政治产品的转化器。人大的根本职能就是通过将国家权力在执行机关中作合理配置，再对其工作进行有效监督，使人民意志能够充分地得到实现。国家权力的配置通过立法来实现，对执行机关的工作监督则需通过人大的监督权得以实现。换言之，人大监督权的有效性实际上是衡量社会与国家关系的重要指标，人大在整个治理结构中地位的提高需要人大监督权有效行使。正如美国政治学家罗斯金所说：“现代立法机关一个更重要的潜在角色是对行政机构保持一种严厉的批评。……立法机关也可以通过监督政府，审查其是否保护国家利益，是否廉洁，是否有效率等，对政府的工作产生强有力的影响……使政府保持一种紧张状态是国会能做的最好的事情之一。”…而人大的特定问题调查权，则为人大监督权的有效行使提供了有力的支持。
第二，人大特定问题调查权是人大监督权中最为“刚性”的权力，对保证人大监督的力度起着无可替代的作用。其功能在于，有效保证政治的民主性质，保障多种权力在法律范围内平衡运转，尤其是保障权力有效行使并发挥作用，使人民的意志得到切实的贯彻。人大的监督方式包括听取和审议工作报告，审查和批准计划、预算，审查法规等规范性文件，对法律的实施进行调查、视察或检查，受理申诉、控告和检举，询问和质询，特定问题的调查，罢免和撤职等传统的监督方式，也包括听证、代表评议、述职评议以及执法责任制和错案追究制等在实践中日渐广泛应用的监督方式。不同于其他的人大监督方式，特定问题调查往往始于特定事件的发生。针对这一事件中某些权力机关或某些行政官员的不当行为展开调查。尽管调查报告并不一定必然导致不信任表决或撤职、处分，但往往是后者的前奏和准备，发挥着极强的监控和威慑作用。
二、中西方特定问题调查权比较探究
尽管称谓不同，进行“特定问题调查”并非我国独有的制度。早在17世纪的英国，代议机构就已经拥有国政调查的职能。在西方“三权分立”的制度下，权力主体间的制约和监督依赖于对彼此相关行为的了解，如国会对行政当局财政支出的掌握，或是最高法院对各级政府官员职务行为的知情等等。由于行政当局多采用个人负责制，更容易秘密地行使权力，因此，各国均普遍承认代议机关拥有对行政机关进行调查的权力，通称“国政调查权”，并规定了比较完善的国政调查程序。例如，韩国宪法第57条规定：“国会得检查国政，为此可以要求提供必要的文件，让证人出席并陈述证言和意见。但不得干涉审判和进行中的犯罪搜查及追缉。”1947年日本宪法第62条规定：“两议院得各自进行有关国政的调查，并得为此要求证人出席作证或提出证言及记录。”1931年比利时王国宪法第62条规定：“各议院拥有国政调查权。”1947年意大利宪法第82条也规定：“各议院对有关公共利益的问题均得进行调查。”美国宪法尽管没有规定国会调查权，但在伊斯特诉美国军人基金案中，最高法院就已经明确指出，国会的调查范围“可同宪法规定的可能的拨款及制定法律的范围一样广”，可“对联邦政府部分进行深人、综合的调查，以揭露腐败、无效率或浪费行为”。
在西方，国政调查一般分为两类：议会各专门委员会对行政机关的经常性的国政调查；或是议会通过设立特别委员会针对政府某一事件或其重要官员的不当行为进行重点的临时性的调查。后一类的调查与我国设立特定问题调查权的立法意图和职能比较类似，但在调查的提起、调查主体、调查权限、调查程序和调查结果的处理上。和我国也有很多殊异之处。例如，在调查主体上，各国多由常任委员会进行调查，有时也成立特别问题调查委员会。英国议会开始由特定问题调查委员会调查，后来逐渐发展到由议会调查法庭专门负责；美国国会则通常是由两院的司法委员会来承担调查任务。德国也是由联邦议院设置调查委员会，专门进行国政调查。在我国，特定问题调查委员会则是根据调查事项而临时组建，本身并非常设组织。又比如，在调查权限上，各国大多赋予调查委员会以一定的司法性权力，以保证调查工作顺利进行。美国规定，被调查的当事人必须参加听证会。如果证人拒绝作证，或者提供虚假证词，就会因“藐视国会罪”、“伪证罪”的罪名受到刑事处罚。在意大利和德国，国会调查委员会甚至拥有与司法机关相同的权力。日本规定，众议院和参议院进行国政调查时，可以要求有关证人出席并提出文书，无论何人均应答应其要求。否则，调查委员会可以向法院告发，对拒绝作证和作伪证者进行刑事追究。而在我国，迄今没有对特定问题调查委员会的调查权限进行明确的规定，实践中特委会也没有行使司法性权力的先例。需要指出的是，我国人大的特定问题调查权与西方的国政调查权有着根本区别，这不仅是由于两者是不同社会形态、不同经济关系的法律表现；更重要的是，两者在不同国家权力配置结构下运行。西方政权组织形式下，立法、司法和行政三者不但分权而且相互制约，监督权是相互的。英国的政治学家密尔认为，“代议制议会的适当职能不是管理……，而是监督和控铷政府”。国政调查权是国会对政府监督权的法律表现之一，政府反过来对国会的活动也有着制约的权利。最典型最突出的表现就是，行政首脑对立法活动拥有直接干预权。比如美国宪法第一条第7款中就规定：总统对国会通过的法律、任何命令和决议或表决拥有否决权。而在中国，人大和政府、两院虽然在事实上、法律上也分权，但整个权力构建体系强调的是人大领导下的“一府两院”制，人大对其选举产生的政府和法院、检察院有着绝对的监督权，而后者则无权反过来监督人大，而是在人大领导下互相制约。同一级国家机构内，人民代表机关地位是至高无上的。正是基于两种权力的本质区别，我们在看两者异同的时候不能不加以留意，在借鉴西方的做法的时候也不能不谨慎选择。
三、影响我国人大特定问题调查权行使的因素
特定问题调查权的行使是以人大为主体的国家治理过程的重要组成部分。在具体的调查事例中，人大这一权力的实现及其最终效果不仅取决于整个国家的治理结构，更直接地受到思想观念和立法状态等诸多因素的影响。
1．认识不够到位
第一，部分权力机关以“法无明文规定”为由，轻易对一些地方的探索性实践作出否定性评价。是在既定制度约束下做一个小心谨慎的循规蹈矩者，还是秉承法治精神做一个能动的创造性执法者?不少人选择了前一种，更多的观望者不置可否。立法总是滞后于实践，有限的法律资源也无法囊括社会生活中所有可能的法律关系形态。若僵化地理解法治国家的要义，即国家权力严格依照既定的法律规范运作，则会导致“有治法，无法治”。再者，权力的规定性和权威性决定了职权行为在被上位法或上级部门撤销之前均是有效的。一味批评在法治精神下的大胆探索，会使一些有价值的创新无法被法律吸纳，成为具有普遍性的做法。
第二，长期高度集权的行政管理体制淡化了地方人大权力机关性质，人大和“一府两院”都担心运用特委会这一监督手段可能影响国家权力机关的社会形象。事实上，美国政治学家麦迪逊业已指出，“不能否认，权力具有一种侵犯性质”，人民决不会相信掌握国家权力的人没有任何滥用权力或渎职的倾向。让问题暴露出来并有效地解决，反而有助于维护国家权力机关依法行事，有错必纠的形象，增强民众对国家权力机关的认同感和信任感。湖南省人大代表傅学俭的话颇具代表性：运用各种监督形式进行监督，是对法律尊严的维护、对人民利益的维护、也是对党的领导的维护，这是每个人大代表应当承担的历史使命。
第三，受监督部门对人大特定问题调查的认识需要进一步提高，开展特定问题调查的外部环境还有待改善。某些行政和司法部门的工作人员认为，人大对政府和法院、检察院的工作进行调查，一则有悖国家机关职权分工的原则，二则人大不熟悉本部门业务，难以保证其专业性和准确性。这种看法是片面的。如果被这种观念所困，只可能助长这些被监督对象自我利益的扩张，使人大特定问题调查权的行使愈发举步维艰。首先，特定问题调查并非人大常规性的工作，且并不直接介人具体事件的处理，因此并不存在代行其他国家机关的职权或干涉司法独立的问题。而且这些事件往往涉及许多立法决策和行政管理方面的问题，需要通过立法或综合治理等方式予以解决，仅仅依靠“一府两院”的力量显然不足。其次，调查委员会多由人大代表和有关专家组成，相当比例来自各个层次的党政机关、司法部门，对业务的熟悉程度应是可以信赖的。
2．立法不够完善
第一，立法未对“特定问题”的范围作出统一明确的规定。泛泛地以“特定问题”四字概括规定需要人大进行调查的诸多职权内事项，容易导致以下的问题：首先，地方人大操作起来无所适从，人大的该项职能可能泛化，即不当干涉其他国家机关的权力行使，亦可能虚化，即为避免越权而不愿放手展开调查。实践中的情况后者居多。其次，“强力并不构成权力，而人们只是对合法的权力才有服从的义务”。人大自行决定需调查的事项也可能引起被调查者和公众的合理性怀疑，对人大调查工作的开展构成阻抗。最后，调查范围的确定对实体权力的行使结果有着至关重要的影响。如果权力机关能够自由选择行使权力的方式，那么其将调查的启动与否作为“权力寻租”的筹码，搞“程序腐败”也是很难避免的。
第二，法律未赋予特委会履行职责所必需的一些强制性权力，特委会在遭遇被调查者抗拒的时候只能徒叹奈何。特委会开展调查的方式包括传唤证人、听取证言、查阅文件和相关资料等等，但由于我国法律并未明确赋予特委会相应的强制调查权，因此调查的进行主要依赖被调查者的主动配合。实践证明，这种片面依赖被调查者良知和觉悟，放弃法律强制力的想法和做法显然是行不通的。
第三，法律对特委会就某一具体问题的调查没有最长时限，导致一些问题久查不决。立法上不规定最长调查时限，可能是考虑到特委会所调查的一般都是较为重大复杂的问题，统一规定时限可能导致调查质量难以得到保证。诚然，社会对特委会工作进行评价的主要标准，是能否对所调查问题给出令人民满意的回答，或者使错误得到纠正。但必须指出，调查效率和调查质量并不相互冲突。而且，调查时间过长，老百姓对调查结果的公正性难免会产生怀疑，会对人大公正、权威的形象产生负面影响。
第四，法律对人大特委会调查工作的失职没有相应的处理条款。特委会作为国家权力机关的一个组成部分，理应受到法律的规制和人民的监督。目前对特委会工作的评价还仅限于上级人大和群众的一种主观评价，没有法律上严格的评价标准和相应的处理措施，使得特委会本身的工作处于一种事实上的“监督缺位”的状态。
第五，特委会调查未能做到公开化、透明化。正如一句法律谚语所言：“正义不仅应得到实现，而且要以人们看得到的方式加以实现。”(Justice must not only be done，but must be Seen to be done)。法官断案的心证标准是消除合理怀疑，特委会调查的起码要求也应该是消除当事人和民众的合理怀疑。达到这一标准最简单有效的方法就是将调查尤其是调查结果公开化、透明化，既能保障各方的合法知情权，又有利于特委会充分掌握反馈信息，通过多种渠道全面了解事实真相。
四、完善我国人大特定问题调查权的建议
从上文的分析足以看出，思想观念的束缚和立法的粗疏是制约我国人大充分有效行使特定问题调查权的主要因素。随着当前人大监督工作的发展和形势的需要，完善人大特定问题调查权的相关立法成为当务之急。立法工作的成效，又能有力地推动观念的转变和认识的提高。
1．在基本法中明确“特定问题”的范围。从人大监督的基本职能来看，特定问题调查应当涵盖以下一些涉及面广，影响重大或是引起群众强烈不满或引发上访、示威等群体性事件的问题：第一，政府侵犯公民合法权益的抽象行政行为，主要指政府针对辖区内社会发展和人民生活的重大立法和决策不当。第二，政府“错误行政”的具体行政行为和两院的不当司法行为，主要包括政府及其工作人员的失职、渎职行为，尤其是重大失职和滥用职权、徇私枉法、以权谋私和腐败等问题。需要特别指出的是，特委会调查的启动应当改变以前“对事不对人”的做法，对国家工作人员进行监督，而不仅为调查重大事件才启动对相关人员的调查。第三，对两院不予受理、处理不力或处理错误的重大案件进行调查。第四，对本辖区内具有重大影响的突发性事件进行调查。
2、在基本法中增加准“司法权”的规定。即参考西方国会调查权的权限设置，赋予特委会一些履行职责必需的保障性权力。例如，立法应规定，特委会在开展调查活动时，对无正当理由拒绝作证、拒绝出示相关记录资料或作伪证的机关和个人，有权要求执法机关如法院和公安局依法追究其刑事责任，给予罚款、拘留甚至徒刑等处罚。再比如，特委会在调查中发现有关人员需追究民事、刑事责任的，有权交有关司法机关处理，有行政责任要追究的交有权机关处理。受理机关应依法对违法人员作出处理并将结果向调查委员会或人大及其常委会报告。
3．授权各地方人大因地制宜地就特委会的具体调查工作规定最长时限。这个时限可以是一个特定期限，亦可以是一个特定时段。若在最长时限内仍不能完成调查报告，人大常委会可以通过会议的方式，责成该特委会提交不能如期完成调查的说明，并责成其在延长期限内务必提交调查报告，或直接重新组建特委会进行调查。
4．在法律中增加对人大特委会调查工作的失职处理条款。即在基本法中规定，对未能如期完成调查工作、甚至在调查工作中有徇私舞弊、阻挠调查等不法行为的，依照其错误性质和情节轻重，追究相应的刑事、行政和民事责任。还可以由特委会向党委或政府提出建议，给予相应的纪律或人事处分。
5．通过立法保障公众对特委会工作的知情权，促进调查工作的公开化和透明化。例如，公众有权通过法定渠道和程序，如听证、质询等来了解特委会的组成人员、调查事项，有权知晓调查报告的内容，以及特委会在调查中搜集到并用作描述被调查问题所依据的材料，并提出询问和质疑，特委会在不泄露国家机密的前提下必须作出回答。
除了立法上的完善，推进特定问题调查权的有效行使也需要多方面的制度支持。例如，上级权力机关宜鼓励地方灵活立法，探索多种调查方式，完善调查制度，比如法律监督书、公开听证、审议意见书等等。再者，为体现民主与公正，各级人大在组建特委会时应要求与调查的问题有利害关系者自行回避。在调查经费方面，可由调查机构提出预算，经人大常委会审查批准交政府财政部门全额拨付，但开支情况应在调查结束后连同调查报告向社会公布，接受社会监督。
