作为网络结构的政府具有与时俱进性，没有一成不变的、永恒的内容。企图对“政府”这一概念作一劳永逸的定义是注定要失败的。本文从结构学的角度对政府进行探讨，从经验的角度对19世纪以来西欧政府的形成作一简单考察。如果本文的观点得以成立，就不存在普遍适用的政府理论，所谓的政府也只是社会发展的一个偶然性结果。所谓的结是指互相作用着的个体所形成的结合，这里需要强调的是形成结构的关系。本文认为形成政府结构的关系是一种网络，因此，政府就是这样一种网络结构。瓦特。鲍威尔（walterw.powell）对此作出了清晰而令人信服的分析[2].他指出除市场和等级制度外，还必须将网络视为抽象的组织形式，市场的一般性基础是契约和财产权；等级制度的基础则是就业关系；网络的基础是剩余的其他力量。市场交往的途径是价格；等级制度交往的途径则是惯例，两者是在网络中互相作用。关于冲突的解决方法，在市场中是讨价还价，在等级制度中是行政命令和监督，在网络中则存在一种互惠、交易的形式。也就是说，相对于市场和等级制度而言，网络的概念更强调正当性问题[3].把网络这一概念移植到政治领域既不大胆，也不具开创性，事实上，米歇尔和考勒曼已经在这一方面作出贡献，尽管其概念趋于模糊[4].当我们将网络结构适用于政府时，应当考虑鲍威尔的分析。网络必定是一些实体相互之间的联系，在政府中，制度注定是最重要的。从历史的角度说，政府之间的关系在一定程度上还存在等级关系，尽管这种等级正在消退。在吉登斯的结构理论中，结构被定义为一种规则和资源，他们依赖于社会制度，并受时空限制。wWW.lw881.com他主张结构的双重性，一方面，结构是社会实践的媒介，同时也是社会实践的结果[5].在吉登斯的结构理论中，行为者扮演着决定性的角色。结构仅在人们采取行动意图创造和复制他们的社会时，作为行动的中介和结果而存在。我们认为这一点非常重要。然而，我们同样同意阿克（archer）的观点，在她对结构理论的批判中认为吉登斯的观点有两个是不易令人接受的。首先，她强调结构理论中的转化可以仅仅依赖权力关系，然而在这个理论范式中，互动的交换或者不同行为者的共同愿望却是缺席的。第二，社会科学家有充分的理由分析结构性的行为和转化结构之间的关系和它们对结构的影响。暂时性的结果是不易察觉的。在这种情况下原因-结果分析看来是适宜的。吉登斯的结构持久性意味着转化的结构性行动和机构性的复制一定是一枚硬币的正反两面，即，时间上的连接性[6].在这个政府理论的分析中，我们认为政府是一个结构，一种在某些方面与个人行为在逻辑上相分离的结构；另一方面，结构也被作为个人行为的相互关系的结果来对待。
一、早期资本主义政府
在古典体制末期，市场机制促进社会自治的思想对政治秩序有着巨大的影响。政府的角色被限定为服务者和一个独立的，准自然秩序的保证人。很显然，这种自由主义的政府模式反映了资本家的利益。然而，它并非只是与某一类特定利益相连结，而是具有广泛的包容性。这一事实使这一政府模式受益良多。其他的社会团体也有可能在其中找到认同性[7].贵族和教会阶层必定是对这一政府模式最不感兴趣的人群。贵族完全丧失了作为一个阶层的功能，如果宗教不再是对人们的私人事务进行公开支配的规范，神职人员也就与其他职业没有了区别。行会的工匠们也不会太欢迎资本主义精神。然而，对于农民阶层来说新的市场秩序却是有利的，因为它意味着贵族的土地可以转变为农民自己的财产，在市场上进行买卖的农民可以维护他们自己的利益。新的资产阶级阶层、商人、银行家、制造商、市政人员、专业技术人员和知识分子是资本主义精神的真正的实践者，他们在贵族体制内没有任何位置，虽然人数不多，他们在经济上却很强大，受教育程度高，而且善于表达自己的利益。资产阶级的声音能否被倾听不仅取决于他们自己，也取决于古典体制及其支持者的抵抗强度，以及人数最为众多的农民的态度。不同政府的权力关系模式和联合进程决定了欧洲政府的不同发展进程。旧秩序向新秩序的转变程度因国而异，19世纪初逐渐发展起来的欧洲的“新”政府与老的极权主义政府极为不同，一些事情确实改变了。随着19世纪资本主义的逐渐扩张，为了生存以及在国际体系中扩张，发展一个资本主义的工业基础对于这些政府来说就极为必要了。正因为如此，资本主义的发展与早期资本主义政府之间，资本家和政府领导人之间的关系是含混不清的。政府在统治阶层的手中不仅仅是一个工具。资本主义生产模式的发展，对剩余价值而不是剩余生产的剥削，以及对契约自由的尊重，意味着对不断扩张的劳动力市场使用暴力制裁的排斥，此前，政府暴力对于索取过剩生产来说是必需的。工资劳动力在形式上是自由的，但是一无所有的工人养家糊口的需求使雇主拥有足够的制裁是手段。工人的数量还没有多到使市场力量的非均衡性需要引起政府干涉的地步。
在这里，福柯的监控理论是非常适宜的[8].对工作场所的监控和政府的监控活动是和政府对暴力的垄断以及内部绥靖相联系的。传统的仪式和暴力形式的权力被一种精巧的政府的内部制约结构所代替。然而，在国际关系中，传统的形式巩固并发展了。我们认为，贸易和货币政策，重商主义，通讯及工业，义务性教育的发展等等这些早期资本主义政府典型的行为，必须被放在国际体系的视野中来考察。这样，自由主义的理想模式和政府权力的不协调性就有了新的含义。对自由主义模式的坚持并不能使一个政府得到他所要的全部东西，但是一些关键的利益被满足了。在资本家和政府领导和官僚之间存在着紧密地联系，然而，他们代表了不同阶层的利益，因此，他们的利益虽然有时是在不同程度上相互重叠的，但绝不是完全一致的。极权主义政府的转变是一个寻求变革的新的社会力量，试图坚持旧秩序的保守势力，以及国际秩序的需求之间进行互动的复杂过程。新阶层得到了使用政府机器的机会和由此带来的权力。但他们从来不是最高的。此外，对国际秩序的考虑使得他们代表更广泛阶层而不仅仅是将他们带到权位上的阶层的利益。这一点在最近有关学者试图了解瑞典在19世纪早期发展的努力中极为明显[9].大量的自治团体产生了，他们或是中产阶层的产物，或是政府行政机关控制下级阶层的产物。一些新团体无疑与农业部门中出现的资本主义生产关系有关。其他的，例如禁欲会和一些宗教改革团体，则反映了资本主义发展早期在意识形态领域里发生的震荡。
资本积累、技术革新、和农业部门里的社会分层是一个逐渐突破的社会经济进程。在政治领域，自由市场理念和个人主义出现了。从历史的角度说，早期资本主义政府的兴起正是对经济及技术变革的理性回应。然而，这只是反思性的知识建构，早期资本主义政府是一个充满进步和冲突的长期的政治斗争的最终产物。有时，这个进程中的关键步骤可以以理性妥协的方式来完成。例如1809年瑞典的宪法改革就是这样一个例子。然而，这种理性妥协从来没有带来过一个全新的制度，通常它们只是局部的改革。它们是一个逐步的对不断变化的经济和技术结构进行试错性的调整过程，而不是针对变动结构的政治行为。新政府的最终外形取决于支持和反对变革的社会力量。经济和技术进程是创业行为的总体结果。政治操纵的空间虽然存在，但通常也是很小的。有时政治进程甚至成为基本的改变力量，为经济进程设定新的框架。新的框架并不总是进步力量手中的先驱者，它也可能是一个政治妥协的结果而具有保守性。法国非平等主义的七月王朝就是一个有着保守内容的新的宪政体制。瑞典的1809和1865/66年宪法改革是改变框架的另一个例子。1809年宪法是国会的节制态度的结果。设计者们既反对王权的绝对支持者，也反对激进团体消灭特权阶层和进行全面的经济政治改革的主张。国王/政府，国会和法院之间的权力分配在一定程度上是受益于孟德斯鸠的学说，但宪法更多的是以前几个世纪不同体制的历史经验的总结[10].政治框架改革的第三个例子是普鲁士的由容克贵族进行的1806年改革。不同的权力关系和变革的其他一些重要的先决条件（例如法律体系）决定了变革的具体结果。例如，瑞典的这一进程持续了五十多年。政治是对所出现的问题的一个逐渐地反映的过程，而这些问题又总是起源于经济变革。
通过这种方式，封建制度被消除了。早期的资本主义政府绝不是转变中的经济领域的行为者所要求的唯一的解决之道。他们在争取自由市场的时候在头脑中有自己的利益需求。他们的设想受到其他社会力量的挑战。因此，最终的结果与最初的设想比较起来在很大程度上是一个被削弱了的结果。这些在19世纪早期作为历史先决条件和支持及反对现代化的产物出现的政府不应该被认为是一个普适的结果。它仅仅是历史性的。新的政府和逐渐发展的自由市场模式可以被看作是传统社会的解体过程和取代传统社会的现代社会建构过程的综合产物[11].因此，与安德逊（perryanderson）不同，本文关注于转型[12].政府用一种功能取代了另一种功能，而对于转变本身却未给与特别的关注。与这些视角不同，这里的方法是起源性的和过程性的，自由主义政府是一个发展性的概念，强调网络的机构。
二、组织化的资本主义政府
随着组织化的资本主义政府在正式的组织机构方面和公民崇拜方面达到了一个新的高度。同时也部分地失去了集中性、简单性和同质性，这在发展进程中是并不矛盾的。组织化的资本主义被用来指称在1890年左右在西欧取得普遍性的一种社会组织形态。然而在这一时期，一种使政府和社会间的分界变得模糊的进程发生了[13].这一融会进程是逐渐发展的，它建立于意识形态和社会实践两个基础之上。在意识形态方面，给人印象深刻的是在19世纪最后十年在自由主义政府的有限空间内让位于与新的政治思潮。社会主义者期望加大政府对社会的干预强度。，对他们来说，政府是建立他们所希望的社会秩序的最重要的工具。社会责任的新思潮使自由主义广为人知，新的保守主义则把政府看作是社会和物资福利得的最重要的道德中介。所有这些新意识形态的关键概念是责任。政府对本国公民的生命安全，对本国的工商企业，对国家的繁荣负有责任。当保护主义取代了自由贸易，人们就转而支持政府利益而不是农业和工业的自身利益[14].为了国家利益，政府有义务在原材料和市场方面扶持农业和工业，殖民主义帝国致使政府和商业向连接的方式之一。政府必须对社会整体负责任不仅意味着它必须保护本国的工农业免受国外的竞争，而且工农业必须在更广泛的意义上受到保护和提升。商业教育即使在以前不存在的地方也变得普及了，例如英国的皇家学院就是很好的例证[15].在别的政府，这努力通过设立贸易和工业部来促进国民经济。为了贯彻这些新的政府政策，市政服务就变得极为重要了。人们开始重视它的质量，并且要拓展范围。新的政府必须是一个更有效率的政府。在19世纪下半叶市政服务改革在西欧是很普遍的。这对消除外来影响和贿赂，裙带关系等是很重要的。他们只能在政治事务中逐步的被根绝。法国的改革最多，使得他在19世纪的最后几年变得很有效率[16].普鲁斯1866年开始了他的重要改革，这是的不仅王朝本身而且整个政府都成为官僚效忠的基本对象。在英国，1853年的northcotetrevelyan报告被执行了，后来则引进了文官职位的公开竞争制度。改革背后的动力都是一样的，旧的做法必须被废除，只有最称职的人才能来服务于政府。因此，在一些政府市政服务改革并完善了，社会高度整合，雇主协会，工会，民间组织成长并发展起来，商业在水平和垂直两个方向整合起来，公司兼并导致了一种新的市场结构，单个公司和卡特尔，托拉斯，辛迪加的垄断行为更为普遍[17].
一种经过改革的官僚体系是必需的。社会发展的动力转移到新的私人部门的组织中去，这些组织不再仅仅是商业公司，它们成为尽其所能争取其利益的团体，即使在与政府的关系上也是如此。他们与国际机构建立了稳固的联系，反过来政府也要通过建立适当的部门来反映这种关系。不仅资本而且工人也越来越组织化，作为资本家的利益集团，他们不仅通过对现行政策的反应，更主要的通过影响决策者，来使政府感觉到他们的影响的存在。政府接受的主要的新责任是由1880年代以后产生的新技术的大规模采用所引发的人类安全问题。结果使政府不仅需要称职的对现行法律体系的解释者，也需要对技术工具和技术方法进行评估的专家。简言之，市政服务人员必须是传统服务人员和工业化时期专业技术的结合体。技术官僚在世纪之交被大量引入了，引人注意的是他们并没有取代旧的政府官员，他们是对现有市政服务在能力上的增强和补充，这种市政服务能力的扩展是必需的。在这一时期西欧政府的主要新发展是旨在扩展政府责任的新的部门和机构的产生。更重要的是利益集团影响政府政策的方法的建立。集体的行为和与政府机构进行互动的集体的产生突出了政府不断增长的社会特征。
关于福利政府起源和发展的论述已经很多，但是在什么是福利政府这一点上却没有取得共识。一些论者认为每一项政府行为都与大众的个人福利有关是趋向于福利政府或者是福利政府的标志[18].另一些人则对福利政府（公民享有特定福利的权利）与保姆政府（政府提供救济与帮助）作了区分。还有人认为生活水平的相对平等是福利的标志，这就意味着贫困是一个相对的而不是绝对的概念。就像heidenheimer所强调的，如果美国是一个福利政府，那末宗教所起的作用将要比它在纳维亚政府或英国所起的作用要大，但是我们在这里只考察西欧政府。当瑞典模式在1930年代刚刚试行的时候，社会政策只是其中的一种。重要的是要使一个工人感觉到他从经济增长中得到好处。累进税制和社会再分配计划是新政策的一部分，还包括新的行政单位和行政人员的设置[19]，这需要一种新的官僚体制来执行新的政策。新的政策和他的新的行政任务不仅仅是一个纳维亚问题。1945到1951年的英国工党政府采用同样方式在医疗服务，就业政策，住房等方面使政府承担了新责任[20].在法国，战后产生了一种新的行政形式，社会计划成为新的，经济主导的行政的中心目标。参与和计划都需要通过一个新的层面来组织：福利工人和以他们认为的科学方法来操纵社会的经济学家，社会技术的增长取决于新的政府政策。
参与性资本主义政府由一个强有力政府，国会中的稳定多数，一个快速扩张的具有垂直整合能力的行政系统组成。资本家和工人关于增长工人阶级的购买力的共识也是必需的。对于资本家来说，这种增长代表了对消费品和耐用品的需求的增长，对工人来说他代表了他们对产品的所占份额。管理这一类型政府的问题不仅产生于在1970年代以来越来越衰微的经济增长。石油短缺更是一个病症而非原因。1971年布林顿森林体系的崩溃则是另一个重要的症状。一个强有力的中央权威的政府已不再可行。西欧政府历史的新纪元即将开始。这一时期西欧政府的新发展突出了政府对社会整体的全面责任，公民的富足，经济的平衡发展。政府期望新的有力的政府机关来执行这些政策。即使从一开始他们也不总是强有力的而且很快的失去了权威，计划和福利政策在不同程度上被采用了，但是执行起来却不尽如人意。
三、社团主义
社会的交易型政府
根据社团主义理论，关键性的力量是与政府和在他们内部之间讨价还价的垄断性的集中性的科层性的利益集团。社团理论是作为对复数理论的批判而发展起来的。福利不应该听从与公民的要求或是政治家拉取选票的的需求，而是来自于政府与强大的利益集团之间的讨价还价及算计过程。虽然与复数理论的理想主义色彩比较起来，社团模型无疑是个进步，但1970年代以来不断增长的压力和预算紧缩意味着必须对底层的压力和政治反映给与注意，必须对这一模型的交易员输给与强调[21].1970年代以来是一个经济与技术的重建时期，它的结果我们现在还未看到。这一新阶段意味着从参与性资本主义时代的转变。总的来说，经济和技术变革加剧了资本主义政府的压力。那末，1970 年代以来的政治行为和经济及技术变革重建的互动对构架结构的印象是什么呢？面临强大的国际压力的政府网络有什么选择呢？
在70年代，不断衰退的工业对公共支持带来了政治压力。结果则是政治权力的分化，对立法及行政的正义性的重视降低了，而对交易及妥协则更为强调。这一进程与不断增长的分层化相伴随。在不同的部门取得了特定的部门决议，这些协议中特定部门的利益集团的利益是起决定作用的。部门利益被动员起来对政治权力中心施加压力，但一国之内跨行业的动员是很少见的。政府更显得多样性，它通过谈判来妥协和修正，而不是用命令和主宰的方式。通常这种协议是为解决迫切问题的，。claus offe 认为这种发展对于福利政府的普遍性官僚体制是有影响的。科层化的官僚体制面临着新的问题，变得越来越特殊化。韦伯曾经探讨了这样一种情形，即形式理性就是法律规则的持续的和严格的执行。这种行政方式依赖于行为的前提不在行为者自身掌控制下的结构，例如一个宪政政府的框架设置是为了保障特定的公民权利。行为与外来的输入相联系而不能扩展，修正和避免。然而，当涉及到非标准化的事务时，通过固定的独立于特定情况的规则来进行行政行为就不再有效了。offe的观察与rothstein在分析瑞典的不同行政部门时所发现的各种执行方式相吻合。在rothstein看来，行为与输出相关，而不是与韦伯所认为的与输入相关。焦点并不在于政治和官僚体系及其相互独立程度，而是在于不同部门的政府利益是怎样用不同的方式表达出来并执行的。经济及技术的重建过程带来的是政治反应而非行为。反应也可以是不采取任何行动，以放慢发展速度。美国和英国在1980年代的政治发展被放在一种政治开发的框架下来解释。joel krieger 认为在里根时期的美国和撒切尔时期的英国，政府通过政治行为在向排他性的方向上发展[22].在凯恩斯主义的福利政府时代，政府试图通过经济和政治政策来镇和各种团体和阶级，整合及包容的想法在组织化的资本主义时代同样很明显。
作为对过去十五年所发展的事实描述，排他性似乎是一个相对的术语。劳动力市场的分化和大的团体的边缘化在其他一些高级的资本主义社会也是一个存在的现象。然而，认为美国和英国以外的发展展示在政治上被剥削的说法则是有些夸大了。更为准确看法是那些地区的发展没有引起政治反应是因为还不存在作为一个政治问题的边际化过程。因此，排外性的过程是一个经济及技术性的结构变化而非是旨在改变结构的政治行动的结果。当然，有意识的剥削和对发展的失败的政治行为之间的界线是很小的。没有采取行动至少构成了一个道德问题。这个问题的道德维度并不因边际化所可能带来的政治稳定而消失。因此政治行为与经济和技术重建间的关系是一个复杂的问题。政府权力的分层化可以被看作是分工，特别是国际分工及专业化增长的结果。分层化使保持韦伯普遍性的官僚体系的观点不再可行。然而，吸收变化的政治能力到目前为止是巨大的，虽然付出了社会边际化和总体稳定性削弱的代价。社团社会的交易型政府是复数型而非单质性政府。对决策的影响转移的部门化的政府机关和部门中，他们以政府的名义行事。通过这种方式，政府适应了社团主义社会。它的各个部门的权威与机构同私人部门利益谈判，这并不意味着政府在绝对意义上丧失了权力。部门之间的交易过程并没有威胁到政府的权威或合法性。对这种解释得最好支持是1970年代以来的重建过程中的政治稳定。在交易型政府的行政系统中存在着一种向新的劳动力划分的发展趋势，同样的，政府官僚体系的特定化对交易需求的一种适应。这引起了在不威胁整体的稳定和合法性的情况下对决策的输出层面的重视与强调。
1970年以来的重建过程中的行为更多的是一种经济和技术行为。新的管理及财政计划，新的生产过程，和新的国际劳动分工对建立新的网络产生了影响。新的网络是缓慢的和逐步的建立起来的。现在来看这些网络的明确的和最终的状态还为时过早，组织化的框架将会改变但绝不是消亡，新的组织联系建立起来了。现在同过去一样在决策者的身后隐藏着社会形态和权力关系。利益团体和其他的自发性组织最终被经常性的引入到决策中去，欧洲政府也因此以一种前所未有的方式来依赖于他们。制度性网络把它们吸收到圈内，新的机构是一个正式政府结构和已经建立起来的有时是准正式化的非正式接触的混合体。
四、结论
本文的核心观点是将政府作为一种网络结构，其将众多不同的社会主体凝聚在一起，这一复杂的网络结构依赖于各种关系，包括历时的和异质的。在过去的两个世纪，政府结构经历了周期性变迁。实践表明，一旦构成政府结构的各种关系发生变化，则整个结构都会发生变化。西欧现代政府的发展史告诉我们：第一，去中心化的联邦政府正逐渐被高效而又精干的网络结构所取代。诸如志愿者团体、市政协会等各种非正式机构承担了一些政府无法或高成本履行的义务，只有公法或私法才将这些机构予以分类。第二，自19世纪的最后10年以来，组织化的资本主义政府替代了大政府。由于在安全、经济繁荣等方面的任务加重，传统的政府受到了前所未有的挑战。第三，自二战结束以来的几十年中，充满创新的政府结构取代了具有严格等级制度的政府结构。新的政府结构是围绕着社会实践需求而重建的。最后，集权的政府结构被证实为一种自我解构，交易型政府结构应运而生。
参考文献：
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