目前，尼泊尔政治转型初步完成，但经济社会转型任重道远。在此背景下，尼泊尔在维护对外政策总体目标的前提下有可能对中印两大邻国政策做出有利于自身国家利益连续性基础上的渐进式调整。
尼泊尔和平进程始于2006年11月尼共(毛)与七党联盟政府签署《全面和平协议》(CPA)。随着内战结束、第一届制宪会议选举以及共和议案通过，尼泊尔和平进程取得突破性进展。作为和平进程的重要组成部分，制定广泛共识基础上的新宪法成为尼制宪会议的首要任务。然而受内外多重因素影响，尼泊尔新宪法制定工作遭遇巨大困难。原定任期两年的第一届制宪会议曾四度延期，历时四年未完成制宪任务。第二届制宪会议第一次会议设定的一年内完成新宪法制定的时间节点(2015年1月22日)也再次被突破。历经曲折的新宪法于2015年9月20日正式颁布，然而却加剧了特莱地区马德西人的持续抗议，并进而引发与印度关系陷入僵局。
新宪法危机的形成与发展：
各方诉求与博弈
2015年9月16日，尼泊尔第二届制宪会议(共598席)经过四天的紧张投票，以507票赞成25票反对的压倒性多数通过了新宪法。新宪法的拥护者认为，这部耗时多年由民选代表通过表决产生的宪法标志着尼泊尔人民六十多年寻求建立现代民主政体梦想的实现，并预示着由此开启了国家发展之路。而反对者则认为，新宪法的通过使自身权益遭到侵犯，新宪法实施是马德西族群的“灾难性时刻”，因而在制宪会议中加以抵制。[1]
随着尼泊尔总统亚达夫于9月20日宣布实施新宪法废止临时宪法，以及根据《尼泊尔宪法2072》第296款之规定解散制宪会议并代之以国会，特莱平原地区抵制新宪法的活动也进入高潮。尼泊尔南部以塔鲁人(Tharu)和马德西人(Madhesi)为代表的族群及政党认为新宪法将全国划分成七个省并未满足其独立建省的诉求，并且减少了其人口凝聚力甚至抑制了其政治议价能力，因此要求重划选区并保证议会按族群人口比例分配议员席位。
特莱地区马德西人的自治诉求成为影响尼泊尔制宪进程的主要因素，而各政治力量对联邦制的争辩则成为影响制宪进程的核心议题。2007年1月生效的临时宪法尽管明确尼泊尔将是一个主权独立、不可分割的、世俗的、包容的和完全民主的国家，但并未涉及联邦制内容，这对自20世纪80年代就开始主张联邦制并逐渐发展为“自决”理念的马德西族群来说是完全不能接受的。在马德西主要政党马德西人民权利论坛发起长达23天的抗议活动背景下，制宪会议于2007年3月通过的临时宪法第一修正案加入了联邦条款，同年12月通过临时宪法第三修正案宣布尼泊尔为联邦民主共和国。
实行联邦制是各政党的基本共识，然而对于联邦的理解，尤其是以何种方式划分省、省与中央政府的关系，以及省政府的基本权力等，不同政治力量之间的诉求有明显差异。自2008年以来，各政党力量围绕“联邦结构”的博弈(从少则3省方案到多则25省方案)[2]，导致尼泊尔社会严重分化。其中，马德西人支持并要求基于族群身份标准(Identity-Based)的联邦方案，不接受任何将特莱地区“划整为零”的提议。马德西人将联邦制下的自治作为其实现集体身份诉求的方式，希望通过地域与政治上的自治摆脱传统的歧视与排斥。
尼泊尔各政治力量因意识形态差异导致政治利益诉求多样，政治分化严重，然而对于马德西人“单独成省”诉求这一问题，尼泊尔制宪会议中的尼泊尔大会党、尼泊尔共产党(联合马列)和尼泊尔联合共产党(毛主义)三大主流政党却形成鲜有的基本共识。三大政党认为，满足马德西人基于种族身份标准而单独建省的诉求，有可能导致尼泊尔政治版图进一步碎片化，甚至会使尼泊尔社会未来陷入分崩离析的困境。实际上，这种认知并非毫无根据，而是基于尼泊尔社会尤其是种族和语言多样性特征而做出的判断。
尼泊尔种族众多，语言多样，社会多样性与复杂性特征极为突出。据2011年人口普查数据，尼泊尔全国人口约2650万，却有125个民族或种姓群体，其中山区种姓群体59个，马德西种姓群体62个，穆斯林及其他群体4个。同时，全国使用的语言多达123种，而其中只有19种语言使用的人口较多(达96%)，另104种语言只为4%的人口所用。[3]鉴于尼泊尔种族众多，如果以基于种族身份标准划分联邦版图而支持马德西人的诉求，未来可能会引发其他族群提出类似的诉求，这是三大政党不愿看到的结果。
而且更为重要的是，马德西人不只是种族概念，而特莱地区也不仅仅是地理概念，特莱马德西人要求单独成省的诉求，因种族与地缘等因素而变得极为敏感。特莱地区位于尼泊尔南部，包括20个县，与印度接壤。特莱地区的原住民是塔鲁族(约占尼人口的6.6%)，是16—17世纪莫卧儿人入侵印度时期来自印度拉贾斯坦的移民，是第一批定居特莱的族群。而目前的马德西人除塔鲁族外，还包括20世纪六七十年代中部山区移民，以及20世纪50年代以前来自印度北方邦和比哈尔邦的移民，涵盖了48个种姓族群，分属4个语种，且99%的人信奉印度教。据统计，特莱地区人口约1332万，约占尼总人口的50.3%。由于特莱地区居民与印度存在千丝万缕的联系，加之其人口数量优势以及普遍信奉印度教，马德西人要求单独成省以及议会实施选区比例代表制，将对源于尼泊尔北部其他两个区其他政党的传统优势地位产生影响和冲击，这也是三大主流政党在此问题上形成共识的重要因素。
宪法修正的开放性
与各方对话意愿
尼泊尔第二届制宪会议于2015年9月16日投票表决新宪法时，倾向印度教和拥护君主制的议员投了反对票，而大多数马德西政党则抵制投票进程。制宪会议主席针对马德西政党的抵制行为曾表示，成功实施新宪法将面临挑战，新宪法目前有缺点，未来仍有充足空间对其进行修正改进，而且三大主流政党也保证他们对修正新宪法持开放立场。
从“十六点协议”和“N省模式”可以看出，主流政党始终致力于通过磋商求共识。“十六点协议”曾是尼泊尔各方共识的基础。2015年6月8日包括马德西人民权利论坛(民主)在内的四个主要政党达成的“十六点协议”不仅为后来新宪法的通过打开了通道，但同时也为后续动荡埋下了伏笔。“十六点协议”的核心内容是就“8个省的联邦模式和议会体制”达成共识。然而从“8省模式”到“6省模式”再到“7省模式”的反复，直接导致马德西政党从新宪法进程的参与者变成抵制者。马德西人民权利论坛(民主)领导人反复强调，采用“8省模式”将终结马德西人和塔鲁人的抵抗活动。然而事实并非如此简单。尼泊尔制宪会议在权衡究竟“几省模式”适合尼泊尔时，要考虑的因素极为复杂，包括族群、人口、地理、人类发展指数(HDI)、资源获取、人均收入、产业布局、财政收入、基础设施外部联通、传统行政区划以及历史等诸多要素。
尽管“7省模式”是宪法的核心内容，但“省名称与省边界”留待新宪法实施后确定，这本身就为不同族群或利益团体确定其归属预留了讨价还价的空间和可能。实际上，在2015年8月8日就“6省模式”达成协议后，引发中部发展区和远西部发展区的抗议，尤其是卡尔纳利地区强烈要求独立建省并反对将远西部发展区与中西部发展区的大部分合并。而且更为重要的是，尽管四大主流政党就“6省模式”达成基本共识，但尼泊尔联合共产党(毛主义)和马德西人民权利论坛(民主)的领导人却对“6省模式”持保留立场。[4]为平息抗议，主要政党决定将“6省模式”调整为“7省模式”，概括地说就是在第1至第5省基本保持不变的情况下将第6个省一分为二。“7省模式”出台导致马德西政党退出与三大政党在制宪问题上的合作，转而开始发起抵制活动。
在新宪法颁布实施后特莱地区马德西族群不断施加压力的背景下，2015年10月7日，尼泊尔议会登记了新宪法第一修正案提案。提案准备对新宪法的第42、84和246条款进行修正，以满足马德西人和塔鲁人诸多诉求中的两项，即寻求在国家机构中的比例代表制得到宪法保护和基于人口优先的选区划定。[5]12月6日，联合政府在三大政党达成“3点协议”的基础上决定将提案提交议会辩论。12月19日，提案进入议会辩论程序。依据新宪法，提案应在登记后30天内予以公开。
特莱马德西政党边抵制边对话，始终未关闭与政府对话之门。为实现自身诉求，特莱马德西族群与新宪法颁布后成立的联合政府举行了多次对话，并提出了11点要求。2015年10月31日，特莱马德西族群威胁，如果执政党未能给出省界划分的明确计划，他们将放弃与政府的对话。然而目前来看，不管是联合政府中的三大主流政党还是仍在抵抗中的马德西政党，彼此的对话意愿仍在。
新宪法第一修正案提案对于化解新宪法危机无疑是积极的，通过对话磋商形成共识基础上的宪法修正，是化解新宪法危机的唯一途径。然而未来情况仍不容乐观。首先，因为提案并未涉及省边界划分这一核心关切，发起抵抗运动的马德西政党对第一修正案提案并不认可。其次，三大主流政党对提案也未形成普遍共识，大会党与尼共(联合马列)对此就存在立场差异。再次，马德西政党提出了11点要求，得到全部满足仍不现实。最后，成功实施新宪法需要出台一百多部新的法律、法规和修正，法制完善进程本身面临重大挑战。
尼泊尔对外政策趋势：
连续性与渐进调整
印度对尼泊尔新宪法的干预导致尼国内民族主义情绪反弹，危机升级后印度以安全形势为由对尼实施非正式禁运又进一步恶化了尼印双边关系。尼泊尔不仅将缓解燃料危机的途径转向中国和国际社会，随后又宣布总理奥利计划于2016年年初访华。[6]在尼印关系趋于恶化、新总理首访印度的传统有可能不再延续的背景下，有分析认为尼泊尔对外政策将不可逆转地逐渐疏远印度，尼印特殊关系将终结，尼对外政策重心将转向中国。实际上，审慎分析尼泊尔对外政策目标、影响尼印关系发展进程的因素，中国对外政策尤其是对周边邻国的政策目标以及尼泊尔新政府对外交往实践就不难看出，宪法危机导致尼泊尔与邻国关系的调整只是被动的和暂时的，并不具有主动性和长期性，更不可能动摇其对外政策的目标与方向。
尼泊尔对外政策的总体目标是维护国家主权、完整和独立，在国际舞台上提升国家尊严。为此，尼泊尔外交政策遵循联合国宪章、不结盟、潘查希拉原则、国际法和世界和平规范，始终努力奉行在平等基础上促进同友好邻国和世界所有其他国家在社会、经济和其他领域的合作和真诚关系的政策。然而受地缘、经贸、文化、开放边界、1950年和平友好条约等多重因素影响，尼泊尔与印度曾长期保持着一种“特殊关系”。目前，尼泊尔政治转型初步完成，但经济社会转型任重道远。在此背景下，尼泊尔在维护对外政策总体目标的前提下有可能对中印两大邻国政策做出有利于自身国家利益连续性基础上的渐进式调整。
自开启政治转型进程以来，尼泊尔对外政策思想经历了从“求生存”到“求发展”的转变，对自身地缘定位也从“两块巨石间的山芋”渐进向“中印间的桥梁”过渡，对中印政策实践也尝试从与印度保持“特殊关系”转变为与中印“等距离外交”。但不可否认，鉴于与印度关系特殊性根深蒂固，加之中印对尼泊尔影响的日益加深，尼泊尔推行的等距离外交面临巨大挑战。可以说，国家利益将是尼泊尔对外政策的基础，对中印邻国政策进行连续性基础上的渐进式调整将是未来尼泊尔的对外政策趋势。
首先，从地缘上看，对外联通是尼泊尔各政党的重要关切，是省界划分的平衡因素之一。作为内陆锁国，对外联通是经济社会发展的决定性要素。各政治力量围绕“N省模式”博弈，其中确保每个省都能联通国际边界也是主要关切之一。在“7省模式”下，有6个省与印度接壤，只有4个省与中国接壤，3个省同时与印度和中国接壤。与印度的联通性明显好于与中国的联通性。因此从与外部联通性上看，尼泊尔对印度的借重过去大，未来也不会减轻。这也是尼泊尔对外政策连续性的重要影响因素之一。
其次，从双边经济关系看，尼泊尔对印度和中国的依赖程度都很高。尼泊尔对外贸易需要借助邻国通道。2013/14财年，印度和中国分别是尼泊尔第一大和第四大出口市场、第一大和第二大进口来源国、第一大和第二大投资来源国。可以说，中国和印度在经贸、投资和援助领域对尼经济社会发展具有显著积极作用，追求“1+1大于2”的利益原则决定了尼泊尔既不会疏印亲中，也不会亲中疏印，动态的平衡外交将是尼泊尔未来对中印政策的基调。
再次，从宪法规定的国家体制看，议会体制下的“政党制衡”将是尼泊尔奉行“巧妙平衡外交”的稳定器。历史上能够存在亲印政党和亲印政府，然而转型时期尼共(毛)政府的“等距离外交”实践却遭遇内外阻力。未来，尼泊尔议会体制下的政权构成将趋于平衡，“政党制衡”对尼对外政策的作用将进一步显现。
最后，从中国对尼政策目标来看，印度“恩威并施”对尼印关系产生消极影响，但这并不必然构成中国发展与尼全方位合作的基础和契机。中国对尼政策并不以削弱印度对尼影响力为目标。中尼关系是建立在和平共处五项原则基础上的世代友好的全面合作伙伴关系。中尼相互尊重独立、主权和领土完整，相互尊重彼此根据本国国情选择的社会制度和发展道路，相互尊重和理解彼此主要关切和核心利益，这才是中尼双边关系的坚实基础。而中国倡导的“一带一路”倡议和与周边国家构建命运共同体的对外理念，以及尼泊尔将经济外交作为对外政策的重心，希望通过发展合作促进外国直接投资、旅游业发展及对外出口增长和致力于与地区及全球层面的经济融合，构成中尼关系未来发展的重要契机。[7]2015年12月，尼副总理兼外长塔帕访华，双方就中方根据尼方自身发展战略帮助尼提高自主发展能力达成共识，决定提升两国在政治、经济、能源、跨境贸易和人文交流等多领域合作与交流。
诚然，印度在对尼政策上需要吸取教训。莫迪就任总理后，印度将南亚置于其对外政策优先序列的首位，通过“邻国第一政策”[8]强化对南亚邻国的影响。为此，印度扩大了对尼泊尔的援助，重申与尼修订或取缔《尼印和平友好条约》，与尼重启停滞23年的外长级印度—尼泊尔联合委员会。然而印度在尼新宪法上的干预也给人以“胡萝卜加大棒”的印象，并激起尼国内反印情绪。尽管有分析认为尼总理有可能打破任职后首访印度的传统，但尼外长2016年1月6日表示尼总理访问印度的筹备工作正在进行中也表明，[9]尼对外政策的连续性是明显的，调整只能是渐进的。未来，尼泊尔仍离不开印度，但印度对尼政策也需要新思维。
总之，新宪法颁布引发的动荡是自2008年制宪会议开始制定宪法以来尼泊尔各利益集团彼此博弈的激烈表现。诚然，在制宪会议以压倒性多数通过的宪法却遭到人口占半数以上的马德西人和贾那贾提人(Janajatis)的抵制，甚至有人质疑主流政党借地震加速制宪进程之名行追求自身利益之实。从新宪法制定进程中的博弈可以看出，除马德西族群因其“自治地位”许诺未得到兑现而抵制新宪法外，一些传统上被边缘化的族群、妇女以及致力于强化地方权力的政党也不满新宪法，尤其是塔鲁人对将自己的传统区域一分为二表示强烈抗议，一些政党也对匆忙颁布新宪法的后果表示担心。
作者：吴兆礼 来源：当代世界 2016年2期
