我国1954年宪法解释问题没有作出明确规定,只规定全国人大常委会有权解释法律。1975年宪法也没办关于宪法解释的规定。1978年宪法首次确认了我国的宪法解释机关为全国人大常委会,从而基本上确订我国的宪法解释体制。1982年宪法同样规定全国人大常委会有解释宪法的权力,并规定全国人大常委会办权监督宪法的实施。
由全国人大常委会解释宪法的体制契合了我国的宪政理念,人民是宪法的创制者,只有代表他们行使权力的机关才有权决定宪法的含义;同时,全国人大常委会是我国的立宪机关———全国人大的组成部分,而宪法的确切含义是在立宪过程中产生的,因而只有它才有权确定宪法条文的真正意义,只有它的解释才是权威的解释。然而,不管这一体制在理论上多么优越合理,但它的实效性却不能不让人表示疑虑,因为,“无论是在法制建设薄弱的年代还是在大力加强法制建设的今天,负有解释宪法和法律职责的国家权力机关却从未有过解释宪法这回事,从未对宪法的哪一条作过任何一次正式解释”。①“中国迄今尚未使用宪法解释手段来补救宪法条文的‘老化’或缺失。个别涉及宪法的解释,也只是立法解释,而不是直接的宪法解释。”②但是,有的同志并不承认全国人大常委会从未解释过宪法这一事实,相反,认为全国人大常委会的很多决定、决议都是行使宪法解释职权的体现,甚至法工委的一些答复也属于宪法解释。然而,迄今为止所举证的这些所谓的宪法解释事例,无论是从外观还是从实质上看,没有一个能称得上是宪法解释。全国人大常委会的宪法解释权长期处于虚置状态是一个无庸置疑的事实。由此,认真考量我国现行的宪法解释体制是否科学和可行,便成为我国宪政建设中一个不容回避的重大课题。
其实,从宪法解释的功能出发可以合乎逻辑地推导出宪法解释的主体该由谁来承担。可以说,宪法解释是宪法适用的前提,没有宪法解释就没有宪法的适用。③如果说制宪目的是起点,宪法适用是终点的话,那么宪法解释则是连接两端的中间环节,是架起宪政理想与社会现实之间的桥梁;解释宪法的过程实际上就是把宪政的价值与理念合理地运用于具体时空的过程。
尽管一般认为宪法解释还具有明辩歧义、弥补疏漏、完善和发展宪法等方面的功能,但是相对于宪法解释之于宪法适用的功能而言,它们都是第二位的、派生的。
既然宪法解释的核心功能就在于宪法的适用,那么,宪法解释也只有和宪法适用联系在一起、只有和具体的个案联系在一起,才有其存在的合理根据。而我国宪法所规定的全国人大常委会的宪法解释权显然是一种普遍的、抽象的、统一的解释,而不是具体的个案性解释。因为真正意义上的宪法解释应当是宪法适用机关的一项固有的权力,是从宪法适用中派生出来的一项自然而然的权力。因为要审查某项立法或行为是否违宪,必然要涉及到对宪法相关条文的理解,必然要阐明在该案中适用某一宪法规则以及适用该规则作出裁决的理由与依据,特别是在一些宪政发达的国家,违宪行为很少表现为与宪法字面表述的直接抵触,而常常涉及到对宪法精神实质的深层理解。这样,在进行违宪审查之前,必须先对有关条文的内涵作一番阐释。这种解释又被称为违宪解释,它往往成为违宪审查必不可少的、甚至是决定审查结果的先导性手段,宪法解释和司法审查几乎成了一个问题的两种说法;同时也只有在适用宪法、进行违宪审查时,才能真切地感受到解释宪法之必要,也才最有可能根据宪法的规定并结合社会现实的需要,确定宪法条文应有的确切含义。由于我国的全国人大和全国人大常委会是监督宪法实施的机关或者说是适用宪法的机关,那么它们都应该自然而然地就拥有解释宪法的权力而无须作出任何另外的专门规定。如果硬要将这一权力从宪法适用权中割裂出去并单独赋予全国人大常委会的话,那它就肯定不同于全国人大和全国人大常委会作为宪法适用机关所必然拥有的解释权,否则就没有任何单独规定的必要了。因此,这种专门的宪法解释权实质上只能是一种和宪法的具体适用相分离的抽象性解释,而和宪法的直接适用无关。这种脱离了个案载体的抽象性解释,难免会流于空泛,甚至会成为普法性的解说和宣传。其实,全国人大常委会作为立法机关,远离于法的适用过程之外,它所创制的任何东西,无论是规范性文件,还是以解释名义出现的决定、决议,都不可能是真正意义上的解释,而只能在适用过程中进一步成为法的适用者的解释对象。
虽然从逻辑上看,谁有权适用宪法,谁就应当有权解释宪法,而我国的全国人大常委会作为法定的监督宪法实施的机关或者说适用宪法的机关,由它负责宪法解释,不是正得其所吗?然而,谁都不会否认,一方面,现实生活中存在着大量违宪行为以及与宪法相抵触的规范性文件,另一方面全国人大常委会在监督宪法实施方面迄今为止似乎又未采取过什么行动,因违宪而被追究和制裁的实例尚未见诸报端。因此,我国宪法尚未得到真正的适用。在这种情况下,全国人大常委会自然也就根本没有去解释宪法的必要。或许在我国的宪法得以真正适用之后,“该谁由来解释宪法”将成为一个根本无需讨论的多余问题;宪法解释问题将会伴随宪法适用问题的解决而顺理成章地得到解决。因此,在宪法解释问题背后,实际上还有一个更宏大的问题,既宪法到底该由谁去适用?这就不得不又重新回到那个缠绕于宪法学界多年、又令学者们十分尴尬的问题,即宪法的监督实施问题。这个问题虽然朴素而古老,却又实在而沉重,这是横断于学术研究与宪政现实之间的一道必须跨越的山梁。只有当宪法监督制度真正运转起来的时候,只有当宪法得以真正适用的时候,才能为其他各项宪政制度(包括宪法解释制度)的启动提供一个支点,也才能为宪法学研究的深入与繁荣提供肥沃的实证资源和话语资源。
注释：
①袁吉亮:《论立法解释制度之非》,载《中国法学》1994年第4期。
②郭道晖:《宪法的演变与修改》,载《宪法比较研究文集》(2),中国民主法制出版社1993年版,第82页。
③本文所称的宪法适用是指特定国家机关按照法定的程序和形式,运用宪法规范处理宪法争议的活动。
