摘 要: 1978年中国公诉工作随着检察制度的重建而获得重生,并随着我国社会主义法治建设的加强而呈现在权能多元化的基础上不断专业化的趋势。但是在实践发展过程中,还存在一定的弊端,如权能不够细化、专业化无序等。今后,公诉工作必须一方面合理细化权能,同时加强专业化建设的系统性。
关键词:公诉权能 多元化 专业化
1949年新中国成立,伴随而来的是一个全新法律体系的建立和发展。在继承革命根据地检察制度和借鉴苏联经验的基础上,我国初步建立了崭新的检察制度,公诉工作作为检察工作的核心组成部分之一,也逐渐发展和完善起来。但是从1956年直至1968年,中国的检察工作经历了一系列的波折,至1968年中国取消检察院建制,检察工作也随之走向了全面萧条。1978年以后,总结以往经验教训,中国的检察工作随着检察制度的完善,不断走向科学和健全。在这个过程中,公诉工作展现出一个权能上多元化、机制上专业化的发展趋势。而这样一种趋势,也暗示出中国公诉工作的发展前景。
一、公诉工作三十年以来的发展
公诉工作的开展从本质上而言,就是一个公诉权预期目的不断实现的过程。然而,作为司法权力的一种,公诉权不可避免地体现出权力发展的自然特征,即“从权力产生之初,它就显示出两种截然相反的发展趋势:一方面,它随着国家在社会生活中的逐步强大而不断地扩张;另一方面,自身又经历着不断向社会分解的过程。”〔1〕在这个过程中,公诉工作展现出一个权能上多元化、机制上专业化的发展趋势。www.133229.COM
(一)公诉职能多元化发展
检察机关的公诉权是随着检察职能的不断发展而逐渐完善起来的。公诉权在诉讼发展史上,由当事人的主张权,发展至国家权力;由审判权的一部分,分离出来成为一种专门的国家诉权;至现代社会它成为国家司法制度的重要元素,并且呈现出公诉制度日趋严密的发展态势。〔2〕在这个过程中,公诉权所承担的职能也随着社会的发展而不断丰富。中国的公诉工作自1978年以后,也经历了这个过程。
早在文革取消检察机关之前,我国的法律已经对检察职能做出了较为详细地规定,显现出公诉职能多元化的趋势。1978年检察机关重建以后,随着1978年《宪法》和1979年《人民检察院组织法》的颁布,明确了公诉机关在惩治刑事犯罪和诉讼监督方面的职权。然而,人们对于公诉职能的认识是经历了一个前后变化的过程的,这个过程体现出公诉职能拓展的趋势。1978年重建检察机关,在很大程度上是对于当时政治形势的一个反映。在当时的政治形势下,对于包括公诉机关在内的检察机关,要求工作重点放在对敌专政上。
1978年在第五届全国人民代表大会第一次会议上,中共中央副主席叶剑英代表修改宪法委员会做了《关于修改宪法的报告》,指出:“鉴于同各种违法乱纪行为作斗争的极大重要性,宪法修改草案规定设置人民检察院。国家的各级检察机关按照宪法和法律规定的范围,对于国家机关、国家机关工作人员和公民是否遵守宪法和法律,行使检察权。”〔3 〕正是在这种情况下,中国开始了“严打”工作。所以刑事检察工作还面临的任务是:认真贯彻执行刑法、刑事诉讼法,全面开展刑事检察业务,树立长期作战的思想,坚决打击现行的反革命活动和其他刑事犯罪活动,为社会治安的根本好转而斗争。〔4 〕于是自1979年冬以来,各级人民检察院根据城市治安会议的精神,把整顿社会治安作为一项中心任务,密切配合公安机关与人民法院,严厉打击反革命活动和其他犯罪活动。这就在新中国法制史上开始了“严打”的工作。并在很长一段时期内强化了公诉惩罚犯罪的职能。
于此同时,在立法和司法实践中,开始大力加强公诉工作的法律监督职能。1978年宪法是新中国颁布的第三部宪法,它重新恢复了检察机关法律监督的职能,其中,将诉讼监督和部分侦查监督职能配置在公诉权上。之后的1979年《人民检察院组织法》和1982年《宪法》确定检察院的性质是国家的法律监督机关。法律性质的确定带来了司法实践的发展,公诉的法律监督成果逐渐显著。其中1980年至1982年全国抗诉人数为6813人; 1983年至1987年抗诉案件为70000余件,追捕、追诉人数为70000余人; 1988年至1992 年追捕、追诉人数为56850 人,刑事抗诉案件10202 件,纠正侦查机关违法案件50448次,纠正审判机关违法案件12964次; 1993年至1997年追捕、追诉人数为49335人,刑事抗诉案件17117件,纠正侦查机关违法案件73505次,纠正审判机关违法案件12842次; 1998年至2002年追捕50863人,刑事抗诉案件18369件,纠正超期羁押319823人次; 2003年至2007年监督立案94766件,监督撤案18266件,追加逮捕63817件,追加起诉43447件,刑事抗诉15161件。〔5 〕
在强化惩罚犯罪和法律监督的同时,立法和司法实践中对于公诉权保障人权、服务社会的功能也在不断强化。早在1981年,人们就提出“我们要学会使用法律武器,同反革命分子和重大刑事犯罪分子进行坚决的斗争。同时,也要学会使用法律武器,正确处理人民内部的纠纷”。“我们还要善于保护人民的权利和合法权益,增强人民内部团结”。〔6 〕经过二十年的不断努力,我们最终坚持了建设社会主义法治国家的基本目标。党的十五大第一次鲜明地将“依法治国,建设社会主义法治国家”确立为治国方略,这是在中国持续20年之久的改革开放即将进入21世纪的时候,对几十年探索的一个总结。随后,中国提出了社会主义法治理念的理论体系,对我国的检察事业提出了更高的要求,也丰富了公诉职权,促进了公诉职权的多元化发展方向。
(二)公诉专业化发展
司法改革的发展要求实现公诉专业化,在我国近些年的检察改革中,也进行了很多有益地探索。这些探索中,有的涉及到公诉人员队伍的专业化建设,有的涉及到制度建设和程序完善。这些有益探索取得了很大的成就,推动了公诉专业化建设,保证了诉讼公正,提高了诉讼效率。〔7 〕
1、公诉主体专业化探索
1997年《刑事诉讼法》修改以后,由于进一步强化了控辩式的庭审方式,适应司法改革的需要,北京__市检察机关于1998年开始试行主诉检察官办案责任制。并将东城区、昌平区、海淀区检察院作为试点单位进行尝试。2000年1月出台了《北京市人民检察院实施主诉检察官办案责任制暂行办法》,开始在北京市检察机关全面推行。之后,经过不断的完善,取得了很大的成效。〔8 〕其中一个重要的成果就是推动了公诉专业化建设。主诉检察官办案责任制立足于检察权行使的去行政化,赋予检察官一定的司法权限,从而突出了公诉权的司法特性,实现了公诉业务内较合理的配置检察权。
与此同时,北京市检察机关开始实现公诉专业化建设由个人向组织体系的过渡,积极探索专业化办案组制度,并取得了很大的成果。专业化办案组建设开始于以办理妇女犯罪案件为主的北京市朝阳区检察院“妇女犯罪审控组”,以及办理了“0048”操纵证券交易价格案的北京市检察院二分院金融犯罪办案组,之后,北京市检察机关开始大力推进专业化办案组模式。到2007年,北京市各级检察机关共有23个单位设立了专业公诉组,占到单位总数的92% ,已建立的各类专业公诉组达到了98个,涉及金融、未成年人犯罪、女性犯罪、家庭侵权案件、简易程序等领域,专业公诉组成员313人,占全市公诉部门人员的4319%〔9 〕。近年来,北京市成立的专业公诉组共承办了各类专业刑事案件117万余件,约占受理案件总数的四成。实行专业公诉组办案方式以来,各检察院先后制定了工作细则,规范办案程序,简化办案环节,有效提高诉讼效率。专业公诉组着眼于专门类型犯罪的研究,这一举措提高了专业公诉化水平和类案类罪的公诉质量,有利于培养专家型公诉人,推动主诉检察官制度的不断完善。
2 公诉程序专业化探索
首先,基于恢复性司法理念和“宽严相济”刑事政策,积极探索刑事和解制度。自2002年开始,上海、北京、浙江、安徽等省市对轻伤害案件、未成年案件、在校生案件开始进行刑事和解的尝试,通过公检法联席会议纪要、联合意见等形式,确认了刑事和解制度的现实存在空间。〔10〕在实践中,北京市检察系统以相对不起诉为依托,以轻伤害案件作为切入点,在适用范围、和解启动、和解程序、办案期限等方面,形成了制度性的办案机制。〔11〕
其次,基于提高诉讼效率,节约司法资源等需要,探索建立轻微刑事案件快速处理机制。1996年刑事诉讼法完善了简易程序,就是为了提高诉讼效率,大量案情简单、犯罪轻微的刑事案件可以从普通程序中分流出来。2003年“两高一部”又发布了《关于适用普通程序审理“被告人认罪案件”的若干意见》,对应当适用普通程序审理的被告人认罪的案件,进行简化审理。一些基层检察机关由此开始探索轻微刑事案件快速处理机制,并取得了良好的效果。〔12〕最高人民检察院肯定了这种尝试,并于2006年12月28日出台了《关于依法快速办理轻微刑事案件的意见》,对各地做法进行总结和规范。这对公诉专业化建设提供了很好的素材。
此外,各地检察机关在实践中还进行了很多改革,如西城区检察院未成年人犯罪公诉组推出了诉中考察机制;崇文区检察院未成年人犯罪公诉组设立了未成年人品格证据调查制度和重新犯罪评估制度;昌平区检察院轻微刑事案件公诉组建立了公检法三部门快速办理轻微刑事案件沟通机制等6项办案机制。这些制度和机制对于实现公诉程序的专门化起到了很好的推动作用。
二、公诉发展之展望
随着我国经济、政治、社会、文化的不断发展,我国社会主义法律制度也不断进行改革。对于公诉工作而言,权能多元化的趋势仍然会不断延续,并最终促进公诉专业化的发展。
(一)公诉权能的多元化必然促进公诉专业化发展
在检察机关最初产生时,其控权职能非常明显。从检察制度的起源来看,最初的一个主要动因正是国王为了对付地方领主司法权的垄断,而设立国王代理人行使控诉权,在法庭上制约法官的专断,这种权力的制约是在政治领域中王权与地方封建领主权力斗争在司法领域的反映。在此过程中,伴随着自诉向公诉的发展。由于统治者醒悟到,犯罪不仅是对受害人的侵害,更是对国家的侵害,追究犯罪是国家的责任。因此,检察官应公诉的需要而产生。
在资产阶级革命胜利之后,启蒙思想家的三权分立、权力制衡的思想在国家制度中得到充分的实现。随着刑事诉讼程序的模式开始由纠问主义过渡到现代控诉主义的审判模式,其中有“革命之子”美誉的检察官获得了新的生命,作为公益代表人和社会秩序的维护者,承担起追诉犯罪,维护社会秩序,实现法律正义的公诉职责。而公诉的职能也随之向着复合型趋势发展,发挥着自诉权所无法比拟的打击功能、震慑功能、教育功能、保护功能、预防功能等多重效能。在公诉权复合性不断发展的基础上,必然产生了细化的要求。为了实现公诉所承担的各种职能,将公诉权的效能发挥到最大,客观上要求实现公诉专业化。这种专业化要求不再仅仅将公诉权作为一个整体去分析和实践,而是要充分了解各种权能的具体性质和实际需要,从权能承担主体、制度设计以及实现形式上进一步完善,从而充分实现其预期目的。
(二)公诉专业化的困境
三十年来,各地检察机关对公诉专业化进行了有益的探索,但存在的问题主要包括以下几个方面:
1 公诉专业化理论基础薄弱
目前,对于专业化建设的目光多集中于笼统的检察专业化建设方面,但是,对公诉专业化尚未进行理论探讨。由于公诉专业化的内涵不清,导致公诉专业化陷入困境。笔者认为,公诉专业化是基于公诉权能合理细化基础上的诉讼资源的合理配置以及诉讼程序的合理安排。但是,目前对于公诉权能究竟包括哪些方面,仍是理论探讨中的一个难点。有人认为,从权能划分上看,公诉权包含的权能从不同的角度出发可作不同的划分:对公诉权的权能作横向划分,可分为积极公诉权和消极公诉权,前者为起诉权,后者为不起诉权;作纵向的划分,公诉权应包含四项权能:公诉提起、公诉支持、公诉变更(包括公诉的改变、追加和撤回) 、抗诉权。〔13〕也有人认为,公诉权是复合性权力,具有请求性、执行性、决定性、制约性和建议性等特点,由公诉职权和公诉事权〔14〕构成。因此,公诉权究竟包含哪些权能,各个不同的权能之间究竟如何分配也就难以说清。
2 公诉专业化实践无序
我国在检察改革过程中,出于对刑罚目的的考虑和刑事政策的需要,进行了积极的探索,推动了公诉专业化发展。但是同时也存在一些问题,集中体现在公诉专业化实践本身的无序上,即各种实践探索没有一条主线贯穿其中,使得各项制度建设比较分散,没有形成整体效应。其根本原因在于实践探索与公诉权能的脱节,以及公诉主体专业化与公诉程序专业化的脱节。
如上文所述,在公诉主体专业化建设方面,检察机关形成了较为成熟的主诉检察官制度和专业化办案组制度。但是,全国各个地方,甚至北京市检察机关内部各单位之间,对于主诉检察官的专业化发展__方向,以及专业化办案组的设立标准上,并没有统一的认识,导致主诉办案组的组织形式、运作方式没有形成统一规定。〔15〕其根本原因就在于,主诉检察官制度没有与公诉权发展的内在规律形成良性衔接,使其成为无源之水。
随着公诉主体专业化建设从个人建设向组织建设的转变,专业化办案组应运而生,形成了“遍地开花”的局面。但是,目前的专业化办案组的形式,仍存在一些缺陷,需进一步完善。第一,专业化办案组的划分根据没有统一标准,考虑的要素涉及到承办的案件数量、案件类型、犯罪嫌疑人特点以及主诉检察官的业务能力等众多方面。〔16〕这种情况导致各个专业化办案组在承办案件的类型上产生交叉,既不利于积累办案经验,也不利于提高诉讼效率。第二,在以案件性质为标准设立的专业化办案组范围内,根据不同的案件类别进行组建,虽然有利于实现定罪标准的统一性,但是存在功能单一的缺陷。从诉讼目的看,导致目前的专业化办案组多集中于打击犯罪,对于服务社会、调整多元性利益而言,力度较轻。对于公诉权除追诉犯罪外的其他权能的实现没有起到很好的推动作用。
同时,在公诉主体专业化与程序设置之间,也存在着脱节现象。第一,轻伤害案件处理方式改革没有配备固定的人员。对刑事和解制度在实践中的经验积累和调查研究形成了一定的制约,无法形成集中力量,发挥集束优势。第二,快速办理轻微刑事案件新模式的探索没有形成长期效应。目前轻微刑事案件的办案组与重大刑事案件的办案组之间存在交叉办案的情况,互相之间缺乏必要的独立性,容易造成办案人员办理案件的节奏出现混乱。
(三)公诉专业化的构想
公诉专业化是一个系统工程,涉及到对公诉权本身的认识和公诉权行使过程中的各个要素和环节。因此,要实现公诉专业化,就要以公诉权能合理细化为基础,实现公诉权主体、公诉权行使程序和辅助机制相互协调的司法运行状态。
1 公诉权能的合理细化
注：
〔1 〕李蓉:《刑事诉讼分权制衡基本理论研究》[m ] ,中国法制出版社2006年版,第19页。
〔2 〕徐鹤喃:《公诉权的理论解构》[ j ] ,《政法论坛》2002年第3期。
〔3 〕参见http: / /news. xinhuanet. com / ziliao /2004 - 10 /15 / content_2094250. htm.
〔4 〕《坚决打击现行犯罪活动为社会治安的根本好转而斗争———刑事检察工作的基本情况和今后任务》[ c ] ,载《人民检察选编( 1979- 1980) 》,法律出版社1983年版,第115 - 116页。
〔5 〕以上数据来源于人民检察博物馆统计数据。
〔6 〕参见《学会使用法律武器》[n ] ,《人民日报》, 1981 - 03 - 10。
〔7 〕在此部分,笔者拟主要以北京市检察系统近年来所进行的一些改革措施为依据,进行实证性研究。
〔8 〕参见北京市检察院课题组:《主诉检察官办案责任制改革与完善》[ c ] ,载《检察改革的新探索》,法律出版社2007年版,第173 -194页。
〔9 〕如笔者所在的朝阳区人民检察院成立了法轮功犯罪、女性犯罪、赌博犯罪、过失犯罪、毒品犯罪、聋哑人犯罪、大学生犯罪、街头暴力犯罪、伤害犯罪、未成年人犯罪、经济犯罪十一个专案组。
〔10〕参见《宽严相济视野下公诉机关角色转变———以刑事和解为切入点》[c ] ,载《检察工作热点难点问题研究》,法律出版社2007年版,第124页。
〔11〕2006年,全市检察机关对刑事和解进行了深入的调研。以笔者所在的北京市朝阳区人民检察院为例, 2003年以来,我院立足法律监督职能,积极探索轻伤害案件刑事和解制度,对于犯罪情节轻微、社会危害性不大的轻伤害案件,依照刑事和解程序从宽处理,努力减少犯罪人与国家、社会和被害人的对立,并在实践中逐步形成了如下基本做法:第一,坚持刑事和解“三个严格”:一是严格适用范围,二是严格适用程序,三是严格执法纪律;第二,建立刑事和解的“五项制度”,即权利告诉制度、协商和解制度、赔偿金预缴制度、审查确认制度、定期回访制度。上述探索取得了良好的效果,根据我院近年的回访结果显示,双方当事人对案件处理方式及处理结果的满意率为100% ,申诉率为“零”,被不起诉人的再犯罪率为“零”,取得了良好的法律效果和社会效果。
〔12〕如北京市海淀区人民检察院于2006年9月在北京市检察系统内率先实行了轻微刑事案件快速处理机制。
〔13〕许尚金、胡冬平:《刑事公诉权性质研究》[ j ] ,《国家检察官学院学报》2003年第5期。
〔14〕王新环:《公诉权原论》[m ] ,中国人民公安大学出版社2006年版,第4 - 6页。
〔15〕由项明主持的北京市检察院重点调研课题《主诉检察官办案责任制改革与完善》,对此进行了较为深入的论述。参见前注[ 8 ] ,第173 - 194页。
〔16〕有的以案件实体性质为标准进行划分,如金融犯罪办案组、法轮功办案组、交通肇事办案组等等;有的以诉讼主体进行划分,如未成年人办案组、妇女犯罪办案组、聋哑人办案组;有的以诉讼程序为标准进行划分,如简易案件办案组等等。
〔17〕陈卫东:《我国检察权的反思与重构》[ j ] ,《法学研究》2002年第2期。
〔18〕[日]棚濑孝雄:《纠纷的解决与审判制度》[m ] ,王亚新译,中国政法大学出版社1994年版,第255页。
〔19〕张洪春:《整体论思维方式的理论和实践意义》[ j ] ,《理论前沿》2002年第19期。
〔20〕美国著名行政学家卢瑟?古利克在其《组织理论按语》一文中提出了同质原则:一个共同工作的群体的效率与他们正在完成的工作的同质性、他们正在利用的程序的同质性以及激励着他们的目的的同质性有直接关系。这个群体必须从上到下进行统一,他们必须一起工作。由此可以得出,如果集中在一个单一的单位中进行分工的组织结构,在工作、技术和目的方面是不同质的,将遇到出现磨擦和效率低下的危险。参见袁文艺:《同质原则与干部的专业化》[ j ] ,《武汉科技学院学报》2004年第2期。
〔21〕同前注[ 2 ]。
〔22〕在检察实践中,可以进一步完善审前程序,加强公诉引导侦查;转变理念,加强沟通,充分行使审判监督职权;增强公诉与社会的互动,努力优化司法环境。对于程序建设的建议,目前有很多文章都有所涉猎,由于本文强调的是在方法上必须实现“围绕公诉权能,实现整体推进”,因此,不再详细列举都有哪些程序。
〔23〕姜伟:《公诉制度的历史沿革和发展趋势》[ j ] ,《浙江社会科学》2002年第4期。
