温晋锋(1963- )，女，山西沁县人，南京工业大学法律与行政学院教授，博士生导师，研究方向：行政法（江苏 南京 211816）。
一、安全：国家的终极目标
国家是人类社会的共同体，其建立的目标是秩序和安全。这种秩序和安全表现为两个方面：其一，保卫国家主权的独立性和领土的完整性，免于各种军事和政治威胁。其二，保障公民享受有秩序的生活，实现国民的富裕、安康。无论是初民社会的国家，还是现代社会的国家，国家的终极目的都是让自己的国民过上有秩序的、安全的生活。
在现代国家产生的过程中，契约理论起了很大的作用。人们订立契约是为了建立国家，而建立国家的目的是提供一种安全的状态。霍布斯在《利维坦》中论证国家的必要性时，把安全作为国家的第一要义。他认为人们从狼与狼的状态过渡到人与人的状态，是为了安全和秩序。在利维坦(国家)中，“主权”是使整体得到生命和活动的“人造的灵魂”；官员和其他司法、行政人员是人造的“关节”；用以紧密连接最高主权职位并推动每一关节和成员执行其任务的“赏”和“罚”是“神经”……人民的安全是它的“事业”[1]引言。“如果要建立这样一种能抵御外来侵略和制止相互侵害的共同权力，以便保障大家能通过自己的辛劳和土地的丰产为生并生活得很满意，那就只有一条道路：把大家所有的权力和力量托付给某一个人或一个能通过多数的意见把大家的意志化为一个意志的多人组成的集体”[1]131。洛克在《政府论》中也详尽地论述了政治社会和政府的目的，他认为人们在自然状态中享有各种各样的权利，但这种享有很不稳定，不断地受到别人的侵犯，因此人们缔约组成政治社会，“而这一切没有别的目的，只是为了人民的和平、安全和公众福利”[2]。我们从现代民族民主国家产生的历程也可以清楚地看到，建立现代国家的目的也是为了保障国家和公民的安全。
美国是契约理论的践行者。美国建国的先驱者汉密尔顿认为美国之所以需要一部宪法，是因为“这个问题本身就能说明它的重要性；因为它的后果涉及联邦的生存、联邦的各组成部分的安全与福利以及一个在许多方面可以说是世界上最引人注意的帝国的命运”[3]3。“由于全体的安全就是全体的利益，所以没有政府就不能提供安全，不论是一个政府，还是一个以上的政府，还是许多政府”[3]17。美国宪法开宗明义：“我们合众国人民，为建立一个更完善的联邦，树立正义，保障国内安宁，规划共同防务，促进公共福利，并使我们自己和后代享自由之赐福，特为美利坚合众国制定和确立本宪法”。
国家是社会的最高组织形式，追求的目标是安全；个体是社会最基本的构成单位，追求的目标也是安全。法国著名思想家孟德斯鸠在《论法的精神》中明确指出：“对于公民来说，政治上的自由是一种心理上的抚慰，这种心理抚慰是基于人人都认为自身是安全的观点出发的”[4]。成功心理学的创始人亚伯拉罕·马斯洛认为人有五大层次的需要，它们分别是生理需要、安全与保障需要、爱与归属的需要、自我尊重的需要、发展的需要。安全是一种秩序，是一种内心的渴望，是一种自由的限度而不是为所欲为[5]。中华人民共和国成立之后，中国人民才有了心理上的安全归宿感。这种安全感不仅仅是主权上的安全感，还包括国内各种秩序的和谐。
二、安全：当下中国的政治问题
改革开放三十年来，中国跑步进入了工业社会。在经济领域，我们仅仅用了三十年的时间就走完了西方国家二百年所走的路程。在经济高速发展的同时，我们也出现了大量的问题，特别是安全的问题。在当下的中国，“安全”已经成为妇孺皆知的热点问题，成为国家法律和政策的关注焦点，主要集中在交通运输、煤矿生产、食品安全等方面。
1.交通安全领域
从统计数据看，中国是世界上交通事故死亡人数最多的国家之一，虽然经过治理，交通事故死亡率从2002年以来一直在下降，但2011年的死亡人数仍然高达21万人(见图1)。中国的交通事故死亡率多年来一直高于其他国家，直到2008年，交通事故死亡率才低于印度①。
2.桥梁建设领域
近年来，大量的桥梁坍塌不仅造成巨大的经济损失和人员伤亡，而且给人们的生活和心理造成极大的负面影响。通过对媒体的报道，从2000年1月1日至2012年8月24日，全国由政府出资建设的桥梁(包含之前建成与正在建设过程中)共坍塌168座(见图2)。
图1 中国道路交通安全事故统计(1995～2011年)
图2 2000～2012年全国倒塌的桥梁数目
3.煤矿生产领域
我国的煤矿安全事故在安全生产中属于重灾区，该领域发生的安全事故数量多、频率高，而且矿难多为责任事故，如管理缺陷、违章操作、违反劳动纪律、违章指挥、设计缺陷、生产作业条件恶劣、设备保养不良等(见图3)。
图3 2000～2011年全国煤炭事故死亡人数
注：根据国家安全生产监督管理总局网站的数据整理而得。
4.食品安全领域
近年来，我国食品安全事故频发。人们从大米里认识了石蜡；从火腿里认识了敌敌畏；从咸鸭蛋、辣椒酱里认识了苏丹红；从火锅里认识了福尔马林；从银耳、蜜枣里认识了硫黄；从木耳中认识了硫酸铜；从酸奶中认识了旧皮鞋，三鹿事件又让我们知道了三聚氰胺的化学作用。网民把食品安全领域的违法行为概括为“四宗罪”：一宗罪“药你命”。蔬菜、水果残留农药超标，部分食品中非法使用、滥用添加剂，危害消费者健康。二宗罪“黑心肠”。每年有大量食品从“黑作坊”、“黑工厂”、“黑市场”、“黑窝点”流向市场，这些地方环境脏乱差，生产不规范，质量不达标。三宗罪“假面具”。部分食品生产者和销售者“以假乱真”、“以次充好”，变着花样对食品弄虚作假，使消费者难辨真伪，上当受骗。四宗罪“玩概念”。各种贴着高科技标签的转基因食品、纳米技术食品、有机食品等大行其道，其中不乏模糊标注、不规范产品，往往使普通消费者不明就里花钱，稀里糊涂消费。
5.公共管理领域
近年来中国发生了大量的群体性事件。“1993年，中国内地的社会群体事件为0.87万起，到2000年
，社会群体事件的数目已经增至4万起。不到10年的时间里，群体事件的数目增幅达到4.6倍之多。更为严峻的现实是，根据2010年的统计，现实社会群体事件的数目已经突破20万起”[6]。群体性事件也逐渐从具有任意性质的称谓变成法律概念。“新中国成立后，我国对群体性治安事件的认识和界定主要经历了五个演变阶段：第一阶段，20世纪50年代初至70年代末，称‘群众闹事’；第二阶段，20世纪80年代初至80年代中后期，称‘治安事件’或‘群众性治安事件’；第三阶段，20世纪80年代末至90年代初，称‘治安突发事件’、‘突发性事件’、‘治安紧急事件’或‘突发性治安事件’；第四阶段，20世纪90年代中期至90年代末期，称‘紧急治安事件’；第五阶段，20世纪90年代末至21世纪初期，称‘群体性治安事件’”[7]。
王绍光等专家对中国面临的不安全现象总结道，“中国再次进入社会不稳定时期。突出表现为：世界上最大规模的经济结构调整；世界上最大规模的‘下岗洪水’和‘失业洪水’；世界上最显著的城乡差距和地区差距；世界上基尼系数增长最快的国家之一；世界上最严重的腐败及其最大的经济损失；世界最大范围的生态环境破坏”。“无论是人民的收入、家庭资产还是国家的财富都获得了空前的增长，但是人们的不安全感(人类不安全)愈来愈明显，这种不安全感包括：工作不安全、收入不安全、养老不安全、社会不安全、生态不安全、文化不安全、人身不安全等。只要人们感到不安全，他们就会不满意，当人类不安全问题不能解决，当人们不能通过参与和正常渠道表达来解决时，就会采用其他非正常的手段，直接引起社会不稳定”[8]。
安全问题不仅是我们日常生活的话题，而且已成为国家政治文件的关键词。通过对党的十二大到十八大报告进行“安全”关键词的检索，可以看出安全的变化情况(见图4)，党的十八大报告共提及“安全”35次。在党的报告中频繁出现有关“安全”的词汇，说明安全问题已不是一个孤立的问题，它已成为政治报告的热点和学术研究的难点，已经从一般的社会问题上升到了事关国家全局的法律问题和政治问题。
图4 十二大到十八大报告中“安全”出现的次数
三、法律与安全治理
国家通过提供公共产品的方式实现对社会的管理，法律就是国家提供的一种公共产品。法律是社会生活的调节器，但法律大规模地进入国家管理领域是工业化时期的事情，陌生人社会给法律提供了生存和发展的空间。当一项社会事务与人们生活和国家管理密切相关，而一般的管理方法又无能为力时，法律就成为国家选择的公共产品。法律是针对问题而生的一种具体的规范系统，它通过权力、义务以及权利、义务的行为范式规范人们的行为，把人们的行为控制在一定有序的安全范围之内。法律同时通过强制性的义务规范迫使人们就范，从而达到社会的规范性和有序性。
法律的这种规范性和秩序性的属性，在国家管理中起着举足轻重的作用。以日本为例，日本政府对食品的管理经历一个从食品卫生到食品安全的过程，在这一过程中法律作用首当其冲。日本对食品安全的法律治理分三个时期：1873年颁布的《关于贩卖明知是伪造饮食物和腐烂食品的相关人员处罚规定》标志着日本食品安全规制发生了“从无到有”的转变，这一年也称为“日本食品安全规制元年”，1900年颁布的《关于规制饮食物和其他物品的法律》是日本历史上第一部关于食品安全规制的法律。为了配合该法的实施，明治后期先后制定十个规则，史称“一法十令”。昭和时期的食品安全规制始于1926年终于1989年，这段时期除了实施“一法十令”之外，1947年还颁布了《食品卫生法》，并于1949到1995年间先后进行了八次修改，每次修改都力求解决当时最主要、最迫切的食品安全问题。平成时期的食品安全规制从1989年开始，一直持续到现在，是日本食品安全规制发展最迅速和水平最高的时期。日本从过去的《食品卫生法》演进到2003年《食品安全基本法》，表明日本食品安全监督理念的变化。日本的经验证明，用法律手段治理食品安全问题，是现代社会的发展必然，除了法律之外，没有更好的方法能把食品问题控制在安全之内。
中国政府在治理安全问题时，首选的方法也是法律管理，而且效果显著。在道路交通安全领域，2002年全国道路交通安全事故达到了历史的最高点，2003年《中华人民共和国道路交通安全法》的颁布与实施，使得道路交通安全连续十年保持下降。在生产安全领域，煤矿安全事故发生率最高峰在2002年，2003年以后煤矿安全事故数和死亡数逐年减少，这与2002年《中华人民共和国安全生产法》(以下简称《安全生产法》)、2004年《安全生产许可证条例》和《国务院关于进一步加强安全生产工作的决定》、2005年《国务院关于预防煤矿生产安全事故的特别规定》以及2007年《生产安全事故报告和调查处理条例》的颁布与实施具有正相关性。
四、法律在安全治理过程中面临的问题
1994年“非传统安全”概念被正式引入中国[9]。非传统安全指区别于传统的军事和政治的安全威胁，其价值目的是人的安全和社会的安全。非传统安全概念的出现，打破了安全的固有属性，使安全学不仅具有了跨学科的性质，而且成为一门显学。虽然我们国家发生的安全问题并不来源于非传统安全的研究领域，但两者属性相同、实质一致、目标同构，都关系到国家和人民生活的秩序性和安定性，而且“人的安全和社会安全是国家之本，解决地区层次、国家层次、跨国层次和全球层次的各种非传统安全问题，归根结底是要保障人的安全和社会的安宁，不能本末倒置，以牺牲人的安全和社会稳定换取国家的安全，后一种所谓的‘国家安全’其实最不安全”[10]。
法律所追求的安全性目的，一直隐含在法的正义之中。“人们之所以在正义理论中只给予安全以一张事后交椅的原因，必须从这样一个事实中去探寻，这个事实就是安全在法律秩序中的作用只具有从属性和派生性：安全有助于使人们享有诸如生命、财产、自由和平等状况的稳定化并尽可能地持续下去”[11]。现在由于安
全问题显现，法律所追求的安全目的也从从属性和派生性走到了前台，“安全事务永远指涉人的安危和社稷民生。同时，安全作为纯公共物品，与国家的治理过程密不可分，完全需要政府来提供，并且只有政府提供才能以最小的投入获得最大的产出。在给定资源的条件和客观环境下，‘好’的治理可能使风险处于可控的状态，从而使安全保持比较理想的状态；而‘坏’的治理则有可能使安全风险突破临界点从而导致安全状况的恶化直至失控”[12]。目前的法律治理特别要正视法律治理体系的完整性、法律治理方式的多元性以及法律责任的复杂性等问题。
1.法律治理体系的完整性
中国安全事件的发生有深刻的社会背景，并不是一个简单的规范就能解决的事情。因此，制定法律规范时要考虑安全问题的复杂性，要用系统的思维解决法律规范问题。如生产安全领域的法律规定，要形成效力等级分明、法律规范完整的法律体系。现有的生产安全领域的法律规范，只有一部法律——《安全生产法》(2002年)、一个条例——《生产安全事故报告和调查处理条例》(2007年)，其他的都是零星的部门规章、地方性的法规、地方政府规章、红头文件，其中有些内容相互矛盾、交叉，在实际运用中产生许多问题。如关于生产安全事故的处理，《安全生产法》没有规定安全生产事故的概念，《生产安全事故报告和调查处理条例》也没有清楚的界定，只是国家安全监管总局在其内部文件《关于生产安全事故认定若干问题的函》中指出：生产经营单位在生产经营活动中发生的造成人身伤亡或者直接经济损失的事故，属于生产安全事故。《生产安全事故统计报表制度》中明确指出，生产安全事故包括工矿商贸事故、火灾事故、道路交通事故、水上交通事故、民航飞行事故、铁路交通事故、农业机械事故、渔业船舶事故等八大类。这种内部不协调的法律规定，不仅使法律体系混乱，而且直接影响法律操作。再如，关于生产安全法律的目标，张杰比较了我国安全生产法律制度的实施情况，通过实证研究发现，“1992年颁布的《中华人民共和国矿山安全法》对以煤炭行业百万吨死亡率为指标进行度量的安全状况没有产生显著影响，反而在某种程度纵容了劳动者在工作面上安全程度的恶化；2002年颁布的《安全生产法》对改善以煤炭行业百万吨死亡率为指标进行度量的安全状况起到了积极作用，但对提高劳动者在作业面上的安全程度未产生显著影响”[13]。因此，必须对生产安全等法律规范做系统的研究，使之形成指导思想明确、规范完备、内容统一和谐、效率层次合理的法律治理体系。
2.法律治理方式的多元性
在传统安全时期，法律对社会控制主要依托法律的惩罚作用，通过司法机关的权威进行“合法”与“非法”的判断。在非传统安全已成为我们这个时代的重心时，法律的治理方式也应该适应变化，产生更多的治理模式。ADR(Alternative Dispute Resolution)是20世纪逐步发展起来的各种诉讼外纠纷解决方式，其字面意义称为“替代性(或代替性、选择性)纠纷解决方式”，实质意义译为“审判外(诉讼外或判决外)纠纷解决方式”或“非诉讼纠纷解决程序”、“法院外纠纷解决方式”等。“ADR是以合意为基础、以当事人为中心的程序，这使得纠纷的解决能够避免一无所获的僵硬的选择，使ADR具有实体上的高度灵活性和变化性，并对当事人(进行)总体补偿”[14]181。这种纠纷的解决方式产生于美国，与其多元文化背景和纠纷的数量有极大的关联。但“在日本，人们强烈地倾向于认为，正确的解决最好在实体方面和程序方面都与现实相符。然而……美国和欧洲的主流观点是ADR可以在程序方面灵活运作，但基本规则是按案件性质适用实体法”[14]181。由此可见，ADR的出现是对法律解决现实问题的一种补充，但在不同的国家有不同表现。
中国出现各种各样的安全问题，仅仅靠司法力量是不切实际也是不可能的，应根据中国的实际状况，创新社会管理方式，建立多元化的纠纷解决方式。
3.法律责任的复杂性
“法律责任是与法律义务相关的概念。一个人在法律上要对一定行为负责，或者他为此承担法律责任，意思就是，他作相反行为时，他应受制裁”[15]。无论是谁违反了法律的规定，都要承担因其违反法律所引起的否定性的评价，即承担相应的制裁。在安全领域中，由于安全事件通常都不是孤立的案件，它涉及许多个不同主体、不同法律、不同领域，因此其责任体系非常复杂。如2011年的“7·23”甬温事件，其责任主体涉及调查组、铁道部、技术研发公司、政府监督部门、政府官员、受害者、公司职员等；涉及民法、刑法、侵权责任法、国家赔偿法以及铁道部门行政规章和规范性文件等。如何确立事故的责任，何种主体承担何种责任，并不是一个简单的问题。法律的功能是定纷止争，这要求法律能对复杂的事务进行边界的划分，合理确定组织责任、个人责任、行政责任、民事责任、刑事责任，不能用政治责任代替法律责任，也不能用个人责任代替组织责任，更不能用下级责任代替上级责任，政府也不能大包大揽，把一切责任都承担在自己身上。
注释：
