2014年中共十八届四中全会提出优化司法职权配置，探索设立跨行政区划的人民法院，尽快设立最高人民法院巡回法庭。设立最高人民法院巡回法庭触及司法体制改革的核心，旨在推动司法“去地方化”的问题，对达到完善依法治国的目标具有重要意义。在最高院巡回法庭的司法制度设计过程中，应充分借鉴美国联邦上诉法院的成功经验，结合中国实际情况，加快推进。
一、引言
2014年10月23日，以“依法治国”为主题的十八届四中全会闭幕。会议公报中提出，“优化司法职权配置，推动实行审判权和执行权相分离的体制改革试点，最高人民法院设立巡回法庭。”[1]习近平总书记在《决定》起草说明中，将之列为十大重点问题之一，充分凸显了这一改革举措的重要性。最高人民法院设立巡回法庭，不同于以往在基层法院设立的巡回法庭，它虽然是具体诉讼机制的健全完善，却显示了我国司法体制改革创新的活力与潜力，关系到司法公正和司法系统权威的深层次问题，具有重要的法治意义。2014年12月28日，十二届全国人大常委会第十二次会议表决通过任免名单，任命刘贵祥为最高法院第一巡回法庭庭长、胡云腾为最高法院第二巡回法庭庭长。12月29日，最高法院新闻发言人孙军工表示，最高法院第一巡回法庭设在广东深圳，第二巡回法庭设在辽宁沈阳。两个巡回法庭将于2015年初受理、审理案件。[2]十八届四中全会决定提出的“最高人民法院设立巡回法庭”落地实施。本文在分析设立最高人民法院巡回法庭的意义的同时，还将通过对实施此制度时可能遇到的问题进行剖析，分析美国联邦上诉法院的相似制度的经验，并且结合中国的实际情况，提出一些建议以供参考。
二、设立最高人民法院巡回法庭的意义
第一，设立最高人民法院巡回法庭，可以解决司法的地方保护主义问题，使司法免受行政干预，保证司法公正。在一些跨行政区划的案件审理和执行过程中，地方保护主义往往以维护当地的社会、经济的稳定和发展为名，限制法院对于当地一些重要企业案件的执行和审判，使法院保护那些涉案企业的利益，从而使司法公正严重受到行政的干预。[3]我国司法“地方化”的根源是目前各级地方法院、检察院的人、财、物都由同级别的地方党委钳制，在此体制之下，法院、检察院难以完全脱离地方政府管控，与地方企业也有利益上的关联，司法独立和公正也难得到有效保障。因此，推动司法“去地方化”和“去行政化”，必须打破行政区划和司法辖区的藩篱，使得案件的审判和执行更为独立。设立最高人民法院巡回法庭，负责审判跨省、直辖市、自治区的重大案件，在一定程度上能摆脱地方保护主义的干扰，推进依法独立、公正地审判。
第二，设立最高人民法院巡回法庭，有利于就地化解矛盾纠纷，减轻北京地区的信访压力。当下中国正处于社会转型期，各类社会矛盾频发，全国法院受理案件数量不断增加，据2014年的统计数据，最高人民法院受理案件11016件，审结9716件，比2012年分别上升3.2%和1.6%;地方各级人民法院受理案件1421.7万件，审结、执结1294.7万件，同比分别上升7.4%和4.4%。[4]从绝对数量和相对比例而言，大量案件涌入了最高法院，使其不得不动用大量的人力物力审判接访，甚至故意下压审级，不便于当事人诉讼，即便在交通已经大为便利的今天，一些边远地区的当事人到最高人民法院参加诉讼仍然颇为不易，而事实上越来越多的信访也给首都北京造成了巨大的维稳压力。最高人民法院设立巡回法庭，有利于就地解决纠纷，方便当事人诉讼，节省其诉讼成本。上海交通大学法学院院长季卫东教授表示“这意味着，对于案件当事人而言，如果想上诉，在一定条件下，在一定范围内，既可以到省高院，也可以选择到最高法巡回法庭，当事人寻求法律救济的渠道更开阔了。”[5]
第三，设立最高人民法院巡回法庭，有利于最高人民法院缓解办案压力，腾出更多的精力研究制定司法解释，出台司法政策，更好地发挥司法引领社会公正的作用。将跨行政区域重大行政和民商事案件从最高人民法院本部剥离出来，由最高人民法院设立的巡回法庭审理和执行，可以使最高人民法院本部减轻工作负荷，集中精力研究制定司法解释、出台司法政策，审理一些对统一法律适用有重大指导意义的案件，切实发挥最高人民法院指导审判业务、推动司法改革的作用，进一步发挥监督各级人民法院公正司法审判，理顺最高人民法院的职能。
第四，设立最高人民法院巡回法庭，有利于增加全国性司法系统的权威和影响力。为了解决司法地方化和行政化难题，在2014年6月出台的司法改革意见中，规定地方司法系统的人、财、物改由省级统管。这一定程度上可缓解司法地方化，但也易造成省级司法机关干预下级司法机关、省级司法权过于集中而全国性司法系统的功能反被削弱的问题。最高法巡回法庭的建立，将在地方上跟省级司法系统形成某种程度的竞合关系，有利于增强最高人民法院的权威，使得全国司法统一获得较稳固的基础和影响力。
三、设立最高人民法院巡回法庭需要解决的问题及制度借鉴
设立最高人民法院巡回法庭是优化我国司法配置的重大举措，而目前关于建立巡回法庭的细则还未出台，如何对巡回法庭以及最高法、地方司法系统的关系和功能进行区分定位以及人员配置等问题亟待解决。巡回法庭作为最高人民法院的派出机构，将代表最高法发挥终审功能，但它是跟最高法处于同一层级、行使相同职能，还是行使部分职能?其司法管辖范围如何确定?跟地方司法体系究竟形成何种程度的竞合机制?审判标准是否会出现全国性法律与地方法规之间的适当区别?诉讼当事人在巡回法庭和地方司法系统之间拥有怎样的选择权?这都需要理论上的进一步推敲和制度上的周密设计。笔者认为，在设计巡回法庭与法官任免的制度过程中，可以充分借鉴美国联邦上诉法院的成功经验，结合中国实际情况，加快推进。
首先，是最高人民法院巡回法庭的级别与构架问题。从《决定》中“巡回”和“本部”的用词来看，最高法院巡回法庭性质上应当是最高法院的派出法庭。按照现行《法院组织法》的规定，派出法庭只有基层法院可以设立，最高法院组织架构是“设刑事审判庭、民事审判庭、经济审判庭和其他需要设的审判庭”，那么，巡回法庭是否属于“其他需要设的审判庭”?而巡回法庭的级别是在高级法院之上，在最高人民法院之下呢?抑或与高级人民法院平行，各自负责不同类型案件的审理?如果是前一种情况，由于中国采用两审终审制，高级人民法院的裁决大多数情况下是终审，那么新设立的巡回法庭就很可能无案可审。如果是后一种情况，那么区分高级人民法院与巡回法庭的案件类别至关重要。因为如果高级人民法院与巡回法庭的案件类别重合过多，则不仅浪费司法资源，而且给诉讼当事人选择上诉时带来困扰。目前高级人民法院不时地参与并指导中级人民法院的审判，这种做法削弱了两审终身制的意义，因为二审到达高级人民法院后，由于两级法院法官已在一审合议过案件，二审裁决基本会与中级人民法院相同。如果未来跨行政区域案件由中级人民法院上诉至巡回法庭，那么巡回法庭的判决对于高级人民法院是否有强制效力，即高级人民法院是否在未来判案中采纳巡回法庭的意见?在美国，联邦法院系统采用三级模式，包括负责一审的地区法院、中层的上诉法院和顶层的最高法院，三级模式并不等于三审终审制，联邦法院采用的是两审终审制，即诉讼当事人在地区法院一审败诉后只有权利向上诉法院提起一次上诉，而且上诉法院必须受理。[6]但是请求联邦最高法院复审就不是当事人的权利，而是最高法院的权力了。权利与权力，虽仅一字之差，但意义相去甚远。在前一种情况下，法院必须受理当事人的上诉;在后一种情况下，法院没有受理的义务，只有当法院认为必要而且每年的开庭期允许时才受理。当事人若想获得后一种上诉，必须得到最高法院的“上诉许可令”或者“调卷令”，案件才能在发生既判力之后得到最高法院的复审。[7]
我国拟设置的最高法院巡回法庭在案件管辖的“跨区域”上近似于美国的联邦巡回法院，不同点在于我国的巡回法庭是最高法院的派出机构，而美国联邦巡回法院的层级是低于联邦最高法院的。那么问题来了，我国法院体系实行的是四级两审终审制，高级人民法院的裁决在大多数情况下就是终审判决，如何保证未来大部分跨行政区划的重大民事、行政案件，都将进入巡回法庭审理?是否是要参照美国联邦法院体系建立“跨行政区划的人民法院”，作为跨区域案件的一审，而让最高法院的巡回法庭成为这类案件的二审?如果探索中的跨行政区划的人民法院不进行如此的权力设置，其不成为最高法院或者其派出法庭的直接下级，将其纳入现在的中央 ——地方的法院体系中，则其“跨”和“破”的意义将无法体现。如果确实如此设置，其作为一级法院到底是地方法院还是最高法院直属或下辖的机构，其定位将牵涉到重大的宪政调整而非简单的司法制度问题。
第二，是最高人民法院巡回法庭所审理和执行的案件范围和管辖权问题。《决定》中提出最高人民法院巡回法庭主要审理“跨行政区域的重大行政和民商事案件。”[8]这样看来，巡回法庭审理地方重大民商事和行政案件审级属于最高法院一级，在未经法律确认的“跨行政区域”范围内审理案件，法律依据是否充足?我们都知道巡回法庭属于最高人民法院的派出机构，那其受理案件是基于当事人上诉的自由选择还是所有的案件统一上诉到最高人民法院，再由最高人民法院指定某一些案件由巡回法庭审理?按照十八届四中全会决议起草人胡云腾先生解读这一问题“有利于就地解决纠纷”的用词来看，应该是当事人直接上诉到巡回法庭而非最高人民法院，而巡回法庭是否受理是自主决定还是需要最高人民法院指示决定?这也是在设置巡回法庭这一制度中所需要探索的问题。
在美国，其司法系统为“双轨制”，一边是联邦法院，一边是州法院，二者平行，直到联邦最高法院。[9]联邦法院体系将全美50个州划分为94 个联邦地区法院辖区，这94个辖区从属于13个联邦上诉法院辖区，每个辖区的联邦上诉法院，也即巡回上诉法院，负责审理从本辖区内的联邦地区法院上诉的案件，以及一些联邦机构申诉的案件。[10]在美国司法系统里，联邦上诉法院是最有影响力的法院。因为联邦上诉法院的一纸判决在覆盖人口数以百万计的地区树立先例，判决下达之后，在上诉辖区的所有联邦地区法院必须按照联邦上诉法院的先例来审理未来的案件。因为美国联邦最高法院每年选择听取的案件少于100 件，联邦上诉法院的绝大多数裁决是联邦法律的最终诠释。[11]《1891年联邦巡回上诉法院法》创设了新的联邦巡回上诉法院，它将受理所有来自联邦地区法院和联邦巡回法院的上诉;新的联邦巡回上诉法院对涉及不同州籍公民的案件、海事案件、专利案件、税收案件、非死刑案件等的判决是终审判决;但联邦最高法院可以根据诉讼当事人的申请，自由裁量决定是否对这些案件进行复审。[12]该法第5 条还规定，以下案件可以直接由联邦地区法院或联邦巡回法院上诉到联邦最高法院：涉及管辖权争议的案件、捕获案件、可能判处死刑的案件、以及有关联邦宪法问题、联邦法律条约的解释问题、州法与联邦法冲突问题的案件。[13]此外，联邦巡回上诉法院在全国拥有司法管辖权，并且其受理案件的依据并非按照地理区域划分，而是案件涉及的领域。比如专利法，尤其是美国专利商标局的申诉和来自美国国际贸易委员会的反倾销案件都是由这个法院审理的。由此可见，美国对于联邦巡回法庭受案范围和管辖权的规定是十分明确的，而这恰恰是最高院的巡回法庭所应明确由法律确定下来的。
第三，法官等人员机构的设置问题。关于巡回法庭的组织，是从最高法院各审判庭抽调法官轮流到各巡回法庭审案，还是在各大区就地遴选法官建立巡回法庭，赋予其最高法院的审判职权?巡回法庭是否“巡回”，是固定驻在特定地方，还是定期轮换驻地?在2014年12月28日十二届全国人大常委会第十二届会议上明确了巡回法庭的法官由最高院的各业务庭选派产生，按一定的时间轮流驻派巡回法庭，选派人员每一轮任期两年左右。巡回法庭试点的人、财、物等仍属于最高法院管理，即这些由最高法院选派到地方的人员，依旧保留最高法的编制、工资的计算方法等以保证其独立性。由此看来，“巡回”并非我国古代的监察刺史，代皇帝狩巡天下，走到哪里就断案到哪里，而是法官“巡回”，这实质上就是一个“派驻于某片区域并且人员定期轮换的派驻法庭”。当时通过这个决议时的用意是为了使法院和当地的经济社会的发展稳定相对剥离开来，从而打破地方行政编制的禁锢，打破地方保护主义。然而法律的连贯性与一致性保障了司法的公平公正，并且满足了民众对法律稳定性的诉求。稳定且可依靠的法律解释与判决能帮助民众计划生活，有序地开展生产活动。这就要求法官对一定区域内老百姓的生活与企业的生产建设有一定的熟悉，并且法律的应用要反映出区域内的既定期待与风俗。倘若频繁地来往不同省级行政区而且不长期在一地审理案件，法官将无法充分了解当地法律、民众、社会经济之间的关系。因为巡回法庭法官两年一更替，其对法律的解释必定产生差异，这样的不确定性会使诉讼当事人的合理预期落空，希望按照法律规章办事的老百姓也无从规划未来。[14]而在美国，联邦法官的工作是铁饭碗。联邦法官由总统任命，需要联邦参议院同意，一旦通过就是终身任期，直至法官主动辞职、被国会弹劾而被定罪、退休或身故。联邦地区法院是一审法院，其案件一般由一名法官主持审判并做出判决。[15]因为联邦上诉法院是二审法院，则采用合议制，即由奇数名法官共同审理案件并做出判决。一般案件，联邦上诉法院的合议庭由3名法官组成，重要案件则有7人组成合议庭。[16]这在一定程度上避免了由于法官的频繁更替而产生的因对当地生活与生产建设不熟悉造成当事人合理预期落空的现象。我国的巡回法庭人员设置的初衷，在一定程度上是与此期望相矛盾的，在实际操作中，能否既兼顾了“去地方化”的设想与目的，又能使法官尽快对当地的风土人情和生产建设尽快熟悉起来，切实地保护当事人的利益，是这一制度实施的又一大难题。更深一步思考这个问题，2014年12月28号的决定所体现出来的这种设置的最大优点就是把最高法院的案件分散开来，可以减少当事人及其律师到北京奔走的花费，可以把上诉分流到各个地方，到首都诉冤的人少了——减少来京上诉或申诉的信访压力。但是，绝不能说在北京比起在深圳或沈阳更容易受地方权力的干预，新增了两个巡回法庭就可以杜绝地方权力的保护了么?实际上，巡回法庭的设置反而增大了受地方因素影响以及加剧最高法院内部司法决策分歧的可能性。所以，在实际操作上，这是一个需要切实思考和解决的问题。
四、设立最高人民法院巡回法庭的几点建议
巡回法庭的设立是优化中国司法职权配置的第一步，对达到完善依法治国的目标具有重要意义。然而这一制度的实施还处在初步探索阶段，沈阳和深圳的两个新增巡回法庭也只是在试点阶段。打破地方保护主义的禁锢，优化中国司法职权的配置，真正实现我国司法的公正还任重而道远。下面笔者将提出对于完善巡回法庭制度的几点建议，以供参考。
(一)制定及完善巡回法庭制度的实施细则以及出台相应法律法规来规范其正常的运行。
当前，关于巡回法庭制度实施的文件大多是原则性的，没有具体的实施细则，这也是众多专家学者质疑其可操作性的重要原因，也对普通的人民群众真正能在这一制度中维护自己的合法权益造成了一定的障碍。所以，这就需要我国在立法上将其细化、具体化，真正将这一制度落实到法律规范当中。
第一，确定最高人民法院巡回法庭的层级和审级问题。虽然一些权威人士表明巡回法庭属于最高院的派出机构，在审级上等同于最高法院，其判决也相当于最高法院的判决，但是笔者认为，要真正实现设立巡回法庭防止司法领域地方保护主义，应该赋予巡回法庭行使相当于高级法院的一审管辖权，直接面对并审理跨行政区域重大行政案件和民商事案件。中国政法大学诉讼法学研究院副院长顾永忠认为：“如果巡回法庭不能行使一审管辖权，那些“跨行政区域重大行政案件和民商事案件”的一审还是要由各高级法院管辖，二审才能到最高法。在此情形下，设立巡回法庭与目前的现状相比并无太大区别。”[17]而由巡回法庭直接行使某些重大跨区域案件的一审管辖权，则可有效防止各高级法院在审理这类案件时可能发生的地方保护主义。基于此，可以在立法上做如下修改：巡回法庭属于最高院的派出机构，在层级上和最高院属于同一级别，巡回法庭与各高级法院在审判管辖权上的关系，在横向上是平级关系;在纵向上是平行关系，即巡回法庭只受理“跨行政区域重大行政案件和民商事案件”，其他行政案件和民商事案件仍由各高级法院管辖，两者互不影响，独立审判。[18]
第二，确定巡回法庭的受案范围。《决定》明确指出，最高法院巡回法庭负责审理跨行政区域的重大行政和民商事案件。由此可见，符合巡回法庭的受案范围应该为两大类：一类是，一审裁判由高级人民法院作出，当事人提出上诉的民商事和行政、要由最高法作出终审裁判的案件。第二类是，已经由高级人民法院作出终审裁判，当事人不服要到最高法申诉的行政和民商事、符合最高法启动再审程序的案件。基于笔者之前在审判管辖权问题上的建议，故其受案范围应还有第三类：即巡回法庭派驻区域内跨行政区域的重大的行政和民商事一审案件。在司法实务上，这类案件不多，但是把其审判管辖权归于巡回法庭，能够真正的对实现司法的“去地方化”起到重要的作用。行政诉讼也就是“民告官”案件，立案难、审理难的现象比较突出，地方法院的日常办公、人员工资都需要地方财政的拨款，这就导致“民告官”某种程度受到了地方行政机关的牵制。重大民事案件也如此，经常与地方经济利益息息相关，比如如果案件涉及地方重点保护企业，有的地方行政机关也会出面协调。所以，有人曾经讲过，个别“民告官”案件和重大民事案件，是管辖权决定了官司的审判结果。跨区域的“巡回法庭”能有效解决“管辖权决定官司审判结果”这个问题。
第三，最高法需要细化巡回法庭的立案受理标准。比如行政案件的立案受理标准，应该取决于社会影响有多大，也就是确定这里所说的“重大”的标准;民事案件一方面取决于社会影响，一方面还要考虑涉案金额的问题，建议最高法制定一些专门的细则来明确立案受理的标准。[19]
(二)提高巡回法庭处理案件的能力和司法效率。
第一，要加强巡回法庭的队伍建设。首先，要加强法官的业务素质能力培训，巡回法庭的法官是由最高院指派的，人员编制上属于最高人民法院，而对于巡回法庭当地的风土人情和生活生产状况不一定很熟悉，所以，指派的法官要尽快熟悉当地的经济生活等各方面的状况，以此充分保障当事人的合理预期和合法权益。其次，案件执行人员也要提高业务素养和法治观念，巡回法庭虽然隶属于最高人民法院，其法官也由最高人民法院指派产生，但其执行过程中的工作人员不可避免的还是大部分为当地的人员，能否真正做到实现当事人的实质正义，把案件判决具体落实需要执行人员提高其司法执行的效率，这也是设置这一制度在“去地方化”过程中的程序上的关键一环。
第二，简化案件审理的一些程序性问题，切实提高司法的运作效率。由于我国当前社会矛盾复杂以及案件的多样性和不确定性等因素，巡回法庭所要处理纠纷的整体难度、数量也会必然增加，很容易陷入到美国式的“案件负荷危机”。故笔者建议可以对一些争议不大的案件，采取书面审理的方式，由原被告双方提供书面辩论。巡回法庭也可以根据一些具体的情况，适当减少案件的辩论时间。[20]
(三)增加最高人民法院巡回法庭财政和物力保障。
最高人民法院应根据不同地区巡回法庭的特点和办案的具体情况，明确其办案经费，新的《诉讼费用交纳办法》出台后，法院的办案经费更显捉襟见肘，所以不解决财力支持，巡回审判就只能写在纸上，挂在嘴上，[21]很难摆脱地方财政的禁锢。笔者建议，最高人民法院可以制定巡回法庭办案经费和人员工资的细则，在预算中明细出这一项，专款专用，及时划拨，以确保巡回法庭的物力保障。
五、结语
最高法设立巡回法庭这种模式的进一步推广值得更深层次的讨论和研究，因为目前两个巡回法庭的设置只是个开端，而如何识别可能存在地方保护主义这一潜规则影响的案件，并不容易。不能将所有的原被告分属两省的案件都收归巡回法庭审理，因为案件量过大，巡回法庭无法应对，而地方保护主义又属于潜规则，现行法律、司法解释当中无从明确、细化，需要巡回法庭在试点的过程中探索具体的、可操作的识别规则。但在实现优化我国司法资源配置的前路上这是第一步，也表现了我国走上现代司法道路的决心。接下来的重心应放在如何设计好巡回法庭审判制度的相关法律规范，完善法官任免机制。使这一制度的设立能真正的发挥其在理论与实践上的价值，减少行政机关对司法的干扰，保障人民法院依法独立公正行使审判权，切实维护当事人的合法权益，维护法律的公正实施。
作者：刘方辰 来源：党史博采·理论版 2015年12期
