陪审制度产生于近代的西方社会，在通常状态下人们更容易从司法的角度来理解陪审制度，而陪审制度的政治功能却容易被忽视。特别是在法律职业化的今天，陪审制度司法功能的弱化已不是某—国家的个别现象，而日益成为了一个世界性的问题，但许多国家仍然顽强地保留着这一制度，究其原因，很大程度上是出于政治上的考量。人民陪审制度固然有其自身的缺陷，但学者们视野的单一也是其中的重要原因。诚然，在现实条件下如果只从司法的角度考量人民陪审制度，这些批评甚至废除的建议并不过分，但事实上，在国家的视野下，人民陪审制度并不只是一项司法制度，而更是一项重要的政治制度。
一、世界性的问题：陪审的政治意义重于司法意义
当年托克维尔在考察美国的陪审制度时就曾断言：“在讲述陪审制度时，必须把这个制度的两种作用区别开来：第它是作为司法制度而存在的;第二，它是作为政治制度而起作用的。”〔1〕“陪审制度首先是一种政治制度。”〔2)托克维尔的论断其实道出了陪审制度的一个特性，即政治与司法的二重功能并存且政治功能偏重的特性。现代意义上的陪审制度是从英国产生的。1164年亨利二世颁布的《克拉伦敦宪章》规定王室法院的巡回法官在审理土地纠纷案件时，应从当地的骑士和自由农当中挑选12名知情人作证，并将其证词作为判案依据。这12名证人就是最初的陪审员。到亨利四世(1399-1412)的时候，陪审员开始与证人分离，只能由案件的局外人担任，由他们确认诉讼当事人和证人提供的证据，并作出裁决，由此现代意义上的陪审制度开始形成。诚然,这一制度在产生之初主要服务于司法目的，但是由于其自身所具有的司法民主的机制确实对逼制权力专断具有重要意义，因此陪审制度得到后来的英国资产阶级学者和国家充分的肯定，进而被提升到基本的政治制度之列，被誉为“对抗专制统治的基本力量”、英国自由民主传统的“奠基石”3〕。由于英国是世界上最早完成资产阶级革命且最早建立完善的宪政制度的国家，因而陪审制度在当时被奉为资本主义国家的楷模，其许多制度被当时或后来的资产阶级启蒙思想家所推崇。①在英国陪审制度业已形成之时，欧洲大陆还在运行着一套由纠问式诉讼、秘密审判、法定证据、酷刑等组成的传统的司法制度,这一套司法制度被新兴的资产阶级视为专制制度的一部分而受到了彻底批判。于是，新兴资产阶级急需1种能表征民主理念的机制来实现对传统司法制度的改造，因此陪审制度便被当做资本主义新的政治制度的一部分被后来完成宪政革命的国家所广泛移植和效仿。〔4)在欧洲大陆，法国是最先接受陪审制度的国家。在美洲，英国的陪审制与英格兰殖民地一起来到美国，并得到了殖民地人民的广泛欢迎和支持。
由于过分看重陪审的政治意义,忽视了诉讼文化对这一制度的接受能力，出于昭示民主的目的而引入到欧洲大陆国家的陪审制度在运行中并不成功。但是，从资产阶级建国的理念和陪审制建立的初衷不难看出，让普通民众参与审判，不单单是一个司法问题，更为重要的是政治问题，是一个关涉资本主义民主国家“国本”的问题。陪审的理念从该制度建立伊始就被融入到了民主国家赖以存在的政治之基中，进而成为一个国家是否坚持民主政治的标志。换言之，让民众参与审判的问题已经纳入到西方资本主义的意识形态之列。因此,陪审制虽然在司法上推行乏力，但是标榜民主的国家又不可能完全对其弃而不用。所以，在政治利益与司法利益的长期博弈与权衡中，以法国、德国为代表的大陆国家便对原初的陪审制度进行了改造,进而在20世纪初创造出了现在通行于大陆国家的参审制模式。即废弃了陪审团制，而让普通民众充当陪审员与职业法官一起组成合议庭参加审判。较之陪审团模式,参审制模式减少了陪审人员的数量，但增加了陪审人员的权力，即陪审员不但有事实问题的认定权，还具有法律问题的决定权。但这种陪审方式的变革并没有从根本上解决陪审制在司法中存在的问题，参审制虽然解决了审判效率低下的问题,但是由于没有任何法律背景和司法技能的“外行法官”无法与职业法官相抗衡，以至于‘‘陪而不审”的问题普遍存在。以德国为例，有资料表明：陪审员对定罪的问题的影响程度仅为14%,对量刑问题的影响仅为6.2%。⑴即使这样，也几乎没有一个国家明确要废止或抛弃陪审制度，主要还是基于政治上的考虑，即出于维护民主制度之基的角度考虑。
虽然陪审团广受批评，其适用范围也在日趋缩小，但与大陆国家一样，英美国家无论如何也不会抛弃这一制度，在民众的眼中它不单纯是一种制度，更是一种文化、象征、符号，一种融入到民主国家的意识形态。就这一点，英美国家比大陆国家表现得更为明显。俄罗斯于1864年引进陪审团制度,1917年十月革命后废除,后来以参审制模式代之。20世纪末随着苏联政权的倒台，1992年陪审团制度又得以恢复。〔8)俄罗斯国家恢复陪审团的目的或意义并不在司法上，而在政治上。这一制度也未必能起到多大司法作用，其无非是想借此表示此时的俄罗斯与先前苏联政权具有不同的政治理念和其重返西方民主世界的决心而已。
二、中国历史性的问题：“政治之重”与“司法之轻”的陪审
陪审制度是伴随着中国法制近代化道路的开启而引入中国的。1906年沈家本、吴廷芳进呈的《大清刑事民事诉讼草案》第四章‘‘刑事民事通用规则”的第二节，是我国法律对陪审制度的第一次规定，而清末中国法制近代化的开启是出于改良法律、收回治外法权的政治性目的。〔9)因此，中国的陪审制度建立伊始就带有很强的政治功利性，其功用很大程度上就在于向列强昭示中国社会治理模式和指导理念的变迁，增加其对中国的理解和信任。正如一位学者所指出的：“陪审制度在清末的移植和引进，其对于大清帝国的最重要意义，并不在于作为一项审判制度提高审判质量，而是作为司法近代化的标志之让列强明晰中国法制的进步,从而归还司法主权。”
新中国成立伊始,人民陪审制便被当做一项保证人民当家作主的制度而确定下来。这项制度既传承于民主革命时期的陪审制度，又借鉴了当时苏联的陪审经验,以大陆法系的参审制为主要运作模式。1951年的《中华人民共和国人民法院暂行组织条例》规定：“为了便于人民参与审判，人民法院应视案件性质实行人民陪审制。陪审员对于陪审案件，有协助调查、参与审理和提供意见之权。”并首次规定“人民陪审员按选举原则产生”。1954年的宪法把实行陪审规定为我国司法的一项基本原则,而后的《法院组织法》又进一步规定：“人民法院审判的第一审案件，实行人民陪审员制度，但是简单的民事案件、轻微的刑事案件和法律另有规定的案件除外。”至此作为一项国家制度的人民陪审制度正式诞生。陪审制度之所以能够受到国家如此的重视和肯定，很大程度上还是源于它的政治功能。在当时条件下，从宏观的角度讲，国家可以利用陪审制度昭示新政权的人民性、优越性、阶级性,彰显新政权与旧政权的区别,体现人民当家作主的立国之本;从微观的角度讲，国家可以通过群众参与审判的方式完成对旧法官的改造,保证司法的人民性。建国初，司法机关中保留一大批旧的司法人员。1952年当时就有6000多名，占法院人员总数的22%。
三、审判上的“无奈”：现阶段人民陪审制度司法功能的弱化
20世纪70年代末，陪审制度更多地被赋予了司法意义，在实践中其更多地被塑造成了一种解决社会纠纷的司法制度。然而由于其自身的机制和法律职业化的趋势、民众的心理接受程度以及中国整个司法环境的限制，陪审制度似乎成为了中国当下运行最为乏力的司法制度。陪审制度之所以遭遇如此的困境,其主要原因就在于陪审员无法像职业法官那样发挥应有的作用。
首先“陪而不审”是参审制模式下陪审制的垢病。我国现行的陪审制度是仿效前苏联的陪审模式而成，这种陪审模式基本上属于大陆法系的参审制模式。参审制模式是法、德等国家在协调陪审团制度与社会可接受力之间的矛盾而创造出来的一种陪审模式,它是民主国家在不能没有陪审制度的前提下不得已作出的一种功利性的选择，是原初的陪审团模式的变体。法、德等国近百年的运作实践表明这一模式在司法上并不成功“陪而不审”的现象在许多国家也有不同程度的表现“陪而不审”的弊病来源于这一制度自身，且在法律职业化的今天不可避免〇“在任何复杂的社会中，精英作为掌权者的存在是一种普遍的现象，民主政治和其他一切政治都不能避免。”〔11)特别是随着法律曰益成熟,大而全的法典、专业化的技术操作、理性化的概念、特殊性的程序是经过长期的积累才能形成的经验，从司法的自身规律角度看，法律应该是职业化的。在这种职业化的司法面前，非职业化的法官的地位非常尴尬。按照参审制度的要求，陪审员和职业法官无论在事实认定还是法律适用上都享有同等的权力，但当面对法官强大的职业背景和知识以及许多案件非经过这些职业化的操作不能处理的时候，处于“外行”的陪审员不可避免地会产生从业心理的不自信，从而要依从法官的意见,进而导致“陪而不审”。
第二，社会心理有限的接受程度。由于社会生活的复杂性以及人类理性的有限性，对一个案件的事实认定与法律适用在很多情况下并不能保证绝对的精确，因此当事人和普通民众对司法者的信任度就在其中扮演了一个很重要的角色。这也就是说，同一个判决是由法官作出还是由陪审员作出，当事人和社会对它的接受程度可能会有很大的不同。在现实条件下，前者会比后者具有更大的可接受性。我们虽然遗憾于陪审员的“陪而不审”，但按照现行的制度，如果在由两名陪审员和一名法官组成的合议庭中，当两位陪审员的意见与法官的意见相左而按照少数服从多数的原则以陪审员的意见来定案时，这样的判决恐怕比纯粹由职业法官作出的判决更难以让当事人接受。目前条件下之所以还没有发生过这方面的危机是因为陪审制度所起的司法作用不大。同样，在道德上，陪审员仍然不能比法官获得更多的信任。许多学者建议加强陪审制度的理由之一就是想通过普通民众来实现对法官的监督,有效地逼制司法腐败。这也是陪审制度理论上具有的普适性功能。这一理由的背后隐藏着一种陪审员善德的先验论，但是，陪审员的道德水平没有理由一定高于法官，相反，由于挑选的随机性其道德水平更难保证。
四、政治上的考量：现阶段我国人民陪审制存在的价值和基础
人民陪审制度的司法功能极度弱化是否就意味着这一制度应该废除呢?陪审制度有司法和政治两种功能，无论从世界的角度还是从中国的角度政治功能大于司法功能都是陪审制度的常态。通常情况下“陪而不审”现象的广泛存在，不但导致了人民陪审制度司法功能的弱化，而且也导致了其政治功能的弱化，但由于这一制度在政治上具有特殊的意义，因此即使在司法功能已经弱化甚至丧失殆尽的情况下，国家出于某些政治上的考虑也要保留它。这就是现阶段我国人民陪审制度得以存在的理由和基础。
让普通民众参与审判从而实现司法上的民主是各国陪审制度建立的初衷和这一制度所具有的普适性价值。之所以陪审制度与这些国家政权一同建立，是因为这些国家需要通过陪审制度来昭示司法的民主性、公共性与合法性，在民主的视野下,只有让民众广泛参与的司法才是进步的或符合自然正义的。正如一位西方学者所评述的那样：“在很大程度上陪审团给予司法制度以合法性，否则司法制度就没有合法性。”〔13)人民陪审制作为陪审制度的一种，当然也不例外。它是新中国人民司法的重要组成部分，是司法的人民性、进步性的体现和象征。虽然它被安置在司法中，但它在社会生活中却不只作为司法制度来发挥作用，更重要的，它要在国家的层面作为政治制度来发挥作用。因此人民陪审的价值对于国家来说是基础性，具有意识形态的高度，是人民当家作主的宗旨在司法上的体现。改革开放以来，我国司法向正规化、国际化、程序化、法治化的方向发展并取得了许多成就，这些成就很大程度上是在“去意识形态化”的轨道上通过借鉴外来法治文明的方式取得的。但是中国具有悠久的历史文化传统，有着自己特有的政制度和司法制度应该具有其特色和优势，而人民陪审正是能够表征这些特色和优势的一项制度。
当前中国正处于转型时期，各种刑事犯罪、经济纠纷、群体性事件和各种治安案件持续高发，司法公信力弱化,这些问题处理得好坏直接关系到社会的稳定、发展与和谐。事实表明，单纯职业化的司法操作无力承担保障社会和谐稳定的任务，为完成其政治使命,司法工作的方式和理念正在悄然变化，直接的表现就是司法更强调“树立群众的观点’，“依靠政治优势化解社会矛盾”“法律效果与社会效果、政治效果的有机统一”和‘司法民主建设，增加司法的透明度’以达到通过司法沟通民意,实现社会的和谐稳定。这表明国家想通过启动和挖掘传统的政治资源和法律资源的途径来摆脱当前司法的困境，保障社会的和谐。那么人民陪审制度自然会被当做重要的政治资源列入重点推进之列。新时期人民陪审对于中国的意义，正如最高人民法院副院长沈德咏所说：“人民陪审制度最早始于革命根据地时期，是我国司法制度的一项优良传统。实行这项制度在我国有长期的丰富实践。实践证明，人民陪审员参与审判案件，可以充分体现我国社会主义司法民主，是人民群众参与国家管理的一个重要方面，对于加强廉政建设，促进司法公正,都能收到很好的效果。”
