论文摘要：在我国的现行税收法律体系中，授权立法占据了绝对的主导地位。本文针对税收授权立法中的空白授权问题进行了研究，从税收立宪、程序建设、监督机制等方面提出了建议。
论文关键词：税收授权立法 空白授权 税收法定原则
根据地方税务局发布的《广东省地方教育附加基本规定》，广东省将于2011年1月1日开征“地方教育附加”。纵观我国的税收法律体系，根据授权立法由行政机关制定的地方性法规、暂行条例占据了绝对的垄断地位。授权立法长久以来都饱受争议，但也不可否认其存在也具有一定合理性。笔者就授权立法弊端横生的根源进行了一系列分析和思考。
一、我国现行税法体系
税权就是指税收的筹划，包括税收立法权、税收行政权和税收司法权。其中，税收立法权是最基本最核心的权力。在1994年的税制改革中，根据中央税、地方税和中央地方共享税划分的不同，我国对税收立法权进行了必要的划分，从而建立了现行的社会主义税收法律体系。
根据法律渊源的不同，可以将其划为以下几个方面：
1．税收法律。税收法律是指由全国人大及其常务委员会所制定的有关税收的规范性法律文件，即狭义的法律，它包括《个人所得税法》、《企业所得税法》以及《税收征管法》。此外，《刑法》中也有涉税犯罪的相关规定。
2．税收行政法规和部门规章。税收法规是指由国家最高行政机关——国务院所制定的规范性税收法律文件，包括10多个税种的暂行条例，例如《增值税暂行条例》，以及两个所得税法的实施细则和《税收征管法实施细则》等。另外，财政部和国家税务总局制定的规范性内容的部门规章、命令、指示、解释等，包括10多个税种的暂行条例实施细则以及大量的决定、命令、解释等。
3．地方性税收法规和规章。
4．特别行政区税法。
5．国际税收条约或协定，这也是我国税法的一个重要渊源。我国加入WTO以后，《关税及贸易总协定》也已成为我国主要的国际税收协定；截止到2007年7月，我国已与86个国家签订了“避免双重征税协定”。
二、税收法定原则与授权立法
（一）税收法定原则之税收保留
税收法定原则的根本目的是规范税收立法和征管，保障人民财产不受侵犯。税收作为对个体财产权利的侵犯形式，其合法性取决于人民对国家课税权的的同意。因此，租税的征收必须基于由民意机关制定的税法的规定，否则属于违反人民意志的行为，人民无义务服从。根据税收法定原则之税收保留，凡是有关税收实体方面的一般的和基本的事项，税收征管的基本事项，以及征管的基本程序等内容都必须要由法律加以规定，不得授权行政机关或地方权力机关加以决定。
（二）授权立法的本质：从属性
授权立法起源于19世纪30年代的英国。当时政府职能的扩张和政府内部机构的调整，为授权立法的产生发展提供了客观的社会基础。20世纪初资本主义经济危机之后，美、法等国也都开始对授权立法采取宽容的态度，授权立法得以迅速扩张。
目前，关于授权立法概念上的分歧主要集中在以下三个方面：授权主体是否仅限于代议机关、受权主体是否仅限于行政机关、是否包括根据宪法授予的立法权而进行的立法活动。本文讨论税收立法中的授权立法是狭义的，仅限于行政立法中的授权立法。
立法机关本身立法成本高、立法周期长，而行政机关立法具有适应性强、专业灵活、易操作、便于修改的优势。具体而言，我国授权立法的存在有以下几点原因：其一，税收具有很强的技术性和专业性，财税部门因直接管理各种税收事务，人才储备和社会资源更为丰富，从这个角度来讲，税收授权立法具有更高的效率。其二，时间问题。行政机关能利用其较强的针对性和便捷性，满足不断变化的经济形势的需要。立法机关承担着预算、调查、监督等多项职能，常常兼顾不暇，因此不得不把税收立法权力授予行政部门。其三，由于建国初期计划经济时期的税收体系极为不成熟，可供借鉴的经验基本为零。在现今摸索的过程中。行政机关就可以视经济形势的变化积极应对，不断修改和完善税收法规和规章，为其上升为法律奠定基础。
最关键的一点，授权立法的从属性是其合理性存在的前提要求。授权立法的从属性不仅表现在立法权来源于全国人大及常委员会税收立法权的部分转移并受立法机关监督和制约，还体现在法律位阶上：税收授权立法的法规规章效力亦低于宪法和税收法律。要坚持税收法定原则，必然要强调授权立法的从属性。
三、税收立法弊端的根源：空白授权
空白授权是指授权主体将其全部或者一定领域的立法权整体、概括地授予，但没有对授权的理由、内容、目的、期限、权限范围作出明确的规定。1984年和1985年全国人大对国务院的授权属于典型的空白授权：其一，授权未说明理由；其二，授权没有时间限制，例如1985年的授权使用了“过程中”、“改革和对外开放期间”此类无明确起始和终止时间的用语，实际上相当于没有时效规定更为严峻的是，《立法法》颁布实施后，国务院仍然在根据上述空白授权行使有关“税收基本制度”的立法权；《立法法》的规定成为一纸空文。
西方各国对授权立法大多采取了“一事一授权”的严格限制措施，而我国这种“一揽子”式的空白授权大大增加了行政权力滥用的风险。行政机关成为了立法主体后，弊端横生：自己授权自己实施；国家税务机关与地方机关争税源、争税收收入的情况屡禁不止；税法解释也严重扩大化……其中，最为严重的有两个方面，一是法规和规章的效力层次低，法出多门，产生较多法律规范相互冲突、交叉重复的现象；二是立法公开性差，缺少必要的监督和制约；相关的规章和规范性文件缺乏稳定性，朝令夕改，甚至是明目张胆地将上位法进行变通或者更改，极大地破坏了税法的严肃性。
四、我国税收授权立法的完善
（一）以税收法定原则为核心加强税收立宪
根据税收法定原则，各国宪法上的税收条款主要包括税收立法权的代议机关保留、税收立法权在中央和地方之间的分配、税收公平原则等。
我国《宪法》仅在第56条简单规定“中华人民共和国公民有依法纳税的义务”。从体系上看，第56条属于公民的权利义务一章，是对公民纳税义务的强调，而并非税收法定原则所侧重强调的保护人民财产权和决定权。显见，我国《宪法》上对税收立法权的规范和制约是有所欠缺的。要加强我国税收立宪，最首要的是确定中央权力机关——全国人民代表大会及其常务委员会对税收立法权的保留：税收基本法、税收征管法以及其他重要税种的基本法律，理应由全国人民代表大会制定，而其他法律由人大常委会制定；税收授权立法应当遵循《宪法》和《立法法》中的限制和规定，行政机关只能在授权范围内对具体的项目进行立法活动。
（二）解决空白授权问题
限制授权主体。作为立法授权主体，他自身的立法地位至少应当具有独立性；豑行政机构所拥有的立法权具有从属性，该从属性表现为国务院的立法权不得转授。《立法法》需要对授权立法的转授做出更为明确详细的限制，加强相关规定实际执行的力度。
明确授权内容。我国1984年、1985年的两次打包式的概括授权，对授权的时间、范围等都没有做出有效、可执行的规定，可以说基本上已将税收立法权完全让渡给了国务院。立法机关授权应当采取“一特定问题一授权”的方针，牢牢掌握重要法律法规的决定权。此外，必须满足特定前提条件才能进行授权立法，比如：立法的客观条件不成熟，需要较低效力的法规和规章的运行来为将来正式立法奠定基础；涉及的领域专业性和技术性较强，或者只是局部范围内的立法需求，等等。总之，不能将授权立法作为万能条款，过多的授权立法必将导致法律体系的混乱。
（三）清理现存的授权性规定，完善税收法律体系
法律清理是指国家立法机关或授权机关在其职权范围内，根据国家的统一安排或法律的规定，按照一定的程序对一定时期和范围的法律文件进行审查，并重新确定它们“或存或废或改动”的专门活动。
我国目前税收体系总体上缺乏专家和学者的严格论证与科学实践，迫切需要严格按照《立法法》的规定，对现存的授权立法产物进行整理：经试行证明是符合我国税收实际、立法条件已经成熟的，应该根据立法程序由最高权力机关制定税法。经试行发现还有缺陷的，可以再制定一个试行期，试行期满后条件成熟的，应该完成正式的立法程序；反之应该废止。经试行发现有违我国税收实际的，应该废止。对于各地的税收差异、重复立法等问题，结合实际进行必要的整合和修改。另外，要逐渐缩小授权立法的范围。凡是全国人大及常委会有条件完成立法任务的，就应当由其独立完成立法；已授权的，应当收回相应立法权。
（四）建设授权立法程序保障制度
全国人大及其常委会在作出授权规定时，必须为授权立法的制定规定一个基本的程序，包括授权主体与受权主体资格审查程序、备案制度和批准程序等等。违反程序者，所立之法无效。被授权机关要建设包括协商、听证、公布、实施等等在内的公众参与机制。豒被授权机关应当在政府公报上或通过大众传媒公布授权立法草案，允许与授权立法有利害关系的团体提出书面或口头意见，或者举行听证，使公众对授权立法是否越权，内容是否公正等进行有效监督，以弥补代议民主之不足。
（五）健全授权立法的监督机制
从目前实践情况与国外经验来看，为了解决空白授权问题，我国在全国人大及常委会应设立专门的监督机构，对授权立法的各方主体进行严格监督。
监督方式包括事前监督和事后监督。豓事前监督，即审查与批准式监督，包括监督委员会主动对备案的授权立法进行实质上和程序上的审查，对违反宪法和法律的授权立法不予备案，也包括对提交的法律文件进行审查，以确定其内容与程序是否合法，从而决定是否批准其生效；事后监督是指备案式监督，这是一种消极性监督，只有当有关部门或人员对备案的法律文件提出异议或监督委员会认为应当审查时，监督委员会才会对备案的法律文件进行审查。
在此，还要强调的一点，授权立法监督不仅是针对被授权机关的立法活动；对授权机关及其权力的来源（授权法）的监督也同样重要。
