[论文摘要]建设“资源节约型”和“环境友好型”社会，是党中央和国务院为解决环境资源问题、保持可持续发展的重要战略措施，是实现科学发展、构建社会主义和谐社会的内在要求。要充分发挥法治建设对于“两型社会”建设的保障作用，探索和研究促进“两型社会”建设和发展的法律制度，尤其是健全和完善环境法律制度，具有十分重要的意义。
[论文关键词]“两型社会”；环境法律制度；措施
2007年12月，长株潭城市群正式获批设立全国资源节约型和环境友好型社会建设综合配套改革试验区，这是国家落实科学发展观、建设资源节约型和环境友好型社会、转变经济发展方式的重大战略部署，是促进区域协调发展、构建中部崛起重要支点的重大战略布局。要解决资源配置和环境污染问题，就必须建立良性的创新机制、通过制度创新来构建有效的激励与约束机制，改变以牺牲环境和资源为代价谋求社会发展的模式，转换到人与自然和谐发展、经济增长与环境保护协调发展的模式，因此环境法律制度必然对“两型社会” 建设具有深刻的指导意义。
一、建设“两型社会”中环境法律制度存在的问题
（一）立法存在空白和缺陷，与建设“两型社会”要求不匹配
作为环境保护法体系的基本法，我国现行《环境保护法》的立法目的仍是以传统法的价值观与理念为基础，重视以人类利益为中心而忽视了自然界其他生命的存在和发展，并没有体现可持续发展观，而建设两型社会最终目的是走上可持续发展的道路。我国环境法的立法体系并不完备，并且法律体系之间的协调性不足。我国虽已制定了许多关于资源与环境保护方面的法律法规，但是并没有形成科学、完备的法律体系，在循环经济、土壤污染、化学物质污染、生态保护、遗传资源、生物安全、臭氧层保护、核安全、环境损害赔偿和环境监测等方面，还没有制定出法律或行政法规；在环境技术规范、环境基准和标准体系上，也还存在着一定的规范空白。同时，由于我国目前的环境立法对象多是针对单项污染控制和单个自然环境保护，对不同资源，分别进行单项立法，这就使得相关法律出现重叠甚至矛盾的现象。如《水法》、《水污染防治法》、《水土保持法》三者之间既有冲突之处，又有重叠之处。
（二）环境保护和管理体制机制不健全，监管难度大
在环境保护管理上，目前的环境保护仍然是以行政管理为主，对于排污权交易、生态补偿、绿色信贷等经济性手段还欠缺制度性安排，对市场经济条件下出现的生态安全、基因安全、环境产权、环保产业与市场、绿色壁垒、循环经济、环保标志与认证的推广等问题，还欠缺准确定位和提供准确解决机制。环境法律责任制度则是保证环境保护落到实处的闸门，目前对于政府，由于缺乏明确的环境保护责任制和行政问责制，使得在现实中出现环境执法不公和不严现象，一些污染和生态破坏因为关系到经济发展或者其他原因得到放任。而对于企业，又缺乏明确的环境社会责任体系的约束，加上环境法律本身在责任制度上设计的缺陷和预留处罚空间不够，导致在环境保护方面，守法成本高，违法成本低，出现宁愿缴纳罚款，也不愿建设运行环境保护设施现象。同时，由于环境资源的整体性、生态性和连锁性，对环境问题的解决需要打破行政管理的条块分割、行政区域的各自为政。以长株潭城市群为例，三市环保部门互不统辖，都只服务于本地的社会经济发展，这直接导致长株潭城市群的资源无法有效配置、污染无法有效治理。而农村污染问题由于环保部门在乡镇一级并无派出机构，城乡环境管理脱节，环境污染日益严重，体制上的弊端已经影响到城市群农村地区的转型和社会主义新农村的建设。
（三）环境纠纷解决机制不健全，司法保障难度大
环境资源纠纷案件，在司法解决机制的弊病主要在三方面，一是案件受理难，由于环境法律制度不健全、地方保护经济利益等原因，法院存在不愿理、不敢理、不会理，公民和法人则是不愿告、不敢告、不会告；二是案件审理难，主要是缺乏完善的环境资源实体法与程序法依据，使法官难以准确把握环境资源诉讼的特殊性，容易形成错案；三是案件执行难，这是环境资源纠纷在整个社会出现司法执行难的大背景下的现实困境。而在行政解决机制上的弊端，主要表现为“重行政，轻效率”现象。我国各个自然资源法对自然资源权属纠纷的处理，均非常注重行政程序，每一类自然资源权属纠纷的处理，无论哪一种处理程序，行政调解都不可缺少，而法院诉讼则享有最终裁判权，国家并没有赋予行政主管机关对资源权属的最终决定权，给本就不多的司法资源增加了负担，这样的制度设计显然降低了环境资源纠纷解决效率。
（四）公民环境资源意识不强，公众参与环境管理程度低
环境质量的好坏影响到每一个人的生活质量，“两型社会”建设也离不开每个具体的公民，因此公众参与程度的高低直接决定环境保护的成效，直接决定两型社会建设的成功与否。在环境决策和管理层面，还缺乏公众参与的具体程序机制和规则，现行法律在立法过程中，涉及与公众利益密切相关的问题时，没有充分听取公众意见和建议，考虑问题不够全面。在环境纠纷解决方面，还缺乏对环境公益诉讼的制度引导和对公众参与环境纠纷处理的角色定位。另外，对于公众参与重要载体的环境保护民间团体还处于审慎观望状态，群众性环保活动还比较孱弱，还没有培育出足够的环保公民参与意识和机制。
二、完善“两型社会”中环境法律制度的措施
（一）按照“两型社会”建设要求，构建可持续发展体制
“两型社会”建设要求，就是要求我们：一要遵循自然规律。自然规律主要包括生态演替规律、生物多样性规律。这些自然生态规律是人类对自然的合理利用的“底线”，是人类与自然相处的“伦理底线”。破坏它，则构成人类的“自然债”，人类必须有强制机制予以清偿；破坏它，人类又不予以清偿，大自然就会以更为猛烈的方式报复人类。因此，环境法律制度内容的确定必须遵循自然规律，根据环境容量和物质、能量循环的要求，来进行环境规划的编制、环境标准的制定和环境影响评价的进行。二要符合市场规律，解决环境资源问题，应当按照市场规律的要求，运用经济手段，对环境资源开发利用行为进行鼓励或限制，如通过排污权交易、生态补偿等制度来促进企业采取有利于环境保护的措施，实现环境效益和经济效益的统一。三要科学综合决策，环境保护是可持续发展的重要组成部分，关系到国民经济和社会发展的全局。环境法律制度要确立源头控制、综合控制机制，综合考虑经济效益、社会效益、环境效益，实现协调发展。在制定国民经济和社会发展计划、土地利用规划时，应把环境承载力作为重要的要素进行考量，把环境保护目标纳入国民经济和社会发展计划。在制定区域开发、城市发展、生产力布局等重大计划和确定重大建设项目时，应组织实施环境影响评价，考虑对环境资源的影响。在制定产业政策和调整产业结构时，应严格限制能耗高、资源浪费大、污染严重的产业和企业发展。在制订投资、信贷、财政、税收、价格等经济政策时，应考虑环境保护的规定和要求，避免决策不当造成重大环境损失。
（二）提高环境法律制度立法质量
立法是法治的基础和前提，立法的质量决定着法治的成效。在环境法律制度的立法实践中，要逐渐形成公众参与、专家论证与立法机构、政府决定相结合的行政立法工作机制，为建设“两型社会”提供了坚实的司法保障。切实加强资源、环境价值体系方面的立法进程，解决主管部门依法按市场规律营运各种资源、环境、征收资源补偿和总量控制排污收费等问题，制定有关环境税的计算、征收、管理办法，逐步实现环境重点保护区域的产业置换。鼓励对再生能源、清洁能源、绿色能源进行开发，加强能源利用监测工作和审计工作，强化监督、约束和责任追究机制。对国土、森林、绿化、煤、电、气、油等各种资源的利用都应有法可依、有章可循。要积极向社会公开法规草案稿，广泛公开征求意见，扩大公众参与，充分发挥人大代表、专家学者和广大人民群众在立法中的作用，确保地方立法质量，使制定的地方法规规章更具科学性、合理性、针对性和可操作性。
（三）更新环境伦理观念，贯彻“两型社会”发展理念
要放弃传统的人类中心主义观，确立以生态利益为中心的环境伦理观念，并确立整个生态系统的主体地位。在环境法律关系中，整个生态系统都应作为环境法律关系的主体，承认它们的权利并给予保护，把生态利益作为环境法保护的中心内容，这就是现代环境伦理的核心内容。要坚持可持续发展观， 并体现在环境法的立法目的中，同时整个环境立法都应以此为指导。可持续发展是既满足当代人的需要，又不对后代人满足其需要的能力构成危害的发展。并主张人类在追求发展权时，必须始终保持与自然的和谐与互利关系， 而不能以消耗资源、破坏生态和污染环境的方式来实现。可见可持续发展观对于建设两型社会非常重要。
（四）健全环境法律体系
无论是从借鉴西方国家（地区）的环境立法实践出发，还是从环境与资源保护在国家社会、经济发展中的重要程度出发，我国都有必要制定一部高位阶的环境保护基本法来指导和统领单项环境与资源保护法律。因此，应进一步提升《环境保护法》为基本法。确立国家环境保护的大政方针，明确环境与发展的关系，明确各级政府的环保职责，确定环境侵权归责原则等涉及整个环保领域的共性问题。通过提高效力位阶以确立其环境基本法的主体地位。要进一步修订单行性专门环境立法，在环境污染防治方面，实现从“末端控制”到“源头控制”的转变，加强环境污染的总体防治。在自然资源能源保护方面，应体现对资源能源的开发、利用和保护结合，增加对资源能源保护、改善和治理的内容。健全环境法律体系必须遵循自然生态规律、市场经济价值规律以及生态优先而非经济发展优先原则， 从而彻底解决我国现行的环境法律制度立法内容滞后的问题。
（五）强化监管办法
立法的目的只有通过严格执法才能实现，强化严格执法是推进法治“两型社会”的关键。为了保障“两型社会”的建设能顺利进行，环境法应强化资源环境的监督管理，加强执法力度，建立一套完善的资源环境管理和执法制度。要建立科学、合理、有效协调的整体执法机制，在环境资源环境领域开展行政处罚权、相对集中行政许可权等工作，整合环保、工商、公安等执法资源，推进执法手段和机制创新，切实提高执法水平和效能，使环境资源执法行为规范化、程序化、制度化。要建立与之相适应的资源节约监督管理制度、环境保护监督管理制度，强化人民代表大会对环境资源法律实施情况的监督、检查，以保证相关法律的正常运行。要强化执法监督，认真解决执法活动中存在的普遍性、倾向性的执法问题，对能源资源、生态环境和社会稳定有重要影响，以及群众反映比较强烈的问题，开展执法监督检查，有效解决执法活动中的违法问题，克服并纠正地方和部门保护主义，切实保证执法的落实。
