[论文关键词]农村社会保障制度;立法理念;立法规划;立法层
[论文内容提要]社会保障制度是现代国家最重要的社会经济制度之一,以《中国的社会保障状况和政策》白皮书发表为标志,中国特色的社会保障体系框架已经初步形成,但中国农村社会保障制度建设却举步维艰｡本文试图从中西法制对比的角度分析产生这种状况的原因,并且一一给出求解之策,以期对中国农村社会保障制度的法制建设有所帮助｡
社会保障制度是人类文明发展的成果,是现代国家最重要的社会经济制度之一｡我国的社会保障制度自改革开放以来不断发展完善,2004年9月7日,中国政府首次发表了《中国的社会保障状况和政策》白皮书,标志着中国特色的社会保障体系框架初步形成｡然而,我国农村社会保障制度的建设却举步维艰,原因何在?有观念的､制度的､经济的､体制的等诸多原因,本文试图从法制角度作一阐述,并结合西方社会保障制度的法制历史及现状对比分析,以期对中国农村社会保障制度的法制建设有所启发｡
一､中国农村社会保障制度建设现状
社会保障制度,是指国家为了保持经济发展和社会稳定,对公民在年老､疾病､伤残､失业､遭遇危险､面临生活困难的情况下,由政府和社会给予物质帮助,以保障公民的基本生活需要的制度｡按照《中国的社会保障状况和政策》白皮书所述,中国的社会保障体系包括社会保险､社会福利､优抚安置､社会救助和住房保障等｡
我国社会保障制度自改革开放以来不断发展完善,中国特色的社会保障体系框架初步形成｡近年来,我国农村社会保障制度也取得了较大进步｡据2007年十届人大五次会议《政府工作报告》:截止2006年“已有25个省(自治区､直辖市)､2133个县(市､区)初步建立了农村最低生活保障制度,1509万农民享受了农村最低生活保障｡基本实现了农村“五保”从农民集体互助共济向财政供养为主的转变｡”2008年十一届人大一次会议《政府工作报告》:“2007年已在全国农村全面建立最低生活保障制度,3451.9万农村居民纳入了保障的范围｡”但是与城镇相比,农村社会保障制度始终是我国社会保障制度体系中最薄弱的环节｡长期以来,占全国人口大多数的农业人口享受社会保障支出的比例极低,“从全国社会保障费用支出的情况来看,占总人口80%的农民,只享有社会保障支出10%左右,而占总人口的20%的城市居民,却占到社会保障费用的90%｡从人均社会保障费用来看,城市居民是农民的20倍以上”[1]尽管近年来中央加大了对农村社会保障支出的力度,但农村社会保障制度的建设仍举步维艰｡以全国最早试点建立农村社会养老保险的烟台为例,1992年该区成为全国第一个全面建立社会养老保险制度的县,从1991年以来,该区参加农村社会养老保险的农民投保人数一直在下降,尤其是1995年和1998年,分别比前三年下降20%和19%｡2001年以后,投保人数下降的幅度有所缓和,但相对而言,农民参保所缴纳的保险费额却急剧上升,2001年相对三年前,保险费额上升了49%,2002年则比上年上升15%｡从人均缴费额来看,保险费不断上调,从1998年的人均75元上调至2000年的人均135元｡但另一方面,人均领取的养老金水平却很低呈下降趋势,由1992年和1993年的人均7.68和87.00元下降至2003年的50.56元｡[2]由此可见,即使像烟台这样一个相对发达且农村养老保险试点如此之早､运行如此之久的地区,其农村社会保障制度的建设都遇到了很大的阻力,其他地区则更为艰难｡
二､中国农村社会保障制度建设举步维艰之法制原因
在现代社会,国家制度的安排往往是立法先行,只有通过法律的形式,具体的制度才能得到有效的执行,社会保障制度也是如此｡我国农村社会保障制度建设举步维艰与农村社会保障法制不健全有很大关系｡
1.国家的立法理念导致了我国农村社会保障立法的滞后
长期以来,我国在很多制度的建设上奉行“城乡分治､一国两策”的思想,由此反映到立法理念上便有了城乡有别､分别制定不同的法律制度的观念｡这种理念在社会保障立法方面表现得尤其突出:在新中国刚刚成立､开始社会主义建设时期,我国也颁发过诸如“劳动保险条例”和一系列的“决定”､“规定”及“暂行办法”,但其实施对象多为城镇,涉及范围虽包括了失业､退休､医疗､抚恤､救灾等现代社会保障诸内容,但除极个别项目惠及农民外,农村居民的基本生活保障仍停留在传统的家庭保障上,其经济保障依托仍然是靠土地这唯一的经济资源;改革开放以来,经过30年的探索和实践,我国社会保障立法不断完善,包括社会保险､社会福利､优抚安置､社会救助和住房保障等的社会保障体系框架已基本形成,但农村社会保障立法一直没有得到重视,未能摆到国家重要议事日程之上｡虽然近十多年来,国务院也制定过“农村五保供养工作条例”,人大常委会也通过了“残疾人”､“未成年人”､“老年人”等特殊人群的“保护法”和“保障法”,可是相对于国家颁布的“职工养老保险”等社会保障和法令看,农村社会保障方面的专门法规还是太少了｡
2.我国农村社会保障制度的构建思路分歧较大使得相关立法迟迟无法出台
当我国工业化进程不断发展､人民生活总体上达到小康水平的时候,建设农村社会保障制度的任务就显得越来越重要和迫切,然而,建立一个怎样的农村社会保障制度,如何建设一个既适合中国国情又符合时代发展要求和广大农民意愿的农村社会保障制度,却是一个不易解决的问题｡
纵观世界各国社会保障模式可以从不同角度进行分类,目前一般将其归纳为四种模式:一是福利型模式,西欧､北欧一些国家实行这种高消费､高福利的模式,强调全民性原则,统一缴费､统一给付,基金主要由国家负担;二是传统型模式,政府通过有关社会保障立法,实行强制性保险,该模式在社会保险项目中强调个人责任,保险费的支付标准与个人收入､缴费相联系,费用根据不同项目由两方或三方负担,美国､日本等发达国家采用该模式;三是国家保障型模式,前苏联及其他的东欧社会主义国家均采用此种模式,政府和企业缴纳保险费,公民无偿享受社会保障权利,其社会保障制度由社会保险和社会福利两部分组成,现在这些国家都在进行改革;四是储蓄型模式,强制地由劳动者一方和用工一方缴纳费用作为公积金,以职工个人名义进行储蓄,新加坡等少数国家采用这种模式｡具体到农村社会保障制度,也对应地存在着以上几种不同的模式｡
上述几种模式各有利弊,各国农村社会保障制度的构建思路都是在实践中不断发展的,没有一成不变的､绝对正确的制度模式,关键是找到一条适合自己国情的发展道路｡我国的农村社会保障制度还处于起步阶段,正是开始探索的时期,在很多的制度构建思路选择面前,如何找到一条最合适的模式实属不易,需要尝试､需要鉴别､需要探索,因此在难以有定论之前要求有完善的农村社会保障立法也是不现实的｡
3.我国农村社会保障立法缺乏规划､层次较低难以激发农民参与的热情
建立农村社会保障制度是一项十分复杂的系统工程,要完成这一工程,必须有整体的规划,必须有周密的安排,需要考虑多方因素,逐步推进,分步实施｡当前我国农村社会保障制度是建立在一些单个法规的基础上的,而且这些法规也往往是在形势所需的情况下出台的,不论是从内容上看,还是从体系上看,这些法规都缺乏统一原则的指导,也缺乏系统性､规范性的体系｡而德国在社会保障制度建设方面有着健全的法律,联邦基本法第二十条第一款规定:德意志联邦共和国是民主的和福利的联邦制国家｡根据基本法的精神,德国的各项社会保障项目都有专门的法规加以规范,形成了一整套完整的社会保障法律体系｡正是因为中国农村社会保障制度的立法缺乏整体规划,才会常常出现“头痛医头,脚痛医脚”的情况,这势必会造成法律法规之间的矛盾与混乱,损害农民参与社会保障的热情｡
同时,我国农村社会保障制度的立法层次较低也阻碍了该制度的建设和发展｡从近十年来我国农村涉及社会保障项目和内容的改革和创建实践经验看,工作开展依据多是建立在国务院部委的“暂行办法”､“工作方案”及“通知”和“决定”上,而实际运作则需要地方政府(主要是县市政府)征订并出台“具体意见”(才能推动),即便如此,农村社会保障这项有益的事业遇到的难度很大,为农民设想的带有根本利益的好事却不被多数农民所理解､所认识,没有激发起农民参与的热情｡其中的一个重要因素就是,广大农民并不认为“它”是法律规定,甚至误认为有些做法是违反国家根本大法的｡
4.我国农村社会保障制度的法律实施机制不健全阻碍了其在实践中的效用
完善的农村社会保障法律制度必须要有健全的法律实施机制作保障,才能有效地促进该制度的健康运行｡在我国,农村社会保障法律制度就缺乏健全的法律实施机制,一方面,法律规范本身缺乏有效性,使得司法的适用性大大降低｡完整的法律规范应由假定､处理､制裁构成,无法律责任､无制裁措施的法律规范,则无法发挥其应有的规范和强制功能｡在我国现有的农村社会保障法律规范中,明显地缺乏法律责任和制裁措施的内容,这将导致在出现纠纷时,当事人无法维护自己的合法权益,法院或仲裁机构处理案件也无法可依,从而使得社会保障制度难以有效实施｡另一方面,劳动和社会保障事务关系到广大农民的根本利益,具有其自身的特殊性,但我国司法机关对此认识不够,没有引起足够的重视｡如我国农村人口众多,近年来外出打工人数急剧增加,农民素质还不高等等,但在现实中我国许多司法机关并没有充分认识到这一点,案件的受理､审判､执行等程序中都不同程度地存在着漠视农民利益的现象｡与之形成鲜明对比的是,西方国家对劳动和社会保障事务十分重视,普遍采用了专门法院审判的方式来处理社会保障纠纷｡
5.农民“话语权”的薄弱使得农村社会保障立法难以广泛反映农民意愿
