自2004年国务院《全面推进依法行政实施纲要》实行以来，各地各部门依法行政的量化考评工作陆续展开，但是纵观考评，多是各地区各单位内部的考核，涉及外部单位或人员的评价却很少。笔者认为，尽管内评主体是相关行政机关，就行政职能的履行情况，他们往往比外评主体更加专业和有发言权，但是“自己不能做自己案件的法官”，他们同属一个系统，多有维护之嫌，而且“当局者迷，旁观者清”，外评主体可能更加客观和有监督性，本文着重对法治政府的外评模式进行研究。
一、法治政府外部评价的内涵
（一）法治政府外部评价的概念
法治政府建设的主要途径是依法行政。外部评价即为实现法治政府的目标，把政府的依法行政划分为若干指标，通过外评主体的权重分配、评价打分等量化方式来对政府依法行政进行的评价。这一概念主要有两层意思，首先，量化评价是实现依法行政的一种重要方法。通过量化评价的方法往往更容易操作和有期待性。当依法行政的各方面被各项指标量化后，各机关及其工作人员便知道该从哪些方面着手去达到依法行政，目标明确了，方法明晰了，从而对自己工作的计划更加科学可行，公民和媒体们也能更好地把握和评判政府的工作动态、工作方向及对国家意志的执行情况。其次，针对不同外评主体分配不同权重的方式评价，对政府依法行政的评判更具有科学性、灵活性和不同阶段的引导性。
（二）法治政府外部评价的特征
1. 全面性。对法治政府的测评，内部考核固然重要，外部评价也万不可少。而且要兼顾普遍性与特殊性。既要反映依法行政工作的共同规律，普遍适用于不同的区域或部门；又要体现不同区域或部门的特殊方面。一个完整、可行的外评模式必须充分考虑其普遍性与特殊性，做到两者的有机统一。此外兼顾单项性与综合性，既有对依法行政的某一方面或某一环节进行的单项评价；又有把多个单项指标组合起来进行的综合评价，即对一定区域或单位进行全面综合评估后所得的评价总分。
2. 导引性。目标导向与可评估性相兼顾。依法行政外部评价的目的不是单纯评出名次及优劣程度，更重要的是要能够引导和鼓励被评价对象全力向正确的方向和目标发展。依法行政工作评价是行政工作中控制环节的重要工作内容，如果评价的指标体系能够对被评价对象的行为加以有效引导，就能够集中政府各部门的力量向着实现法治政府的目标前进。依法行政外评指标具有可评估性，评价结果才具有科学性。
二、法治政府外部评价的必要性
（一）法治政府外部评价是规范依法行政的有效路径
法治政府外部评价有利于从制度上规范依法行政行为。对依法行政工作的外评是外评主体通过对依法行政现状的分析、比较和判断，以量化的评价方式来衡量依法行政的成效，只有将依法行政的基本要求分解为各项指标，才能真实客观地反映出依法行政的现状。将依法行政划分为依法行政的组织领导、行政决策、制度建设、行政执法、行政监督、社会矛盾的防范化解、依法行政的观念意识、法治培训与宣传等具体指标，不仅能体现单方面依法行政的程度，还能从整个层面考察政府的依法行政成效，是检验法治政府建设成效的重要方式。
（二）法治政府外部评价是建设法治政府的保障
法治政府外部评价有利于依法行政各项制度的改革和完善，是建设法治政府的重要保障。通过量化外评指标，能够衡量依法行政各项制度是否完善，是否有疏漏，从而推动法治政府的进程；能够广泛地调动社会各界力量共同促进依法行政；依法行政指标的量化评价注重实践性和操作性，使2020年基本建成法治政府的目标指日可待。如果不量化，依法行政的实现与否就不能得到很好的评价，建设法治政府的任务也将很难完成。外评主体通过自己与行政机关打交道，基于自身感受或者专业判断，能对法治政府的建设程度作出更加科学的评判。
三、法治政府外部评价的构成元素
（一）外评主体
本级、上下级行政机关共处同一职能系统，是依法行政的内部评价主体；依法行政外部评价的主体即行为评价主体、监督主体。主要包括：同级党委、政协；同级人大、法检、审计、监察机关；媒体、当事人、一般公众。
1. 执政与参政督评。同级党委和政协要对依法行政做好执政与参政方面的监督评价。依法治国是中国共产党确立的国家治国理政的基本方略和战略举措，宏观上为依法行政指明了基本方向，确立了基础条件。在日常工作中，各级人民政府及其工作部门要自觉接受同级党委的指示，在党的领导下做好依法行政工作。在“党委领导、政协监督”的体制下，行为主体还要自觉接受政协的民主监督，虚心听取其对政府工作的意见和建议。
2. 立法、司法和专门机关督评。同级人大、法检、审计与监察机关分别要从立法、司法和行政层面做好对依法行政的监督评价。立法上，各级人民政府及其工作部门应当自觉接受同级人大及其常委会的监督，向其报告工作接受质询，依法向有关人大常委会备案行政法规、规章。司法上，各级行政机关要接受人民法院依照行政诉讼法的规定对行政机关实施的监督，对人民法院受理的行政案件，行政机关应当积极出庭应诉、答辩，对人民法院依法作出的生效的行政判决和裁定，行政机关应当自觉履行；人民检察院的反贪局和反渎职侵权局也要做好监督工作。对于审计、监察等专门监督机关，各级行政机关要积极配合他们工作，自觉接受审计、监察等专门机关的监督，自觉接受审计、监察等专门监督机关的监督决定。拒不履行监督决定的，要依法追究有关机关和责任人员的法律责任。
3. 社会评价。媒体、当事人、一般公众充当社会评价的主体。各级人民政府及其工作部门要依法保护公民、法人和其他组织对行政行为实施监督的权利，拓宽监督渠道，完善监督机制，为公民、法人和其他组织实施监督创造条件。要完善群众举报违法行为的制度，高度重视新闻舆论监督，对新闻媒体反映的问题要认真调查、核实，并依法及时作出处理。
（二）外评对象
法治政府的外部评价主要是对其依法行政行为的评价，包括基础数据统计的实然考评和体系设计的应然考评。前者指各行政主体提
交的体现依法行政的数据资料，后者即打分评价体系。政府由过去强制性、管理型向现在柔和性、服务型转变，其职能也随之改变，具体评分标准应选取行政机关最有代表性，与外评主体接触频繁的职务或行为。同级党委、政协分别对政府决策、议案答复等进行评价，同级人大是对政府报告工作，认真办理答复人大代表议案、提案及批评建议的评价；同级法院通过审查行政机关提交的具体行政行为作出证据和相关材料、行政诉讼案件行政机关负责人出庭应诉、对人民法院生效裁判自觉履行、司法建议是否依法办理等情况对行政机关监督，检察院是对行政机关领导及工作人员是否有贪污腐败、渎职侵权等行为进行侦查，审计、监察等专门机关主要就行政机关是否自觉接受审计机关专项审计，落实审计整改工作；是否严格执行行政监察法，重点领域、重点环节、重点岗位监督措施是否完善，违法违纪行为是否及时查处；对监督机关的监督决定是否依法及时执行，无报复行为；行政问责制度是否健全落实等情况进行的督评。而社会评价部分，当然围绕社会公众对政府信息公开、依法执法状况、服务便民等的满意度调查展开，且应列举最接近公众媒体感受的方面，采用平实朴素的语言予以表达，保持通俗易懂。
四、法治政府外部评价的运用
法治政府外评是监督依法行政的重要手段，通过对外评结果的应用，能达到规范依法行政、推进法治政府建设之效。依国家与公民原理，在强大的国家公权力面前，公民往往处于弱势，而当事人是直接行政行为的相对人，最有发言权，媒体与其他公众则是潜在的相对人，因此，笔者认为在法治政府的外评中，应该赋予公民较大的权重。对于前述外评机关，执政、参政督评与立法、司法、专门机关督评，要么不了解行政职能履行情况，要么在财政等各方面受限于行政机关，中立性较差，其权重理应小于社会评价。此处评价主体的分值系指均分，在均值基础上进行权重，外评汇总得分是各外评主体的权重分数之和，笔者认为，这样考评一方面比较科学合理，另一方面灵活方便，可以根据每个周期的侧重点不同进行相应地调整。最后，根据综合测评结果，得分较高者，予以激励推广；名次靠后甚至不及格者，批评整改，可通过拓宽监督渠道，日常督评与整改汇报相结合的方式加以改正，法治政府外评不合格的在政府工作整体考核中不得评为优秀。
参考文献
[1] 袁曙宏.关于构建我国法治政府指标体系的设想[J].国家行政学院学报，2006（4）.
[2] 文正邦.法治政府建构论[M].法律出版社，2002.
[3] 曾文泉.对如何理顺并规范党委与政府关系的思考[J]，哈尔滨市委党校学报，2004（2）.
作者简介：魏雅如，山西大学法学院硕士研究生，研究方向：行政法学。
