关键词: 权益损害 权益救济 告御状 监察御史
内容提要: 在古代
引言
在古代
(三)宋代“越诉法”开创的一些特许“越诉”
两宋时代，为了打击贪官污吏，防止其欺侮小民，特别以各种法令“广开越诉之门”。其规定的一些特别允许“越诉”的情形，非常典型地体现了给予人民申控官吏违法滥权、保护人民正当权益、实行行政损害救济的目的。
这些特许“越诉”大概有以下几种情形：
第一种情形与司法中防止官吏舞弊有关。北宋政和三年(公元1113年)十二月，宋徽宗令“官吏辄紊常宪法，置杖不如法，决罚多过数，伤肌肤，害钦恤政”者，“许赴尚书省越诉。”[79]宣和三年(公元1121年)，徽宗又下诏对“诸路州军公吏人，违条顾觅私身发放文字及勾追百姓”，“擅轩绳缫，以威力取乞钱物”，“而监司守令坐视漫不省察”者，“许民户诣监司越诉。wwW..cOM”[80]宣和四年(公元1122年)徽宗再次下诏：“应在禁罪人，官吏避免检察官点检，辄私他所者，以违制论。许被禁之家越诉。”[81]宋高宗绍兴二十七年规定，“民间词诉，……苟情理大有屈抑，官司敢为容隐，乃设越诉之法。”[82]《庆元条法事类》规定：“诸奉行手诏及宽恤事件违戾者，许人越诉。”[83]在司法审判中，如果依法“有不应禁(之人)而(遭)收禁者，……许不应禁人或家属经提刑司越诉。如提刑司不为受理，许经刑部、御史台越诉。”[84]还有对于官吏审理案件故意拖延时日(“往往经涉岁月不与断理”)者，“许人户越诉”[85]。
第二种情形与宋代特别注意打击“冒役”有关。有宋一代，差役之累，百姓苦之，于是“冒役”。即土豪与官吏勾结在差役科派上弄虚作假、躲避差役，或将差役负担转嫁给贫民，“朝廷虑猾吏之为害，故开冒役越诉之门。”[86]高宗建炎二年诏，“逃田税役，辄勒邻保代输，许人户越诉。”[87]
第三种情形与宋代的“断由”制度有关。宋代法制规定，任何司法案件的判决，不仅仅要作出判决本身，还应该在判词上写明判决理由(定夺因依)。如果原管官司不给出断决理由，则可以“越诉”。“如元官司不肯出给断由，许令人户径诣上司陈理。其上司不得以无断由不为受理，仍就状案追索原处断由。如原官不肯缴纳，即是显有情弊，自合追上承行人吏，重行断决。”[85]
第四种情形与防止贪官污吏勾结奸民霸占百姓田产房产等物业有关。如高宗绍兴三年诏：“人户因兵火逃亡，抛弃田产，……十年内听理认归业。官司占田不还，许越诉。”[88]孝宗隆兴元年诏：“应婚田之诉，尤下户为豪强侵夺者，不得以务限(受理民事诉讼期限)为拘，如违，许人户越诉。”[89]
第五种情形与防止官吏不法科敛百姓、征收赋税违法有关。高宗绍兴五年敕：“民间合纳夏税秋苗，……州县不遵三尺(法)，……往往大折价钱，至令人户难于输纳，并将畸零物帛高估价值却往他处贱价收买，以图剩利，显属违戾。可令监司觉察，仍许人户越诉。”[90]孝宗干道元年诏：“江浙州军每岁人户合纳二税物帛等，……州县于数外妄有科折，……以加耗为名，大秤斤两，如有违戾，许民越诉。”[91]
第六种情形与防止官吏侵害商人、勒索商贾有关。如宁宗庆元元年诏：“现任官员收买饮食服用之物，并随市值，各用现钱。不得于市价之外更立官价，违者，许人户越诉。”[92]
第七种情形与防止官吏“滥收费”、“滥罚款”有关。高宗隆兴九年规定：“契勘人户典卖田宅，合纳牙税契纸本钱，勘合朱墨头子钱。州县巧立名目，又有朱墨钱，用印钱、得产人钱，……禁契税正钱外收取民钱，许人户越诉。”[93]孝宗淳熙二年诏：“累降指挥约束州县，不得因公事辄科罚百姓钱物。(违者)许人越诉。”[94]
(四)明代的“许民捉拿污吏”之制度
明太祖朱元璋为了打击贪赃枉法、滥用权力、鱼肉百姓的贪官污吏，也为了保障人民的正当权益，给了人民一项非常特殊的救济程序———―“耆民率丁壮捉拿害吏送惩”的制度。这是明代人民权益救济法制中最为特殊的一项设计。
为了制止官吏贪渎之风蔓延，明太祖朱元璋认为仅仅靠体制的力量已经不行了；于是他选择在国家正常监督体制之外借助老百姓的力量。他明确授权人民捉拿贪官污吏送惩：
“朕设夫州县官，从古至今，本为牧民。曩者所任之官，皆是不才无籍之徒。一到任后，即与吏员、皂隶、不才耆宿及一切顽恶泼皮夤缘作弊，害吾良民多矣。似此无籍之徒，其贪何厌，其恶何已！若不禁止，民何以堪！此诰一出，尔高年有德耆民及年壮豪杰者，助朕安尔良民。若靠有司辨民曲直，十九年来未见其人。今后所在有司官吏，若将刑名以是为非、以非为是，被冤枉者告及四邻，旁入公门，将刑房该吏拿赴京来；若赋役不均，差贫卖富，将户房该吏拿来；若保举人材扰害于民，将吏房该吏拿来；若勾补逃军力士，卖放正身，拿解同姓名者，邻里众证明白，助被害之家将兵房该吏拿来；若造作科敛，若起解轮班人匠卖放，将工房该吏拿来。若民从朕命，着实为之，不一年之间，贪官污吏尽化为贤矣！为何？以其良民自辨是非，奸邪难以横出，由是逼成有司以为好官。其正官、首领官及一切人等敢有阻挡者，其家族诛。”[95]
这是授权人民捉拿州县为恶的六房书吏。对人民的这种“捉拿”授权，还包括捉拿作恶的“在闲之吏”及“老奸巨猾”：
“今后布政司、府州县在役之吏，在闲之吏，城市乡村老奸巨滑顽民专一起灭词讼，教唆陷人，通同官吏害及州里之间者，许城市乡村贤民方正豪杰之士有能为民除患者，合议城市乡村，将老奸巨滑及在役之吏、在闲之吏绑缚赴京，罪除民患，以安良民，敢有邀截阻挡者枭令。赴京之时，关津渡口毋得阻挡。”[96]
在这些诰令中，朱元璋授权民间的“高年有德耆民及年壮豪杰者”、“贤民方正豪杰之士”协助朝廷反腐败；授权百姓捉拿的对象仅仅是州县基层政权的吏、户、礼、兵、刑、工六房书吏(包括在闲者)；其所授予的权力只是协助官府捉拿或者扭送赴京师，送交中央衙门审理。为保证此一人民监督顺利完成，朱元璋规定，任何渡口关津必须配合，“虽无文引”也必须放行，不得阻拦；阻拦者甚至要“族诛”。这实际上是一种特殊的允许“越诉”制度，就是为了防止“正印官、首领官”等庇护或阻拦对这些污吏的查处，所以授予人民协助国家捉拿，实即借助人民通过“越诉”的模式制裁这些污吏。
对百姓的这种授权，是否也包括捉拿为恶的官员？朱元璋曾下诏：
“所在有司所掌事务，本为民便，往往不行仁政，于差拨及一切词讼，卖富差贫，刑名有理做无理。诏书到日，今后有司官吏敢有如此，许群民或百十擒拿赴京。”[97]
按照这一诏书规定，“许群民百姓或百十捉拿赴京”的包括“有司官吏”，应该包括府州县官员，就不再仅仅限于“书吏”了。但是，这样的理解也许不一定正确。因为《明大诰》中又有规定：
“自布政司至于府州县吏，若非朝廷号令，私下巧立名目，害民取财，许境内诸耆宿人等遍处乡村市井，连名赴京状奏，备陈有司不才，明指实迹，以凭议罪，更育贤民。”[98]
这里仅仅授权百姓以“连名赴京奏状”的方式控诉贪腐的官员(“有司”)，为随后的弹劾惩处提供依据(“明指实迹，以凭议罪”)，却没有直接授权百姓集体捉拿之。
正是根据这一授权，洪武十八年(公元1385年)，常熟县民陈寿六等三人曾把贪残害民的吏员顾英绑缚至京面奏，朝廷严惩了顾英并重奖了陈寿六等三人[99]。洪武十九年(公元1386年)三月，嘉定县县民郭玄二等两人，手执《明大诰》赴京控告本县首领弓兵杨凤春等害民，在经过淳化镇时遇到巡检何添观等刁难，其手下弓兵马德旺乘机索要钞贯。此事被告到朱元璋那里，其结果是郭玄二受到奖赏，马德旺被枭首，何添观被砍脚戴重枷服刑[100]。
明成祖(太宗)曾重申太祖创制的这一法制：“自今官吏，敢有不遵旧制，指以催办为由，辄自下乡科敛害民者，许里老具实赴京面奏，处以重罪。”[101]
透过这些诰令，透过其所规定的方式或程序，我们可以看到，这实际上正是人民权益救济的特殊模式或途径。冤屈无处申告，就可以捉拿刑房书吏；被滥苛赋役，就可以捉拿户房书吏；人事保举如有不公，可以捉拿吏房书吏；军役征选若有不公，可以捉拿兵房书吏；工程劳役若有苛征，可以捉拿工房书吏；遇到有教唆好包揽词讼好诬陷之书吏和奸滑，也可以捉拿；不行仁政、枉法裁判、害民取财的官吏都可以捉拿送京师惩处或举控到京师……，这不正是授予人民一种非常的权益救济途径吗？
结论
在古代 中国 ，历代王朝给认为正当权益受损害的人民提供的救济途径，不管是法定的还是习惯的，大概如上所述。我们发现这些途径有一些非常一以贯之的特征。关于这些特征，从最简单的考察方式入手就可以发现以下几点。
第一，古代中国的 政治 体制为人民提供的这些权益救济渠道或途径，归根结底就是“上告”亦即寻求“青天”的保护。所有途径，归根结底不过是一种渠道或途径，就是向上司申告，请求上司为自己作“青天”(庇护者、裁判者、救助者)，请求官员“为我作主”。不管是向州县基层长官申告，还是向高级或中级地方长官申告，或是向中央各衙门申告，或者是向专职监察官员申告，甚至是直接向君主本人申告(告御状)，无非都是向在上位的人———上司提出控诉(指控官吏违法犯罪)或请求(请求制止不合理不合法举措并重新作出合理合法举措)，维护自己的正当利益。这些控诉或请求，在古人的观念中，是没有所谓民事诉讼、刑事诉讼、行政诉讼、宪法诉讼之类的分野的。如果一定要用今天的刑事诉讼、民事诉讼、行政诉讼划分的观点来看，关于刑事诉讼的请求最多，民事诉讼次之，很少具有行政救济(行政复议、行政诉讼)的属性，也很少有可以叫做行政救济制度的制度。但我们不能不说，通过这样的过程或途径，除了刑事诉讼、民事诉讼的目的之外，实际上也能实现相当于今天行政救济的效果，或者达到相当于今天行政救济的结果。
第二，这些救济途径，一般只遵循中央集权的行政原则，即仅仅靠政治权力的上下级指挥、督责、控制体制或原则来查处案件、纠正不法以安抚人民；而不具备分权制衡原则下以分权的、互相牵制的、独立的平行机构体制来查处被控案件以满足人民权益救济需要的设计。一般的设计是上级监督下级，纠正下级错误；上级比下级更能够当“青天”；最后是皇帝纠正整个官僚队伍的错误，当整个官僚系统的最大的“青天”。对人民而言，把权益救济的希望寄托于一层又一层的上级官员，最后寄希望于深宫中为民做主的“真命天子”———皇帝。这种垂直的、单轨的、纵向的救济渠道设计，对于普通百姓而言，大约就像要人们攀登天梯到悬崖峭壁上采挖很稀罕的中草药回家治病一样代价高、程序艰难，充满危险。因为没有横向分权制衡体制那种平衡力、制约力、纠错力设计带来的体制自身动力去帮助人民实现救济，那么只有靠体制外的两种动力去推动救济机制运作起来并实际起作用。这两种动力或推力，一是人民自身(特别是个体的百姓)为救济自身权益而付出的意志、毅力、冲锋力、打拼力、抗压力。只有极少数意志坚定、百折不回、不依不饶、不计成本的个人才能够发出足以推动官式权益救济机制生效的推力；而更多的个人是惧怕“赢得猫儿卖了牛”而不愿发出这样的推力(因而更多聪明地、无可奈何地选择“不战而退、知难而退”)，或者因为心理、生理、 经济 条件等原因根本就不具备这样的推力。二是皇帝及其代理人(官员)对自己的政治产业勤勉经营、严防衰败的动力。皇帝或官员在这方面的动力越大、决心越大、意志力越强，则其权力之鞭则可以更好地抽动整个官僚机器或机器的一部分象陀螺一样旋转起来，其鞭长可及的范围越大，非法事件得到制止的机会越多，贪官污吏受到牵制或制裁的机会越多，因此人民的救济机会就越多。反之，昏庸的、懒惰的、骄奢的皇帝或官吏都不能发出这样的推力。这两个力量，都在体制设计的构成之外，因为前者来自这一体制或机制的工作对象亦即体制外的人们，后者来自体制内操作者的个人品行、道德、意志和毅力；两者都不是体制内象钟表的发条被拧紧后产生的驱动力一样的与操作者个人的品行和毅力关系不大的力量。一件侵害人民正当权益的事件最后得到比较完满的处理，一般都需要这两个方面的力量结合的作用才有可能；至少要前一方面力量格外强大，后一方面的力量有最低限度配合。否则人民的权益救济就是空想。如果两种力量都较弱时，权益救济就必然落空。在古代中国，这种落空的情况应该是人民权益受损后的最常见情况；真正通过救济途径得到救济的也许十不及一。
在古代中国，人民通过监察机关寻求权益救济的途径，似乎有些横向分权的机制设计。但是由于监察机关在办理案件时更多是作为被监督机关的上级权力(而不是平行权力)出现的，由于监察机关最后也垂直隶属于皇帝，故虽有由此形成的平行的、分权的、独立的机制中内生动力的某些萌芽，但终究没有形成推动人民权益救济机制经常正常运作的内生动力体系。
第三，这些救济渠道或途径，其设计的初衷或出发点，多从检举和制裁官吏违法以保障国家政治秩序或政治利益的角度出发，或从听取人民的献计献策以改善政治、缓和矛盾出发，很少直接从保障和救济人民正当权益的角度出发。因此，这些渠道或途径，更多体现为朝廷对人民的“恩赐”和关怀，而不是体现为人民为权利而斗争的结晶。这些救济途径或渠道，法定的多，习惯的少。国家 法律 规范常常有冠冕堂皇的救济规定，看来似乎非常好，非常有利于人民，但事实上大多是不能当真的，是不能实际使用的，是起不了实际作用的。这些途径的设计，更多出于一种制度设计的“美观需要”，出于给人民一种憧憬或安慰的需要，一般只满足于作出一些非常简单粗疏的救济方式宣告，而不在乎去设计这些原则性制度的具体操作细则或机制，不在乎考虑如何使那些外观美好的制度得到实际运行的保障力或实际动力何在的问题。
注释:
[1]周礼•地官司徒[m].
[2]周礼•秋官司寇[m].
[3]隋书•刑法志[m].
[4]唐六典.卷六.刑部[m].
[5]唐会要.卷五十五.省号下[m].
[6]宋会要•刑法.三之三一[m].
[7]明代律例汇编.卷二二.刑律五•诉讼[m].
[8]汉书•食货志[m].
[9]应劭.风俗通义•序[m].
[10]管子•问[m].
[11]史记•五帝本纪[m].
[12]汉书•公卿百官表.颜师古注引[m].
[13]汉书•武帝纪[m].
[14]汉书•宣帝纪[m].
[15]三国会要.卷十九[m].
[16]魏书•世宗纪[m].
[17]南朝梁会要•民政•遣大使[m].
[18]唐会要.卷六十.御史台，监察御史[m].
[19]唐会要.卷六十二.出使[m].
[20]宋会要•刑法.三之二八[m].
[21]宋会要•刑法.三之二六[m].
[22]元典章.卷六.台纲，二.改立廉访司[m].
[23]元典章.卷六.察司体察等例[m].
[24]元典章.卷六.察司合察事理[m].
[25]元典章.卷六.禁治察司等例[m].
[26]明会典.卷二一〇.都察院[m].
[27]明会典.卷一七七.刑部十九•问拟刑名[m].
[28]管子•桓公问[m].
[29]吕氏春秋•自知[m].
[30]皇甫谧.帝王世纪[m].
[31]后汉书•杨震传[m].
[32]汉书•文帝纪[m].
[33]左传•襄公十四年[m].
[34]汉书•艺文志[m].
[35]周礼•秋官司寇•朝士[m].
[36] 文献 通考.卷一百六.王礼考，一[m].
[37]汉书•王莽传[m].
[38]后汉书•质帝纪[m].
[39]徐世虹.
