论文摘要：本文认为，对自治地区立法现状的分析，有助于检验自治地区自治的情况以及进一步改善存在的问题。本文试，近年来人们对民族自治地区立法的研究越来越重视，但大部分是针对省一级自治地区进行的研究。本文试通过从整体上对红河州的立法概况及存在的问题进行分析，并概括分析《云南省红河哈尼族彝族自治州自治条例》和红河州现行单行条例，找出存在的问题并提出建议。
论文关键词：红河州 立法 自治条例 单行条例
一、红河州立法概况及整体问题分析及建议
(一)红河州及红河州立法概况
1.红河州概况
云南省红河哈尼族彝族自治州于1957年11月18日建立，红河州人民委员会驻蒙自县。1958年原由省直辖的个旧市划归红河哈尼族彝族自治州。红河州人民委员会由蒙自县迁个旧市。1963年7月，屏边县改设屏边苗族自治县，河口县改设河口瑶族自治县。1981年1月18日，国务院批准撤销开远县，设立开远市。1985年，国务院批复撤销金平县，设立金平苗族瑶族傣族自治县。1997年，红河哈尼族彝族自治州辖个旧、开远2市，弥勒、泸西、蒙自、建水、石屏、元阳、红河、绿春8县和3个自治县——屏边苗族自治县、河口瑶族自治县、金平苗族瑶族傣族自治县。州政府驻个旧市。2003年1月29日，国务院批复将红河州人民政府驻地由个旧市迁移至蒙自县。2010年9月10日，国务院批准撤销蒙自县设立蒙自市。
2.红河州立法概况
立法是由国家特定主体，依据法定职权和程序，运用一定技术，制定、修改或废止法律和其他规范性法律文件以及认可、解释法律的专门活动。民族区域自治地方自治立法是指民族区域自治地方的自治立法机关依照宪法和法律的规定，根据当地的民族特色制定在本地区适用的自治法规活动的总称。目前红河哈尼族彝族自治州共有一部州自治条例、十三部单行条例及三部自治县的自治条例。
红河州立法过程主要经历了两个阶段：第一阶段（1986年-1991年）——拨乱反正后的立法逐步完善时期；第二阶段（1992年-2011年）——立法进一步完善时期。1994年制定了《异龙湖保护管理条例》，1995年制定了《矿产资源管理条例》和《林业条例》，1996年制定了《建水历史文化名城保护管理条例》，1997年制定了《水资源管理条例》，1999年制定了《民族教育条例》和《发展个体工商户和私营企业条例》，2001年制定了《个旧金湖管理条例》和《农村合作医疗条例》，2007年制定了《个旧城市管理条例》、《非公有制企业工会条例》和《蒙自五里冲水库保护管理条例》，2009年制定了《气象条例》。
(二)红河州整体立法存在的问题及完善建议
1.红河州整体立法存在的问题
除了法本身普遍存在的缺陷外，通过到实地进行调研，笔者认为红河州整体立法存在以下问题：
（1）红河州在立法工作中对经济立法重视度有所减弱，且法的时效性有待加强。
法律作为上层建筑的范畴，归根到底是由社会的物质生活条件即经济基础决定的。一个民族经济水平的高低决定着其政治、文化、人口等发展的状况和程度，经济的发展和繁荣是民族发展的主要标志。
在红河州的单行条例中,经济立法较为集中在1994-1997年期间。在此期间制定了《异龙湖保护管理条例》、《矿产资源管理条例》、《林业条例》及《水资源管理条例》，对州内的异龙湖、矿产资源、林业和水资源的保护和管理具有重要的意义。但是，红河州的经济立法还存在很大的空缺，在财政管理立法、税收和金融立法、民族贸易与民族用品生产管理法律制度等方面都还存在空白。
此外，根据笔者掌握的资料显示，红河州的自治条例和单行条例，自实施以来还未进入过司法审判程序。
（2）红河州的立法地方特色和民族特色不突出。自治地区的立法自治权是《立法法》授予的，自治地区应当充分发挥这个权利，根据当地的地方特色和民族特色，制定符合当地经济、政治、文化发展的法。在红河州现行的条例中，体现的仅仅是我国整体上的民族特色，而不是红河州的地方特色和民族特色。
（3）红河州立法监督体系不完善。广义上的法律监督，是指由所有国家机关、社会组织和公民对各种法律活动的合法性所进行的监督。目前红河州设立了州人大立法工作委员会，并配备了调研员。但是对于立法的监督，则没有设立专门的机构。这就使得法律的制定过程难免会存在纰漏。
2.红河州整体立法建议
针对上述存在的问题，以下是笔者的一些立法建议：
（1）加强对经济立法的重视，规范经济立法技术，增强法规时效性。我国立法很重要的一项工作就是要加强经济法制建设，红河州也不例外，自治机关应将经济立法作为立法的重要组成部分，用法律手段调整经济关系，使州内的经济活动有章可循、有序进行。
（2）法的时效性一般是指具体法律在实际社会生活中得到实际遵守、执行或使用的状况，即法的实际有效性。iii法的时效性决定了法从应然状态向实然状态的实现。一方面，建议在州《自治条例》中增加“法律责任”这一章，同时可以丰富惩处的形式，增强条例的时效性。另一方面，增强红河州公民的法律意识。笔者认为可以从两个途径来增强，一是在使公民积极参与到红河州法规起草的过程中，二是做好法律宣传工作。
（3）突出地方特色和民族特色。自治权是《立法法》赋予的一项权利，红河州作为一个多民族的自治地区，应从分发挥自治权，特别是立法自治权。首先，应当提高红河州的自治机关的民族自治权的意识，依法充分发挥立法自治权。其次，可以组织立法小组到各地去了解和收集民族特色和地方特色文化，并进行分类汇编，把重点突出的地方特色和民族特色单独列举出来。最后，在立法的过程中，可以适当允许少数民族代表参与，并赋予他们发言权，对他们提出的有关民族的意见做好记录，再由立法小组进行集体讨论。
（4）建立健全的立法监督体系，设立专门的监督机构对整个立法程序进行监督。红河州现有州级的专门立法工作机构，但却缺乏行使立法监督权的专门机构，监督的程序也不完善。这就需要红河州健全立法监督机构，建立立法监督专门机构，并在各级县市、乡镇建立监督小组，对法规的制定以及实施进行监督。同时，监督小组除法律专家外，还可以吸纳部分群众参与，反应法规在实施过程中出现的问题，并定期向上级汇报，每年召开两会时，由州级立法监督机构进行工作汇报，把重点问题提到议程上，这样有利于加快法规修订的紧迫性，进一步完善红河州的整个立法体系。
二、《云南省红河哈尼族彝族自治州自治条例》分析
(一)《云南省红河哈尼族彝族自治州自治条例》基本内容介绍
原《云南省红河哈尼族彝族自治州自治条例》于2004年进行了修订，并于2004年5月28日经云南省第十届人民代表大会常务委员会第九次会议批准，开始实施。
现行条例共七十一条，分为八章，对红河州的自治机关、经济建设、社会事业建设、民族关系等方面做出了规定。第一章总则共十四条，主要规定了该条例的立法依据、红河州的辖区、红河州经济建设和社会发展的总原则、指导思想及民族政策。第二章至第六章分别规定了红河州自治机关，检察院和法院，经济建设，财政金融管理和社会事业建设。第七章规定了红河州的民族关系，充分体现了红河州的地方特色和民族特色，同时也是对州内少数民族的尊重和照顾。最后一章是附则，规定了该条例的空间效力和时间效力。
(二)《云南省红河哈尼族彝族自治州自治条例》存在的问题及建议
该自治条例作为红河州的“小宪法”，自1986年通过施行以来，于2004年做出了修订，虽然对原条例进行了完善和补充，但仍然存在一些问题，就这些问题笔者提出自己的建议。
1.从自治条例的结构上来看，自治条例中缺乏“法律责任”的规定，导致自治条例的时效性难以实现。法制定的目的就是为了使法能够被实施，使法从应然状态转变为实然状态，而法的内容直接决定着法的实施。
笔者建议可以在第七章之后增加一个章，根据我国相关法律对“法律责任”做出规定。依照我国相关法律对违反自治条例前面章节的内容做出惩罚，有利于完善条例的整体性，也有利于条例的在实践中的落实，对州内其他条例的制定和修订具有指导作用。
2.从自治条例的内容来看，地方特色和民族特色不突出。自治条例的制定和修订的依据是《宪法》和《民族区域自治法》，但这两个依据是我国从整体的民族区域出发制定的，在全国范围内适用的法。此次修订后的自治条例虽然突出了民族特色，但却具有局限性，主要是在人大代表的组成、检察院和法院中领导人员的组成、民族教育、民族节日方面。此外，对民族文化保护的规定也较为笼统，致使实践中对民族文化的保护工作难以落实。
笔者认为，红河州可以对各民族的特色文化进行民意调查，征求各民族代表的意见，对州内各民族的民族文化进行整理汇编。在立法时参考各民族的特色，对其进行保护，使红河州的条例充分体现当地的地方特色和民族特色。对于整个州来说，州内的民族特色不应仅仅体现在以上方面，还有各民族的婚姻家庭、继承、建筑文化等方面，自治州可以考虑做出相应的规定。
3.从自治条例的修订来看，缺乏紧迫性。自治条例对各方面的规定都较为宽泛，同时自治条例的修订缺乏紧迫性，进一步阻碍了条例的贯彻落实。随着国家西部大开发的政策落实及红河州近年来经济和社会的快速发展，自治条例中有的内容显得与实际不符。最明显的一个例子是2010年国务院已批准同意撤销蒙自县，设立蒙自市，而自治条例中仍使用“蒙自县”。
法律自身带有滞后性，这就要求人们应当根据实际情况对法律进行修订，以使其适应社会的发展。加强自治条例修订的紧迫性，首要任务是加强红河州自治机关这方面的意识。当出现重大的事件或变动时，可以向州人大常委会提议对条例进行修订。
此外，红河州目前共有十三部单行条例，即《矿产资源管理条例》、《民族教育条例》、《发展个体工商户和私营企业条例》、《个旧金湖管理条例》、《农村合作医疗条例》、《建水历史文化名城保护管理条例》、《林业条例》、《个旧城市管理条例》、《非公有制企业工会条例》、《蒙自五里冲水库保护管理条例》、《异龙湖保护管理条例》、《水资源管理条例》和《气象条例》。
总体上来看，红河州单行条例主要存在两个问题，一是涉及领域窄，地方特色和民族特色不突出。现行十三部单行条例中，有九部是涉及经济建设领域的。笔者认为仅靠经济力量的支持来完善整个立法体系是不现实的，在重视经济的同时也应加强红河州的政治、文化方面的建设。其次，在现行的十三部单行条例中，体现民族特色的仅有一部——《民族教育条例》。大部分的单行条例都是根据《中华人民共和国民族区域自治法》和我国的相关法律制定的，大都照搬国家法律的规定，没有体现出红河州的地方特色和民族特色。
二是立法紧迫性不强。在十三部单行条例中，除六部外，其余都是二十世纪制定的。其中修订过的有八部，但时间主要集中在2006年和2007年，距今最近的是2009年。可见，单行条例的立法紧迫性不强。随着近年来红河州的快速发展，已有的单行条例需要跟上社会的发展速度，随着社会的变化而变化。
由于此次调查时间有限，笔者对红河州立法情况研究还不够深入，自身相关理论知识积累也还存在欠缺，这都影响了本文的质量。笔者以后会继续了解情况，加强与红河州有关部门的沟通，并努力学习有关理论，争取以后有机会再继续这一课题的研究。
