论文摘要 新修改的刑事诉讼法在刑事法律援助方面取得了可喜的进步——提前了刑事法律援助的介入时间，扩大了刑事法律援助范围，明确了法律援助机构的责任等等，为刑事法律援助工作的发展提供了有力的契机。这对于保障犯罪嫌疑人、被告人在刑事诉讼中的人权，体现程序正义，促进实体公正具有重大的意义。同时也使实践中的刑事法律援助面临着更大的挑战。为确保刑诉法相关规定得到有效实施，本文在研究全国典型城市、江苏省和扬州市法律援助总体情况的基础上，重点分析扬州市刑事法律援助现状，结合新的刑事诉讼法实证地分析扬州市刑事法律援助存在问题，并提出关于刑事法律援助的完善措施。
论文关键词 扬州市 刑事法律援助 新刑诉法
目前我国的法律援助事业如火如荼地开展着，法律援助案件数量逐年增多、解答群众咨询的数量也在大规模上升、法律援助的影响力越来越大，且伴随着新的《刑事诉讼法》的出台，法律援助的地位又上升到了一个新的层次，调查研究如何切实发挥法律援助的作用，如何平衡法律援助资源的利用，如何更好地保护困难群众，尤其是刑事犯罪嫌疑人、被告人的合法权益具有现实意义。
前人关于刑事法律援助方面的专著颇丰，但是针对一个地区的刑事法律援助状况进行调查研究的报告却较少。江苏省法律援助事业走在全国前列，扬州市法律援助在江苏省又居于先进行列。而且考虑到扬州市地区经济发达，是南京都市圈和上海经济圈的节点城市，向南接纳苏南、上海等地区经济辐射，向北作为开发苏北的前沿阵地和传导区域。全市总面积6634平方公里，其中市辖区面积2310平方公里；全市总人口约440万人左右，其中市辖区人口约229.1万人。根据2013年初的统计数据，2012年扬州经济总量为2950亿元（增速11.5%），按第六次人口普查人口440万计算，扬州2012年人均GDP约为670454元，折合美元106595USD（汇率取按中间价6.3）。同时，2012年扬州城镇居民可支配收入28370元，增长14.5%；农村居民人均纯收入为12900元，增长15%。与江苏省全省人均可支配收入29677元相比相差无几，已经高出了全国的平均水平。以扬州市的刑事法律援助为调研样本具有典型性。
虽然目前扬州市已形成以市法律援助中心为龙头，县（市、区）法律援助中心为主导，乡镇、街道和行业部门法律援助工作站为基础的多层次、宽领域、全覆盖的法律援助服务网络，并创造性地建立了“非诉调解”的法律援助模式。但是扬州市法律援助也和全国的刑事法律援助现状一样存在“重民轻刑”的弊端，刑事法律援助在整个法律援助案件中所占比例极少。本课题的研究许会对全省、全国刑事法律援助的完善提供一个新的视角，真正把法律援助的价值——保障人权发挥到实处。
一、刑事法律援助制度的概述
刑事法律援助制度是法律援助制度中的一部分，它最早起源于英国。因为英美法系与大陆法系的区别，所以导致了刑事法律援助的定义和特征，在不同国家、地区也各不相同。例如，英国对刑事法律援助的定义，是指利用国家的法律援助资金委托律师，为在治安法院和刑事法院受审的刑事被告人提供的法律咨询和刑事辩护。简而言之，英国的刑事法律援助可以这么归纳：一切被传讯到刑事法庭和受刑事指控案件的犯罪嫌疑人或被告人，从侦查阶段到审判阶段，从治安法院到刑事上诉庭，只要他无力负担聘请律师的法律费用，而且给予他法律援助符合司法正义的要求，就应给予刑事法律援助。也即不论在何刑事诉讼阶段，不分法庭种类，凡符合标准的犯罪嫌疑人、被告人均可获得免费的刑事法律援助计划的帮助。
而美国的刑事法律援助，是指在刑事案件有法律规定的特定情形时，被告人的经济条件不足以聘请律师，法院应当从地方律师事务所的律师和领取政府工资的公设辩护人中为他提供辩护律师。
在大陆法系国家，如法国的刑事法律援助，是指在法院进行诉讼的刑事案件，可以享受由政府设立的法律援助机构组织的法律援助人员，为当事人给予经济帮助或者减免收费，提供法律服务的一项法律制度。而在德国，刑事法律援助，是指在案情重大或者因为事实、法律情况复杂的刑事程序中，当被告人未自行委托辩护人时，法院为其指定辩护律师；或者被告人有困难和残疾无法进行自我辩护的，提供刑事法律援助。
我国的刑事法律援助制度是一种在刑事诉讼领域中为保持控辩平衡、保障社会弱者获得平等诉讼机会以实现司法正义的制度设计，是现代化法治国家实现司法公正和保障人权所不可替代的重要手段。新的刑事诉讼法在刑事法律援助方面做了较大修改，集中表现在刑诉法第三十四条、第二百六十七条和第二百八十六条。为贯彻实施修改后刑诉法有关刑事法律援助的规定，2月4日，最高人民法院、最高人民检察院、公安部、司法部联合发布修订后的《关于刑事诉讼法律援助工作的规定》（下称《规定》），自3月1日起实施。修订后的《规定》共28条，与2005年的《规定》相比，增加了5条，在保障犯罪嫌疑人、被告人等获得及时的法律援助方面作了细化规定，同时删除与修改后刑诉法规定不一致的内容。《规定》进一步明确了法律援助申请条件：规定“有证据证明犯罪嫌疑人、被告人属于一级或者二级智力残疾的；共同犯罪案件中，其他犯罪嫌疑人、被告人已委托辩护人的；检察院抗诉的；案件具有重大社会影响的”等四种情形属于因经济困难以外的其他原因，犯罪嫌疑人、被告人具有这四种情形申请法律援助的，法律援助机构无须进行经济状况审查。与此同时，《规定》完善了相关救济程序。以上种种修改和国家对刑事法律援助制度的完善设计，对于保障犯罪嫌疑人、被告人在刑事诉讼中的人权，体现程序正义，促进实体公正具有重大的意义。
二、全国背景下的扬州市刑事法律援助工作开展情况
根据相关统计，2003年时，全国法律援助总量大约14万件，到了2011年全国范围内办理法律援助案件84万余件，但大部分仍是民事案件，其中三分之一的案件援助由基层法律服务者提供，三分之一来自律师，另有三分之一为法律援助机构的工作人员。但刑事法律援助的数量自2006年来几乎始终保持在11万件左右，且目前刑事法律援助案件60%以上来自法院的指定，而且大部分为未成年人案件。
可喜的是，在新的刑事诉讼法出台前后，很多经济发达的省市也率先走上了降低法律援助受援标准、扩大受援范围的先行性道路。以上海市和浙江省为例，上海市于2011年年底调整了法律援助相关标准，将法律援助对象经济困难标准由上海市最低生活保障线的1.5倍，调整为上海市城乡低收入家庭人均可支配收入标准；将劳动用工纠纷、医患纠纷和食品质量安全纠纷纳入了上海市法律援助事项范围，进一步扩大了上海市法律援助的覆盖面；对于农民工因追索劳动报酬和工伤赔偿以及涉及刑事案件的未成年人申请法律援助的，免于审查其经济状况。通过以上举措，上海市法律援助案件大幅增加，2012年上半年上海市全市法律援助机构共办理各类法律援助案件8898件，同比增长54.94%。据调研，基于现实的需要，浙江省从2011年5月开始“试水”扩大刑事案件中法律援助的范围。该省司法厅与省高级人民法院联合下发意见，将法律援助范围扩大为被告人无力承担、家属不愿承担（含无法联系其家属）辩护律师费用，本人又提出法律援助申请的中级人民法院审理的一审刑事案件、案件有重大社会影响或者社会公众高度关注的、被告人作无罪辩护的等7种情形。该意见出台仅半年，浙江省刑事法律援助案件快速增长，2011年下半年办理刑事法律援助案件10279件，同比增长了43%。刑事法律援助案件律师辩护意见被法院采纳率达93.7%，其中全部采纳率为55.7%。
而走在全国前列的江苏省法律援助事业也红红火火的开展着，2010年11-12月，江苏省法律援助立案数15569件，其中民事案件14714件，占案件总量的94.5%，刑事案件797件，占案件总量的5.1%。2011年1月至12月，江苏省法律援助累计批准案件数75422件，其中民事案件71010件，占案件总量的94.15%，刑事案件4144件，占案件总量5.49%，行政案件264件，占案件总量的0.3%。无锡、常州、苏州、南京、宿迁、扬州等各大经济发达城市的法律援助事业在整个江苏省的法律援助事业中也具有典型性。以宿迁市为例，2009-2011年，宿迁市办理的刑事法律援助案件总数分别为117、128、161件，其中，刑事申请法律援助案件16、19、44件，审批率达100%；刑事指定法律援助案件101、109、117件，其中“应当指定”案件分别为96、106、110件，“可以指定”案件为5、3、7件。刑事法律援助受援人总数分别为120、128、161人；其中，共有盲聋哑人47人，农民209人，老年人2人，未成年人169人，妇女17人，少数民族8人。而扬州市法律援助案件数量也呈高增长态势，连续3年入选省十大法律援助案件，另有1件案件入选江苏省十大提名案件。2011年全市共受理法律援助案件4922件，同比增长25%；接待来访、来电、网上咨询16334件，同比增长28.6%；扬州市市法律援助中心受案808件，同比增长12.4%，继续保持江苏省省辖市领先地位，服务对象满意率达到99%以上。
但是在全国各个地方法律援助事业如火如荼地开展的同时，我们也应看到“重民轻刑”的现象成了法律援助真正实现价值的“拦路虎”。就扬州市而言，2012年扬州市共受理法律援助案件5333件，其中民事案件5101件占95.65%、刑事案件230件占4.31%、行政案件2件占0.03%，可见其悬殊之大。在新《刑事诉讼法》扩大刑事法律援助范围，第二个《国家人权行动计划》承诺进一步保障被羁押人合法权利的时代背景下，分析并解决扬州市甚至全省、全国法律援助“重民轻刑”的畸形现状，平衡法律援助的不均衡性，切实保护刑事犯罪嫌疑人和被告人的权益，建立和完善刑事法律援助制度迫在眉睫。
三、扬州市刑事法律援助工作开展存在问题及原因
（一）刑事法律援助案件数过少且增长缓慢
近年来，扬州市刑事法律援助案件数虽然有所提升，但相对于整个江苏省而言增长极为缓慢，增速不明显，且申请类刑事案件所占比重过低。其原因主要在于两方面：
一是刑事法律援助案件主要来源于法院指定，而按照现行刑诉法规定，法院指定法律援助的刑事案件又分为“应当指定辩护”和“可以指定辩护”两类，对于“可以指定辩护”的情形，法院拥有较大自由裁量权，出于种种原因，大多数情况下往往不予指定辩护，导致指定类案件增幅有限。
二是刑事申请类案件过少，主要在于当事人缺少申请法律援助的意识，宣传不到位、信息不通畅等原因往往导致刑事被告人不知道刑事案件也可以申请援助，或对刑事法律援助制度心存疑虑，导致刑事案件少有援助申请。
（二）刑事法律援助案件办理质量有待提高
随着刑事法律援助案件数量的增加，刑事法律援助律师的办案压力随之增大。保障和提高刑事法律援助律师的办案质量与保障犯罪嫌疑人、被告人的人权息息相关。而如何保障和提高律师的办案质量也成为了焦点问题。实践中，律师办案补贴微乎其微，导致律师的办案积极性不高。即使不少律师热衷公益，对经济利益追求较少，但是把犯罪嫌疑人、被告人的人身自由权利置于援助律师的不同价值观念下显然风险很大。
一是指定辩护案件中承办人员介入诉讼较迟，调查取证、会见被告人等环节较简略。目前，扬州市刑事法律援助案件主要来源于人民法院指定辩护。按照相关规定，由人民法院指定辩护的案件，人民法院应当在开庭10日前将指定辩护通知书和起诉书副本或者判决书副本送交其所在地的法律援助机构；而实际操作中，人民法院将指定辩护通知书和起诉书副本送交法律援助中心的时间大多数为开庭前5日左右，承担法律援助的辩护人介入诉讼时间过迟，这导致辩方的调查取证和会见被告人时间过短，不能全面展开调查，个别案件甚至只能在被告被押送至法院后至开庭前这段时间内进行简短的会见，这些对于承办人开展辩护及维护受援人利益极为不利。
二是经费保障不足导致承办人员办案积极性不高，给案件办理造成困难。扬州市在整个江苏省属经济欠发达地区，从法律援助制度建立以来，经费紧张一直是困扰扬州市法律援助工作的最大障碍。近年来扬州市法律援助案件办案数量增长迅速，但全市经费保障总盘子并未实现同步增长。部分县（市、区）法律援助经费的增长与法律援助的实际需求之间仍然存在较大矛盾。目前，全市法律援助经费保障不足百万，法援业务支出主要靠省财政转移支付以及挤占司法行政其他业务经费，法律援助经费供需矛盾日益突出，经费不足是制约扬州市法律援助工作发展的根本因素。
刑事案件办理过程较困难，办案人员往往要花费更多精力、财力，如刑事案件会见当事人需2人以上共同会见，但案件指派一般只指派1名承办人员，另外一人的补贴费用则无法保障；刑事案件卷宗涉及材料较多，就产生更多查阅、复印等费用；刑事案件有很多当事人是异地羁押，造成很多差旅支出等。扬州市刑事法律援助办案经费主要用于案件补贴发放，早在2004年扬州市的各法律援助机构对法律援助进行申请、调查、取证的相关费用就可以适当报支。支付标准为：在本县（市、区）办案的，每件按300-800元支付；在省内跨县（市、区）办案的，每件按600-1000元支付；跨省办案的，每件按800-1500元支付。办案补贴每年支付一次，具体支付数额由法律援助中心审查后报司法部门批准，由市财政列支。近年来扬州市也在不断调整案件补贴，2011年800元一件，2012年10月之后扬州市重新确定案件补贴标准为市中心每件1000元，县（市、区）根据案件的复杂程度300-1200元不等，一般为500元每件。此案件补贴标准相比上海市每件案件1600元左右还是比较低的。
四、新刑诉法实施后对刑事法律援助工作的影响
新刑诉法对刑事法律援助的修改，对于保障犯罪嫌疑人、被告人在刑事诉讼中的人权，体现程序正义，促进实体公正具有重大的意义。同时刑事法律援助的案件会大幅度增加，这会使实践中的刑事法律援助面临着更大的挑战。
（一）刑事法律援助经费更加紧张
刑事法律援助的开展首先要有充足的经费保障，没有足够的经费保障，法律援助只能是镜花水月。从法律援助诞生之日起，经费问题就一直是困扰、制约法律援助健康发展的一个重要因素。
目前，刑事法律援助的经费主要还是来源于国家财政拨款。虽然据近日国务院发布的《中国的司法改革》白皮书指出，我国的法律援助经费正逐年增长，2010年全国法律援助经费总额达到10.06亿元，同比增长32.8%，2011年达12.8亿人民币。但是政府拨款的经费与每年递增的需要法律援助的案件数量相比，资金仍有很大缺口，而且我国人均法律援助经费不足1元，这与世界上的发达国家相比差距也很大。以英美国家为例，英国人均法律援助为32美元，美国人均法律援助为2.25美元。2012年，扬州市市、县两级法律援助经费总投入450.17万元，其中地市一级经费投入120.47万元，县（市、区）经费投入329.7万元。而扬州市全市法律援助资金用于法律援助案件补贴的就有211.49万元，占总支出的46.98%。其他律师值班费、工作人员工资、基础设施建设费用、办公经费等等也占有很大比重，而这些经费也远远不够支持案件数量日益增多的法律援助工作的开展。
新刑诉法实施后，要求获得刑事法律援助的案件会以成倍的数量增长，每一个案件数量的增加就意味着经费的制约压力的增加。以扬州市的统计分析为例，在实施之初的2013年，扬州市保守估计刑事申请类法律援助案件将比2012年增长150%左右，刑事指定类法律援助案件年增幅也将达到200%，案件总数增长率将达155%。这明确说明法律援助经费的增长与刑事法律援助的实际需求之间存在的矛盾也会日益增大。
（二）刑事法律援助的专职律师的数量需求增大
目前在我国的法律援助机构中既有专职律师专门从事法律援助业务，又有私人律师通过法律援助机构的指派以多种方式提供法律援助业务。但是法律援助案件绝大部分是由社会律师承办。目前扬州市县（市、区）法律援助机构专职工作人员平均为3人以上，扬州市法律援助中心专职工作人员现为6人，其中法律专业人员达到2/3。但是随着新刑诉法的实施，法律援助机构人手缺乏现象会越来越明显，对于专职律师的需求也会越来越大。
专职律师与普通的社会律师不同，他们的主要职责就是接受法律援助机构的指派，为需要法律援助的人进行无偿的法律服务，其有固定的收入，因此，他们在日常工作中只能接受法律援助的案件。这种专职的法律援助律师在上海就发展的很成熟。专职律师有利于提高法律援助办案质量，同时可以节约法律援助经费。这对很好地实现法律援助，特别是实现刑事法律援助的价值有着特别的意义。
（三）刑事法律援助律师办案质量亟待提高
随着刑事法律援助案件数量的增加，刑事法律援助律师的办案压力随之增大。保障和提高刑事法律援助律师的办案质量与保障犯罪嫌疑人、被告人的人权息息相关。而如何保障和提高律师的办案质量也成为了焦点问题。实践中，律师办案补贴微乎其微，导致律师的办案积极性不高。即使不少律师热衷公益，对经济利益追求较少，但是把犯罪嫌疑人、被告人的人身自由权利置于援助律师的不同价值观念下显然风险很大。
五、落实好新刑事诉讼法有关规定的建议
新刑诉法关于刑事法律援助的修改对于保障犯罪嫌疑人、被告人的人权、彰显公平正义有着重要意义，给刑事法律援助工作带来了前所未有的机遇与挑战。为了深入理解把握新刑诉法的立法精神，推动刑事法律援助工作的贯彻实施，笔者仅针对上文三方面的挑战提出以下三点建议：
（一）针对目前刑事法律援助的经费紧张，且主要来源于财政拨款，社会各界资助微乎其微的情况，笔者认为可以做两点来改善这种状况
1.大力发展“法律慈善”事业。现代社会的慈善事业如火如荼，社会各界都高度关注慈善事业的发展，但是“法律慈善”却非常少，法律援助特别是刑事法律援助获得的社会资助极其少，如果能够引起社会大众对刑事法律援助的关注，推动“法律慈善”的发展，那么刑事法律援助事业的经费就能够在社会各界的帮助下缓解。
2.建立专门的刑事法律援助基金。基金主要来源于：政府拨款、社会各界资助、基金存取利息等。基金的用途就是为“经济困难”的刑事法律援助申请人提供帮助，不得挪作他用。目前扬州市已有意向创建此种基金会。
（二）针对专职律师的数量少、需求量大，应采取以下措施
1.制定有利政策吸引人才，扩大专职律师队伍，鼓励法律援助机构的工作人员取得律师资格。
2.加强对专职律师的组织建设，可成立专职律师办公室，统一协调专职律师的工作，并组织专职律师的业务化培训。
3.制定相应的政策鼓励专职律师积极办理法律援助案件。如提供办案便利条件，报销案卷复印费、交通费等相关办案费用，提高专职律师的工资。
（三）针对提高刑事法律援助律师的办案质量，笔者认为有两个做法可以选取
1.建立“刑事法律援助律师点选制度”犯罪嫌疑人、被告人在获得法律援助的同时，可以选择为自己进行辩护的法律援助律师。这对于减少那些办案不负责任、业务不专业的律师办理刑事法律援助案件有积极作用。现在扬州市正在大力试点推广“点援制”，也即笔者所说的“法律援助律师点选制度”。
2.建立办案补贴与办案质量挂钩的机制，根据办案质量支付案件补贴。根据案件办理情况，对承办人员的办案质量进行评估，确定优秀、合格、不合格的质量等级，与办案补贴挂钩。如果律师认真负责、办案效果好，确定为优秀的，可以高于一般标准支付补贴，如果律师敷衍马虎、办案效果差，被确定为不合格的，应当低于一般标准支付或者不予支付补贴。
