[论文摘要]立法人性化是以人性为起点、中心与旨归的立法模式，要构建我国立法人性化制度，须从立法体制制度、立法主体制度、立法程序制度和立法监督制度四个层面着手。文章对这四大部分进行重点解读，以探析我国立法人性的制度构建。
[论文关键词]立法 人性化 制度
立法人性化是指一种以人性为出发点、中心与旨归的立法模式与趋势。具体言之，是指立法应以人性为基础，与人性相协调，以人为本的出发点和归宿；立法应重视人的正常情感与需求，尊重人的基本价值及尊严，并且始终以维护和保障人权为核心内容。立法人性化理念为立法人性化制度的构建提供了理论上的方向和支撑，要成为一种可见并具操作性的实践方式，须从立法制度的各个层面去探寻构建的途径与方法。因此，笔者主要从立法体制制度、立法主体制度、立法程序制度和立法监督制度四个方面来进行探讨。
一、立法体制制度
立法体制是关于立法权限、立法权运行和立法权载体方面的体系和制度所构成的有机整体，其核心是有关立法权限的体系和制度。从立法权限划分角度看，我国是中央统一领导和一定程度上分权，多级并存多类结合的立法权限划分体制。这种体制有其内在合理性，但也有不足之处，集中反映在行政立法权的越界和冲突。立法人性化制度设计要求立法以人的需要为立足点，以人权保障为核心，但对个体权利构成最大威胁的不是个体之间的冲突，而是国家公权力的越界。这种国家公权力，则主要是由行政立法权所赋予的。据统计，我国有80%的法律、90%的地方性法规、大部分行政法规和部门规章都是由行政主管部门起草。[2]行政机关掌握了大量的国家立法资源，在立法中侧重行政机关拥有的权力内容和行使方式，而忽视了该权力是否侵犯了公民个人的权利。因此，要构建立法人性化制度，就要对政府权力加以规范与限制。具体表现在：第一，在不需要公权力介入的领域，立法应取消公权力的介入；第二，对于公权力介入的领域，立法要严格规范公权力行使的界限，防止越权；第三，立法赋予政府管理职权的，要严格遵循相关授权规定；第四，立法要加强以权力限制权力，以权利制衡权力以及以社会制约权力。
同时，人性化立法制度的另一个阻碍是法律的冲突问题。人性化立法数目众多，但实践中却难以实现其法律效果，其重要原因即是下位法对上位法的偏离与违背。首先，上位法应避免过于概括与模糊，注重法律的可操作性，必要时出台相关实施细则，直接应用于司法实践，减少由行政法规或规章作出规定。其次，由专门机构对现有法律做出清理，对不合理的下位法予以修订或废止，清除各种法律之间的冲突，达致法制统一。
二、立法主体制度
立法权作为一种主权，它来自于人民并服务于人民。人民作为主权者，通过代议民主制方式来选举出代表组成立法机关，由立法机关制定法律，再由行政和司法机关执行法律，从而实现对国家事务的管理。要构建立法人性化制度，使法律符合人性、反映民意、保障人权，立法主体就应当具有充分的民意性与代表力。如康德所说：“立法权，从它的理性原则来看，只能属于人民的联合意志……俗话说，‘自己不会损害自己’。”
构筑立法人性化制度，应当让公众广泛参与立法，使其成为实质性的立法主体。人民代表大会是我国最为重要的立法主体之一，其代表是代表人民参与统一行使国家权力的决策者，可以通过代表名额的合理分配实现人大对民意广泛与良好的表达。首先，保持适当的性别比例和少数民族比例。这不仅彰显现代政治的广泛参与性、平等性伦理原则，而且能更好地维护女性权益，体现现代社会文明的伦理要求。保持少数民族代表的比例则可充分体现保护少数自由平等的精神。其次，要保证不同社会阶层的名额分配比例处于均衡，特别是社会中处于相对弱势地位阶层的比例。近年来工农代表比例逐年下降，从1978年的47%，下降到近十年的不足18%。[4]最后，要保证不同区域代表名额的合理分配。从《选举法》的历次修订可以看出，城市与乡村的代表分配比例经过了一个逐步调整，逐渐达成平等的过程。新《选举法》制定于1953年，之后经过五次修正。城乡代表的比例由最初的“8：1”至2010年的“1：1”，数据表明我国城乡居民选举首次实现“同票同权”。
三、立法程序制度
立法程序是有立法权限的国家机关在制定、认可、修改、补充和废止法的活动中，所须遵循的步骤和方法。立法程序制度是实施其他立法活动的前提，“无程序即无立法”。构建人性化立法程序制度，则要求在程序的任何阶段，都有公众的深度知情与广泛参与，彰显公众“自己为自己立法”的立法理念。同时，立法程序的公众参与机制在程度上赋予法律民意性、权威性与正当性，使之契合人性与人权，易于被公众接受，内化为自身意识。如科恩所言：“法律可能是不好的，但我所参与的确定法律的过程使我有义务承认他们的合法性并服从它们……如果法律是公正的，我可以引以为荣；如果法律是不公正的，我继续有义务为其改善而努力。”具体而言，公众的知情权与参与权应体现于立法过程的各个环节。在立法动议的形成与立法规划的编制阶段，广泛听取社会各阶层、团体和公民个人的意见与建议，汲取民意，形成立法动议与立法规划；在立法提案阶段，除了政党与相关专家提案外，还应有一定数量的普通公民能以联名上书等方式直接向立法机关提出法案，享有充分表达意见的权利与机会；在立法审议阶段，除了充分运用现代各种传媒报道方式公开立法审议的各环节外，立法机关着重从时间频度与参与广度两方面设计立法听证的各种制度；在法案表决阶段，整个过程都必须通过传媒向社会公开；在法律公布阶段，除了公布相关法案文本，还应公布包含立法代表全部发言记录的立法会议记录，以便公众知情权的实现。
在上述的各个环节中，居于核心地位的是立法听证制度的建立与完善。立法听证制度是指立法机关为获取与立法有关的信息与公众意见，邀请政府官员、相关专家、当事人和利害关系人，举行公开会议，听取和搜集各方意见，为最终的立法提供依据或参考的程序制度。它的主旨就在于保障公众的参与权，要求在对他人可能做出不利影响的决定时，必须听取当事人与利害关系人的意见。在横向上，立法听证制度可以为公众提供充分表达愿望与诉求的平台，让不同的利益需求在公平公开的框架内得以交锋与博弈，通过公共商谈的方式实现利益的平衡与协调。在纵向上，通过立法机关与公众的直接对话与沟通，有利于立法机关充分了解民意，使政府的最后决策符合民情。惟有如此，立法才能获得公众的理解、认可与支持。我国《立法法》第5条对立法听证制度做出了原则性规定，奠定了立法听证制度的民主立法原则基础；第34条和第59条则明确规定了立法听证制度是立法前征询各方意见的选择性程序。然而近些年立法实践中，仍然存在不足。如立法听证的程序缺乏规范，听证范围不明确，听证结果处理与意见反馈制度缺失等等。唯有完善以上各个方面，立法听证制度才能真正体现公众利益，反映公众意愿，立法人性化制度才能成功构建。
四、立法监督制度
立法监督是指享有立法监督权的主体依照立法程序，审查规范性法律文件的合宪性和合法性，并依法决定该规范性法律文件法律效力的法律制度。2000年我国《立法法》颁布之后，标志着立法监督进入了一个规范化和制度化时期，尤其在公众对立法的监督层面。最近几年出现“上书事件”并最终导致法律修改的例子增多，表明公众维护自身合法利益的需求和权利意识的觉醒，推动了立法监督进步的同时彰显了立法的人性化。然而，立法监督制度要成为构建立法人性化制度的重要基础与支撑，还需进一步完善。
（一）缺乏合理性与完备的程序保障
以法规备案审查程序为例，《立法法》第90条第2款规定，“其他国家机关和社会团体、企业事业组织以及公民认为行政法规、地方性法规、自治条例和单行条例同宪法或者法律相抵触的，可以向全国人大常委会书面提出进行审查的建议，由常委会工作机构进行研究，必要时，送有关的专门委员会进行审查，提出意见”。这是我国公众行使立法监督权的基本法律依据，但也存有不足。一是公众立法监督的范围有限，只针对行政法规以下的法律提起监督，宪法与基本法律不在监督范围之内，因此，将监督范围扩大至所有的立法层级。二是规定过于简略，审查程序不够完善。虽然规定公众可以提出审查建议供立法机关研究并指定专门机关审查，但对研究、审查要在什么时间内完成；在审查过程中是否可以采取听证会的形式；对“要求”和“建议”是必须答复还是可以不答复，如果答复；应该怎么答复，如果不答复，申请人有什么救济手段等都尚未规定。针对以上不足之处，明确规定有关主体提出“审查的要求”和“审查的建议”的程序，规定审查机关认为同宪法或法律相抵触且有必要的情况下可以召开有原制定机关参加的听证会，规定审查结果应予以公布，并规定审查时限等程序，以保证审查程序的民主性和可操作度。
（二）缺乏专门的立法监督机构
虽然公众监督发挥了重大作用，但我国现行立法监督的主体主要是人大及其常委会，由于人大职权范围的广泛性和监督职能有限，决定了它无法克服非专门化和非常态化的局限，对于众多浩繁的立法难以实现全面监督。因此，可以考虑设立一个立法监督委员会作为专门的立法监督机构，吸纳法律专家学者广泛参与，使立法监督工作常态化、制度化。它既可主动行使审查权，也可以应国务院、最高人民法院等国家机关的要求和社会组织、团体、公民的申诉对法律法规合宪性、合法性问题进行处理，消除全国人大及其常委会局限和其他专门委员会难以兼顾立法监督的不足。
总之，上述四个方面互为补充，不可偏废。就立法体制制度而言，对行政立法权的限制以及对法律冲突的消除，可以保障公众的私人权利和国家法制和谐统一；就立法主体制度而言，公众广泛参与立法，可以践行主权在民的理念；就立法程序制度而言，完善以听证制度为核心的各项制度，可使公众充分表达自身的权利诉求；就立法监督制度而言，健全参与程序和设立专门的立法监督委员会，有助于公众监督权得到全面的落实。一言以蔽之，这四个方面内在统一，互相融合，共同构筑起立法人性化制度。
