[论文摘要]土地是我国十分宝贵的财富，随着经济体制改革的深入发展，土地使用制度改革正在逐步推进，作为改革的一个重要内容就是土地使用权作为商品进入市场，进行有偿出让。最近几年，笔者办理了宁波市国有土地使用权有偿出让招标及出让合同公证几百件，取得了较好的社会效益。文章结合公证实践，对国有土地使用权出让公证的具体做法谈谈初浅认识。
[论文关键词]土地使用权 政府出让 公证介入
一、土地使用权出让势在必行
土地既是资源，又是资产，但具有面积的有限性和空间位置的固定性。它不能像大自然赐给我们的阳光、空气那样取之不尽、用之不竭。为了促进城市建设和经济发展，土地在减少，而人口却每年在大量增加，人多地少的矛盾日益突出，如果再不采取有效措施加强土地管理，国民经济建设将会受到影响。面对这一严酷的事实，一方面我们要珍惜和节约土地，保护耕地，保持人口与土地的有效比例；另一方面又必须改革用地制度，合理利用土地，使有限的土地发挥其更大的效益。
以前的土地使用制度，土地使用者通过划拨方式无偿取得国有土地，同时又不能以任何形式转让，这就完全排斥价值规律和市场机制。这一弊端随着经济体制改革的逐步深入日渐暴露，与新体制的冲突也日益激化。为了适应经济体制改革的需要，土地使用制度已到了非改革不可的地步。要实现这一改革必须一方面将土地的无偿、无限期使用变为有偿、有限期使用，而另一方面又应允许有偿取得的有限期的土地使用权横向流动。因此要从根本上打破旧体制的僵化，就必须首先从土地使用权的取得上实现彻底的变革，通过土地使用权出让，使土地使用纳入有偿、有期限的轨道，进而通过土地使用权的有偿转让，使土地使用权成为相对独立的经济主体自主的经济权利，这样才能使经济主体对作为重要生产要素的土地的获得和转让具有自我调节机能，使其适应客观情况的变化，调整和优化生产要素组合，有利于经济效益的提高。
二、土地使用权出让公证的必要性
公证工作全面为经济建设服务，充分发挥其职能作用，把经济建设纳入法制的轨道是改革对公证工作的必然要求。土地使用权出让是土地使用制度改革的重要内容，公证为土地使用权出让服务理所当然。土地使用权出让有协议、招标和拍卖三种方式，无论以何种方式出让，双方达成一致后均要签订出让合同。由此可见，土地使用权出让包括出让方式和签订出让合同两个部分。公证参与这方面的招标拍卖活动有其特殊的意义和作用，具体表现在：
（一）公证是确认招标、拍卖活动合法有效的法律手段
国有土地使用权出让招标或拍卖是指国家以土地所有者的身份将土地使用权在一定年限内让与土地使用者，公开向不特定的主体发出要约，选择合意人并与之签订土地使用权出让合同的法律行为。这一行为可分为程序和实体两个部分。程序上主要是指制作土地使用权出让有关招标或拍卖文件，发布招标或拍卖公告、投标、开标、评标、决标及签订合同等过程；实体上，主要是指对招标或拍卖文件的内容及出让合同的权利义务的确定。公证参与招标或拍卖活动，站在维护法律尊严和当事人合法权益的立场上，根据事实、法律、法规、政策的规定，对招标方或拍卖方、投标方及评标者进行法律上的审查、监督，并以公证书的形式，对招标或拍卖活动、合同内容加以确认和证明，使之真实、合法、有效。
（二）公证能使全体招标者处于平等的竞争状态
招标或拍卖是一种具有竞争性质的经济手段，对全体投标者来说，竞争的机会应该是平等的，然而现实中往往由于复杂的人际关系影响招标的均等竞争，程序不规范、评标不公平、定标不合理，严重的甚至营私舞弊、弄虚作假，招标流于形式，投标者的合法权益得不到保障。公证参与招标或拍卖活动能严格按照法律、法规、政策及招标评标规则程序办事，无论对招标方或拍卖方以及对投标方都坚持平等的原则，做到不受外界与行政干扰，不偏不倚、一视同仁，使招标或拍卖活动处于合法竞争、机会均等的状态，取信于民。
（三）公证能使招标或拍卖活动规范化、法律化
招投标双方的根本利益就社会整体而言固然是一致的，但由于双方所处地位不同，追求各自的经济效益各异，因此招标或拍卖活动中双方都有各自的算盘，尤其是招标方或拍卖方，当自身的利益因故受到某些影响时，就容易出现任意修改确认后的招标或拍卖文件，程序不规范，招标不严肃，甚至以损害对方的利益达到自身的企求。在这种情况下，招标或拍卖活动通过公证有利于招标拍卖活动的规范化、法律化。招标拍卖公证，可以使招标拍卖的一系列活动均在公证人员的监督下进行，凡经过公证确认的一切与招标拍卖有关的文件，如公告、标书、程序规则、评标规定、合同内容等都具有法律上的约束力，参加招标拍卖活动的各方均要按此规范行动，任何人不得随意改动。
三、土地使用权出让公证的做法
土地使用权出让包括出让方式和签订出让合同两个部分。显然，土地使用权出让公证也相应地分为出让方式（即招标或拍卖）公证和出让合同公证。国有土地使用权出让公证是指国家公证机构根据土地所有者的申请，依法确认和证明出让方式即招标拍卖程序及签订出让合同等法律行为的真实性、合法性，以预防纠纷，减少诉讼。笔者认为，国有土地使用权出让公证的具体做法是：
（一）适时介入招标活动
国有土地使用权出让一般要经过以下几个阶段：1.土地管理部门在选择土地出让地段的基础上，提出出让招标的报告，经批准后向有关部门办理计划、建设用地许可、规划等手续，尔后成立由土地管理局及其土地征用管理站、计委、经委、城建规划以及当地人民政府等部门组成的招标领导小组；2.制定出让招标文件并由领导小组审定；3.招标阶段，主要是发布招标公告、招标须知、领取标书及有关资料、介绍土地使用要求、投标、评标、决标；4.宣布中标者并与之签订合同。
笔者认为，公证介入最好是第二阶段就开始。其好处在于公证机构能自始至终地对招标全过程进行法律审查和监督，尤其是在招标文件未正式确定前，能及时提出法律建议，一来可避免重复审定时间，二来可防止通告发布后若再修改的不严肃现象，从而保证招标活动的顺利进行。
（二）公证的具体步骤与做法
在土地使用权出让公证中，公证机构的主要任务是审查、确认、监督和证明，即审查土地使用权出让有关批准文件是否齐全，确认招标文件内容的合法性，监督投标、开标、评标和决标，证明中标有效。其具体步骤是：
1.审查土地使用权出让有关批准文件是否齐全
主要有：政府批文、土地征用手续、计划城建规划部门的批文等。
2.确认招标文件的合法性
招标文件制定的合法与否，直接关系到整个招标活动的成败，因此必须严格地按照《条例》及有关法律、法规、政策和地方政府的有关规定进行审查，修改并使之完善化、法律化，为招标活动的顺利进行奠定法律基础。
3.监督招标、密封标箱
招标是招标活动中较为重要的一环，标书一经入箱，就不能变动。因此对投标者来说，招标是关键的程序。投标开始，公证人员两人必须亲自到场，先检查标箱，然后按照招标的规定，监督标书的投放时间、件数。投放结束，立即密封标箱并贴上封条。
4.监督开标、评标和决标
当主持人宣布开标，公证人员当场开启标箱，拆启标书并由招标评议小组审查标书的有效与否，经招标评议小组按照评标规定评议，依照标书的标价，依次从高到低确定中标者。在这一程序中，公证人员必须严格按照评标规定进行认真监督，防止弄虚作假、营私舞弊，确保全体投保者公正平等的竞争。
5.宣布中标结果，出具中标公证书
评标结束确定中标者后，公证人员认为确实无误，当场宣布候选中标者，宣读公证书，证明招标活动合法有效。
