论文摘要：西南岩溶区石漠化恶化了生态环境，阻滞了经济发展，构建石漠化防治法律机制已经刻不容缓。但是目前我国尚未形成完善的防治石漠化法律机制，只有填补法律空白增强防治石漠化的实效，构建完善的行政管理机制，确立公众参与机制，才能控制石漠化蔓延的速度，修复生态环境，实现西南岩溶区域经济快速、稳定可持续发展。
论文关键词：石漠化 防治 法律问题
一、西南岩溶区域石漠化现状
（一）西南岩溶区域石漠化面积日益扩大
西南岩溶地区涉及贵州、广西、云南、湖南、湖北、重庆、四川、广东8省的460个县，其中就有451个县分布有石漠化土地，岩溶地区以碳酸盐岩为主要成分，碳酸盐岩具有易溶蚀的特性。此外，岩层渗漏力强，蓄水和保水的能力差，这使得岩溶地区土壤稀薄，形成土壤的过程缓慢。①西南岩溶区域气候温润，雨水充沛，降水集中且降水强度大，西南岩溶区域的地表结构陡峻而破碎，丰沛的雨水的冲刷为石漠化形成提供了强大的侵蚀动能，岩溶区域生态环境具有脆弱性。
西南岩溶地区人口密度大，对资源需求量大，西南岩溶地区人口密度已经超过了岩溶地区的环境容量，人类生存发展需求与资源供给不足之间的矛盾日益凸显。西南岩溶区本身土壤稀薄，人们为了满足自身生存发展需求，采用陡坡开垦、过度垦荒的方式，落后的耕作方式加剧了西南岩溶区域石漠化的形成。此外，西南岩溶区域经济相对滞后，农村能源匮乏，当地群众为了满足自身生存发展需要往往过度樵采，这使得西南岩溶区域的林草植被被破坏，脆弱的生态环境加上人为干扰，石漠化的面积每年都在逐步扩展。
(二)石漠化严重影响水利设施安全
西南岩溶区域生态区位极其重要，西南岩溶区域位于长江、珠江两大流域的上游，西南岩溶区上游的生态安全直接关系着长江三角洲、珠江三角洲地区的生态安全，水利设施的安全，甚至是人们群众的生命财产安全。因此，西南岩溶区域发挥着重要的生态屏障的作用。随着全球气候变化，西南岩溶区域近年来干旱加剧，基岩裸露，大批的林草植被因缺水而死亡，旱灾之后的暴雨冲刷造成大量的水土流失，石漠化的情况加剧。水土的大量流失使得整个流域内的河床被抬高，泥沙大量下泄，拥塞河道。流域内的水利、水电设施的安全运行遭受重大影响，水利、水电的设施综合效能难以发挥。水利设施的安全也关系到长江三角洲、珠江三角洲的生态安全、经济发展，只有遏制西南岩溶区域的石漠化的扩展，才能保障长江三角洲、珠江三角洲水利、水电设施的安全。
（三）石漠化造成生态恶化影响经济发展社会稳定
西南岩溶区石漠化问题导致了岩石出露、植被破坏，土地生产力下降，不仅恶化了农业生产条件和生态环境，而且将使群众失去赖以生存的基本条件。在脆弱的岩溶生态环境背景之下，形成了人口增长、陡坡开垦、植被破坏、暴雨冲刷、土壤侵蚀、石漠化加剧恶性循环的情形。土地越贫瘠越开发，越开发越贫瘠，这样的恶性循环使得石漠化的面积逐步增长。石漠化加剧了当地的贫困现状，贫困的现状又使得石漠化的面积进一步扩展。恶性循环之下，石漠化区域的生态环境遭受重大破坏，这一地区的经济发展严重受阻。在国家级贫困县中，西南岩溶区域大部分贫困县属于西南岩溶区域石漠化严重县。西南岩溶区域的石漠化的现状直接影响当地经济发展，社会安定。
二、防治石漠化中存在的法律问题分析
（一）缺乏防治石漠化的专门立法
随着生态安全意识的提高，我国在环境保护法制建设中取得了很大的进展，我们国家现行的环境保护方面的法律有《中华人民共和国宪法》、《中华人民共和国环境保护法》、《水土保持法》、《森林法》、《草原法》和《防沙治沙法》。在《草原法》中首次提出了石漠化的概念，在三十一条针对石漠化的草原提出治理措施。此外，为解决岩溶地区石漠化问题，国务院批复了《岩溶地区石漠化综合治理规划大纲（2006－2015）》。根据大纲的规定和要求，西南岩溶区域各地区根据本地实际情况制定了石漠化治理综合规划，我国防治石漠化法律体系建设取得了一定的成果。
但是，针对西南岩溶区域日益严重的石漠化现状，现有的防治石漠化的政策和相关法规虽然涉及石漠化防治的法律问题，但所涉规定多为原则性规定，缺乏可操作性。《草原法》中虽然有涉及石漠化的问题，但只限定于草原石漠化的规制，我国目前并没有针对西南岩溶区域石漠化防治的专门立法，立法空白的问题在石漠化治理中日益凸显。西南岩溶区域石漠化面积日益扩展，生态安全遭受重大威胁，这与防治石漠化法制不健全有重要的关系，现有的法律法规中缺少石漠化的预防、石漠化的治理、石漠化治理的保障措施及防治石漠化的法律责任的规定，这使得防治石漠化的成效大打折扣。尤其是防治石漠化法律责任规定的缺位，使得破坏岩溶区域的植被的现象屡禁不止。各省区虽根据国务院《岩溶地区石漠化综合治理规划大纲（2006－2015）》制定了石漠化治理综合规划。但是这些规划不具有法律效力，各省区并没有出台防治石漠化的地方性法规。此外，也没有明确的法律规定确保防治石漠化者的合法权益，社会力量投入防治石漠化的机制也没有从法律上进行规定，这些法律法规的缺位严重阻碍了防治石漠化的成效。
（二）缺乏有效的行政管理机制
目前在石漠化防治中并没有确立从中央到地方的纵向的石漠化防治行政管理监督机制，也没有确立横向的各行政部门之间的协调机制，更没有设立专门的石漠化防治行政管理部门。此外，现行的法律法规没有明确规定防治石漠化的主管、监督管理机关的职权和职责，在防治石漠化过程中，这使得行政主管部门之间多头管理，分工不明，权责不清的问题日益彰显。由于各行政管理部门之间职权分工的不明确，往往会出现管理分散、权责不明、责任推脱的现象。防治石漠化中有效的行政管理机制的缺位必然会严重影响防治石漠化的成效，在防治石漠化的具体工作的开展中引发诸多问题，使得石漠化防治工作难以达到预期目标。此外，西南岩溶区域防治石漠化中由于地区分割、部门分割、多头管理，缺乏各部门跨区域的协作机制，而石漠化问题是整个西南岩溶区省份共同面对的生态问题，涉及整个西南岩溶区的生态安全、经济发展及西南岩溶区域的可持续发展，因此西南岩溶区域各省跨区域协作机制的缺位，将影响整个西南岩溶区石漠化防治的整体成效。
（三）缺乏公众参与机制
西南岩溶区石漠化面积的扩展直接威胁到此区域中广大公众的生存空间，西南岩溶区石漠化的扩展不仅仅是生态安全问题，更为重要的是公众的生存安全问题。因此，西南岩溶区防治石漠化只依赖环保部门是远远不够的，还需要广大公众的广泛参与与监督，形成完善的公众参与机制。目前，我国宪法和环境保护法及相关政策法规中已有对公众参与权的原则性规定，国家环境保护总局还发布了《环境影响评价公众参与暂行办法》，但是这些法律法规中并没有详细规定公众参与权行使的具体程序、途径，参与权多规定以检举的形式而非诉讼的形式，没有明确的规定公众参与中所享有的权利和承担的义务，原则性的规定在实际操作中缺乏适用性，这往往导致公众参与权难以落到实处。完善的环境公益诉讼制度的缺失使得实践中侵害社会公众利益的非法开矿、破坏植被、乱砍滥伐造成石漠化程度加剧的事件无法得到遏制，公众参与机制只是停留在制度化的层面，由于没有具体的可适用的环境公益诉讼机制，致使公众参与机制无法有效发挥。
三、构建防治石漠化的法律机制
（一）填补法律空白增强防治石漠化的实效
西南岩溶区域石漠化面积的扩展造成当地群众生存空间的缩小，生物多样性锐减，危害了水利设施的安全，甚至影响了长江三角洲、珠江三角洲的经济发展与可持续发展，生态环境的恶化更是加剧了区域贫困，影响了社会稳定、民族团结。只有构建完善的防治石漠化的法律机制，才能控制石漠化蔓延的速度，修复生态环境，实现西南岩溶区域经济快速、稳定可持续发展。
因此，笔者建议应该由全国人大常委会尽快出台《防治石漠化法》，准确地对石漠化的概念进行界定，详细规定石漠化的预防、石漠化的治理、石漠化治理的保障措施及防治石漠化的法律责任，这会增加法律在实际中的操作性，增强防治石漠化的成效，为防治石漠化提供有力的法律支撑。尤其对于法律责任的规定要详尽具有可操作性，增加法律的适用性。各地方人大及常委会应根据本地区具体实际尽快出台防治石漠化的地方法规，以法规的方式明确规定相关主体在防治石漠化过程中的职权与职责，权利与义务。完善责任体系，规定破坏环境、加剧石漠化现象主体的责任，使得法律责任明确化、具体化，增加法规的可操作性。此外，应在法律法规中明确规定防治石漠化者的合法权益，保障防治石漠化者的合法权益。只有构建完善的防治石漠化的法律机制，才能遏制石漠化蔓延的速度，阻滞生态恶化，保障人民群众的生存空间，实现经济社会的协调和可持续发展。
（二）完善行政管理机制
完善的行政管理机制可以增强法律在实际中的适用性，达成防治石漠化的既定目标。因此笔者建议应构建从中央到地方的纵向的石漠化防治行政管理监督机制，首先应确立全国防治石漠化的行政主管部门，在整个防治石漠化中居于组织、领导、监督、协调的地位，负责对全国石漠化工作进行统一安排、全面监督、协调组织，明确防治石漠化主管部门的职权和职责，避免出现权责不明，责任推脱的现象。此外，石漠化防治中涉及多个行政主管部门，应确立农业、水利、土地、环境保护等行政主管部门之间的协调机制，明确各部门在防治石漠化中的分工，对各行政部门职权作出详尽规定，明确规定各部门之间的关系，避免多头管理、责任推脱情况的出现。此外，西南岩溶区域的各省、市、县应建立专门的石漠化防治机构，石漠化防治机构应负责本地区防治石漠化工作的进行，对石漠化工作进行组织、监督、实施。确立行政责任追究机制，完善的监督机制的确立，可以督促石漠化防治中的行政主体积极的履行职责，将防治石漠化的效果落到实处，因此，建立健全防治石漠化责任追究机制就显得尤为重要。此外，应注重地区内各个机构之间的协作与协调，同时应打破地区分割成立跨区域的防治石漠化综合机构，遏制石漠化蔓延的速度，恢复生态，实现区域经济社会的协调和可持续发展。
（三）确立公众参与机制
随着西南岩溶区石漠化面积的蔓延，石漠化恶化了生态环境，造成了区域贫困，严重影响了当地广大群众的生产与生活，阻碍了西南区域经济社会协调与可持续发展。因此，构建公众参与机制，完善石漠化防治法律机制已经刻不容缓。世界上许多国家例如美国、日本已经构建了公众参与机制。实践证明，公众参与机制已经在环境保护中发挥着至关重要的作用。只有在相关法律法规中详细规定公众参与的权利，完善公众参与的程序，才能确保公众的参与权的实现，克服政府调节在防治石漠化中的缺陷，只有以法律的方式详细规定公众参与的途径、程序，完善环境公益诉讼机制，实行诉讼中举证责任倒置，才能使公众参与不仅仅停留在制度层面，在实践中具有可操作性，才能真正调动公众监督与参与的积极性，使得公民的环境权益得以实现。西南岩溶区石漠化问题已经不仅仅是生态问题，更是一个求生存、求发展的问题，只有强化广大公众的环境保护意识，才能遏制石漠化蔓延的速度。
