摘 要:近年来索马里海域海盗活动猖獗,危及国际海运安全和全人类的共同利益,已成为国际社会高度关注的,影响和破坏国际海运安全的问题之一,构成了严重危害和平与安全的国际罪行。联合国通过决议授权后各国纷纷赴索马里海域打击海盗。从国际法学角度通过对打击海盗行为的依据、目的、各国的普遍管辖权、免责以及国家主权原则的例外等国际 法律 问题的分析,可以厘定打击海盗行为的性质、方式和合法性。
关键词: 海盗;国际法;主权原则例外;国际合作
索马里位于东非之角,其海域是出入苏伊士运河和进入非洲东海岸的重要国际航道。1991年以来,索马里国内长期战乱、干旱、饥饿、部族冲突和粮食价格上涨,沿海地区海盗活动猖獗,使得那里的海域成为世界上最危险的区域之一。尤其是近年来,海盗活动更为频繁和嚣张,袭击船只的数量猛增,据国际海事组织(international maritime organization)的统计,2008年那里发生了120多起海上抢劫行为,超过30艘船只遭劫,600多名船员遭绑架,至2008年12月为止,仍有10多艘船在海盗手中。 中国 船只也频繁途经亚丁湾、索马里海域,2008年1月到11月间,平均每天有3到4艘次中国商船过境,据悉其中20%受到过海盗袭击,仅劫持事件就发生了7次,我国船舶和人员安全面临严重威胁。随着沙特阿拉伯“天狼星”号超级油轮遭劫,中国天津“天裕8号”渔船、上海“振华四号” 等被劫,国际社会对日益嚣张的索马里海盗的关注空前高涨,各国纷纷表示将加入到打击海盗的战役中来。WWW.133229.COM
索马里海盗行为阻碍了正常的国际贸易和海运秩序,破坏了国际和平与安全,给各国造成了巨大的 经济 损失,对经由索马里、亚丁湾船舶的财产及人员的人身安全构成极大的威胁。目前,美国、北约、欧盟、俄罗斯、印度、韩国、中国等已经或者宣布准备向索马里以北的亚丁湾派出军舰,打击海盗,维护安全。
本文主要对打击索马里海盗行为的依据、目的、以及各国享有的普遍管辖权和免责,国家主权原则的例外,以及肃清海盗的根源等国际法律问题的初步分析和探讨,希冀抛砖引玉,引起学术界对此问题更深入的研究。
一、依据:联合国安事会决议和索马里过渡政府的有效同意
传统意义上的海盗行为,是指一艘私有船舶在公海上以劫夺的意图对另一艘船舶所作的任何未经授权的暴力行为。目前对海盗行为规定的最为权威的国际公约为1958年的《公海公约》和1982年的《联合国海洋法公约》(简称《公约》),《公海公约》第15条和《公约》第101条对其定义范围和内涵又进一步扩大为包括私人的船舶、私人飞机及其机员和乘客,为私人目的对其他船舶和飞机或其人员和财物在公海或任何国家管辖范围以外的地方进行非法的暴力、扣留或掠夺行为,都为“海盗”。(注:《公海公约》第15条、《联合国海洋法公约》第101条规定下列行为中的任何行为构成海盗行为:第一,私人船舶或私人飞机的船员、机组成员或乘客为私人目的,对下列对象所从事的任何非法的暴力或扣留行为,或任何掠夺行为:(1)在公海上对另一船舶或飞机,或对另一船舶或飞机上的人或财物;(2)在任何国家管辖范围以外的地方对船舶、飞机、人或财物;第二,明知船舶或飞机成为海盗船舶或飞机的事实,而自愿参加其活动的任何行为;第三,教唆或故意便利第一项或第二项所述行为的任何行为。)从其定义可知,海盗行为具有以下两个特征:第一,须是利用损害公海航行安全的方法,对其他船舶或飞机进行的非法的暴力、扣留或掠夺的行为;第二,须是私人的船舶或私人的飞机为私人目的进行的非法的暴力、扣留或掠夺行为。
打出索马里海盗必须师出有名,即具有国际法上的依据,否则将构成对他国内政的干涉和主权的践踏。此次各国出师打击索马里海域海盗行为主要有以下两个方面的依据:
第一、联合国安理会根据《联合国宪章》第七章“对于和平之威胁、和平之破坏及侵略行为之应对办法”。自2008年6月2日一致通过的《1816决议》为标志,相继制定并通过了4份决议授权各国打击出入于亚丁湾、索马里海域的严重影响和破坏国际海运安全的海盗行为。(注:这4份决议包括:6月2日的《1816号决议》;10月7日的《1838号决议》;12月2日的《1846号决议》;12月16日的《1851号决议》。)这4份决议为各国打击海盗提供了可靠的法律保障和依据。《第1816号决议》第7段规定,决定自本决议通过之日起为期6个月内,在过渡联邦政府事先知会秘书长情况下同过渡联邦政府合作打击索马里沿海海盗和武装抢劫行为的国家可:(1)进入索马里领海,以制止海盗及海上武装抢劫行为,但做法上应同相关国际法允许的在公海打击海盗行为的此类行动相一致;(2)以同相关国际法允许的在公海打击海盗行为的行动相一致的方式,在索马里领海内采用一切必要手段(all necessary measures),制止海盗及武装抢劫行为。同时,此决议不仅原则上呼吁其成员国来“制止海盗和海上武装抢劫行为”,还“重申”关于制止海盗行为的国际法相关规定,要求各国采取行为,“包括但不限于登临、搜查和扣留从事或涉嫌从事海盗行为的船只,并逮捕从事这种行为的人,以便对这些人进行起诉”。
一般而言,国际法的法律渊源除条约和国际习惯外,重要的国际组织的决议也应该成为广泛意义上的国际法渊源之一,也应该是确定法律原则的一种非常有价值的补助资料。特别是其中一些涉及有关国际法原则、规则及制度的所谓的规范性决议,因其具有广泛的代表性和舆论价值,具有重大的道德及 政治 影响……[1]因此,联合国安理会通过的决议在此次打击海盗中具有法律约束力。再者,联合国安理会也是国际上惟一有权授权各国采取执行行动的机关。
第二,索马里过渡政府的有效同意(effectively agree)和主动邀请(actively invite)也是打击海盗的重要依据。索马里驻联合国代表已明确表示同意并邀请各国进入其海域与索马里一并合作打击海盗。联合国安理会于2008年12月16日通过的《1851号决议》规定,应索马里过渡政府的请求,安理会决定从即日起授权有关国家和国际组织在12个月内可以在索马里境内“采取一切必要的适当措施,制止海盗行为和海上武装抢劫行为”。
“同意”是国际法规定的国家不法行为的免责事由之一。如果一国以有效方式表示同意他国实行某项与其所负义务不符的特定行为时,该行为在对该国的关系上,就排除了不当性[1]99。此次行动是在索马里领海甚或是在内陆展开,而领海是一国领土的组成部分,如果没有索马里的有效同意,就会有碍国家主权原则的行使,构成国际法上的不法行为。所以,一旦经索马里过渡政府的有效同意,各国完全可以进入领海或内陆实施武力打击,不存在国际法上的不法行为和干涉他国内政的行为。
二、例外:国家主权原则的突破
国家主权,是国家的根本属性,在国际法上是指国家具有独立自主地处理其内外事务的权力,是国家的最高权力,任何国家不得侵犯和违背。国家主权具有两个方面的特性:一是对内的最高权,即国家对其领土内的一切人和物以及领土外的本国人享有属地优越权和属人优越权;二是对外的独立权,即国家在国际关系上是自主和平等的。
根据《公约》对海盗行为的定义,海盗罪对空间范围有特殊的要求,即海盗行为一般发生在公海或任何国家管辖范围以外的地方进行非法的暴力、扣留或掠夺行为。依《公约》的规定,海盗行为只能是发生在“公海”或“国家管辖范围外”的任何海域内,按照《公约》规定,公海不包括国家的专属经济区、领海或内水或群岛国的群岛水域内的全部海域,公海对所有国家开放,不属于任何国家管辖。如果海盗行为不是发生在公海或无管辖区内,例如在其主权国家的领海内发生,则属于该国国内法管辖的问题。而索马里海盗行为有其特殊性,这样的行为发生在索马里领海海域内,在其领土之内活动,很显然只能由索马里过渡政府来管辖和治理。然而,安理会《第1816号决议》第7段对国家主权原则在新的 历史 背景下进行了新的突破。它是该决议的核心内容。它明确规定:任何其他国家在2008年6月2日决议通过以后的6个月内,都可以在与索马里过渡联邦政府合作来打击海盗。这些国家参与打击海盗的方式,既包括“进入索马里领海,以制止海盗及海上武装抢劫行为”,而且还包括“在索马里领海内(within the territorial waters of somalia)采用一切必要手段(all necessary means),以制止海盗及武装抢劫行为”。可见安理会决议已明确规定各国可在索马里领海内实施打击,这一议决形成了在新的国际环境下国家主权原则的例外,但是不应被视同订立习惯国际法,这样做的目的是为了减少其它国家假借打击海盗之名肆意干涉他国内政或在其海域倾倒废物的担心。安理会2008年10月7号的《1838号决议》就明确申明本决议各项规定仅适用于索马里局势,不影响会员国在任何局势中根据国际法所具有的权利或义务或责任,包括《公约》所规定的任何权利或义务,尤其强调不得将本决议视作确立习惯国际法。(注:见联合国安全理事会2008年10月7号通过的《1838号决议》第8段。)
值得注意的是,在要不要深入到索马里内陆对海盗进行打击时,有学者认为,为了避免可能出现的法律争议,建议各国舰队尽量不直接驶入索马里领海,特别是不要进入其内陆,而主要在其周边公海领域执行任务。笔者认为,索马里海盗问题从表面上看虽然是发生在领海上,但其根源实际上还是在陆地运筹或策划。其领海海域只不过是实施其非法活动的一个场所而已;因为索马里海盗在陆地上有安全的据点,自身安全几乎不受任何威胁,所以,各国不仅要加强海上行动,更要采取陆上行动,彻底根除海盗在陆地上的据点。只有这样,才能最终剿灭日益猖撅的索马里海盗。而如果需要进行内陆作战,此时就需要注意一个“度”,即在索马里内陆进行多大范围和规模的打击和作战行为,此时基于正义、人道主义原则的国际干预在遵守某些前提条件之下,可以深入到内陆进行打击,并与所在国合作,切不得以此为借口干涉他国内政,要注意打击行为的“必要性”和“相称性”。
三、权利:对海盗的普遍管辖和惩治
普遍管辖(universal jurisdiction)是一项国家的基本权利,是指根据国际法的规定,对于普遍地危害国际和平与安全以及全人类的共同利益的某些特定的国际犯罪行为,各国均有权实行管辖,而不问这些犯罪行为发生的地点和罪犯的国籍[3]。各国对普遍管辖的适用必须满足两个条件:第一,行使这种管辖,必须有国际法依据;第二,行使这种管辖,只能对国际法规定为危害国际和平与安全以及全人类共同利益的某些特定的国际犯罪行为。“普林斯顿普遍管辖原则”中列举了7项归于普遍管辖的犯罪,即:一是海盗;二是奴役;三是战争犯罪;四是危害和平罪;五是危害人类罪;六是灭绝种族罪;七是酷刑,[4]其中海盗排在第一位,可见其危害的严重性。普遍管辖原则是属地、属人、保护性管辖原则的一个补充性管辖原则,这一原则为各国基于属人或属地管辖之外行使对危害全人类公共利益的犯罪行为的管辖提供一个可靠的法律依据。巴西奥尼教授就指出:海盗注定是普遍刑事管辖的基础[3]。
2008年索马里海域海盗活动猖獗,危及国际海运安全和全人类的共同利益,自今年6月开始,联合国安理会相继通过4个决议授权各国打击索马里海盗,无疑具有了国际法依据,各国对普遍地危害国际和平与安全以及全人类共同利益的国际犯罪行为都可行使普遍管辖权。17世纪英国著名国际法学家奥林•詹金斯曾指出:“所有的海盗,从法律的观点来看,都是人类的敌人,不是一个国家或某一类人的敌人,而是全人类的敌人,他们是非法的。每个人都可以接受命令并武装起来反对他们,就象反对叛逆者和卖国贼那样去镇压和剿灭他们。”[4]对海盗行为进行“普遍管辖”,这既是权利,也是义务。它反映了国际法上“对所有人”的基本概念和国际社会“共同义务”的观念问题[5]。
1982年《联合国海洋法公约》和1958年《公海公约》都明确了对海盗罪的普遍管辖原则与惩治措施。《公约》第105条和《公海公约》第19条规定:“对于海盗船舶和飞机,成为海盗所夺取并在海盗控制下的船舶和飞机,无论在公海上还是在任何国家管辖范围以外的地方,任何国家都有权扣押,可以逮捕船上或机上人员并扣押船上或机上财物。扣押国的法院可判定应处的刑罚,并可决定对船舶、飞机或财产所应采取的行动,但受善意第三者的限制。” 可见,依据国际法,海盗行为使海盗丧失其国籍国的保护[6]。海盗船舶和飞机的国籍,尽管并不当然丧失依据《公海公约》第18条及《联合国海洋法公约》第104条的国籍,是保留还是丧失则是由原国籍国决定,但已不再实行“公海上的船舶和飞机由其国籍国管辖”的原则,而代之以普遍管辖原则,各国都有拿捕、扣押和处理海盗船舶和飞机的权利[7]。
依照国际法的一个习惯规则,每一个海洋国家都有权惩罚海盗。一切国家的船舶,不论是军舰,其他公有的船舶,或商船,都可以在公海上追逐、攻击和拿捕海盗,并且把它带回本国,由本国的法院审理和惩罚。笔者认为这里需要注意两个问题:一是由于普遍管辖权是各国享有的一项权利,对海盗进行打击、扣押时很容易发生各国管辖权的积极冲突(positive conflict),即两个或两个以上的国家都有权对海盗犯罪行为行使普遍管辖权。此时应受“一事不再理”的约束,不得在一国对海盗起诉惩罚后,又在另一国进行重复受理或处罚。扣押国应依国内法进行,或者应请求国的请求,引渡给请求国惩罚,实行“或引渡或起诉原则”(autdedere and punire);二是各国政府军舰在打击海盗过程中,如有合理根据被认为犯有国际罪行或其他违反国际法行为可嫌疑的商船,有“登临”(visit)和“检查”(check)的权利。例如,《公约》第110条把“从事海盗或贩卖奴隶的行为”列为可检查的情形之一。(注:1982年《联合国海洋法公约》第110条规定,有下列情况之一者可以进行检查:1.该船从事海盗或贩卖奴隶的行为;2.从事非法广播;3.无国籍;4.拒绝展示国旗;5.虽然悬挂外国国旗,但实际上与军舰国同一国籍。)但此种登临或检查不得滥用,不得影响或改变船舶的正常航行或方向,如果由此而造成损失,必须对该船遭受的任何损失或损害承担赔偿责任。
四、目的:维持国际海运畅通与国际和平与安全
索马里海域海盗肆虐,严重影响和破坏了各国的海外贸易和对外交往,对各国人员和货物的流动和其人身和财产构成了极大的威胁,严重阻碍了国际贸易的正常 发展 。特别是自1991年以来,索马里过渡政府以及有关国家内乱不断、人民生活困苦、饥饿、灾荒,人民流离失所的情况下,国际社会对该国进行人道救援物质的运输,却因海盗行为而屡屡不能运抵。联合国安理会的有关决议,就是在海盗“对迅速、安全和有效地向索马里运送人道援助物资,对海上商业航线安全以及对国际航运构成的威胁”的背景下做出的。
维持国际和平与安全是是联合国的四大宗旨之一,也是其首要目的,是联合国系统的三大支柱之一。(注: 联合国系统的三大支柱包括:发展、安全与人权。)为了达到这一目的,《联合国宪章》规定了两个步骤:一是采取有效集体措施,以防止和消除对和平的威胁,制止侵略行为或其他破坏和平的行为;二是用和平的方法与依正义及国际法的原则,调整或解决可能导致破坏和平的国际争端或情势。联合国安理会通过的关于打击索马里海盗的4个决议,是在《宪章》第七章的框架下通过的,它不仅仅是就“海盗”而论海盗,而是将打击索马里海盗行为放在“维护和恢复世界和平与安全”的角度来考虑[5]。另外,安理会采取的措施,都是具有“强制”性质的措施,联合国会员国具有提供“协助和便利”的义务和责任措施。2008年6月2日,安理会在其通过的《1816号决议》里,表示关注国际海事组织提供关于在索马里沿海水域“海盗和武装抢劫行为继续存在”的报告,还“严重关注”(gravely concerned)海盗和武装劫船行为对那些向索马里运送人道援助物资以及对国际航运“构成的威胁”,并认定这些海盗和武装劫船事件对该区域的国际和平与安全构成威胁(the threat)。
此次打击索马里海盗,
abstract:
in recent years rampant somali piracy has caused international community considerable concern and it is held an international crime that seriously endangers international maritime transportation, peace, safety and human common interests. under the authority of the un’s resolution, many countries have begun their antipiracy mission on somalia waters. based on an analysis of international law issues such as antipiracy reasons and purposes, general jurisdiction, impunity and exception to state sovereignty, this paper intends to clarify the nature, measures and legitimacy of fighting piracy.
key words:pirates; international law; principle of international sovereignty; international cooperation
