2009年8月,缅甸政府军和果敢地方武装发生武装冲突,导致果敢上万民民众涌入中国境内,由此引发新一轮难民潮。本文先是介绍了此次武装冲突时间的缘由和大致背景,再从国际法的角度探讨了难民的标准,分析从果敢入境的逃难者的性质;肯定了其中一部分难民身份后,紧接着探讨了难民在我国的应得的待遇问题;然后借鉴20世界70、80年代印支难民的处置经验,对于难民在我国的安置问题做出了建议;提出在处置果敢难民时所面对的各种困难,探讨中国应当如何应对如此大规模的难民涌入问题。
一、事件背景
2009年8月7日,缅甸军方以果敢枪械修理厂制造毒品为由,派出30名警察欲强搜该厂,随后缅军、果敢同盟军处于对峙状态,造成果敢居民恐慌。8日至12日,近万名果敢难民越过国境线奔入云南南伞躲避;经过中方及时果断的外交、疏散、收容、遣返等努力。
果敢是缅甸掸邦的第一特区,明清两朝属于中国领土,但中国政府处于统而不治的地位。1852年,英殖民者侵占缅甸,中国开始失去对这片土地的控制权。英国人发现这里的土壤气候适合罂粟生长,派人传授种植技术,并指定东印度公司垄断收购,再销往世界各地。果敢之所以文明于世,正是因为这是世界著名毒品生产地“金三角”的中心之一。
因为缅甸抗日保土有功,1947年在缅甸立国的“班弄”会议,土司杨文炳作为“果敢族”的代表参加了民族加盟缅甸联邦政府的签字仪式,缅政府总算正式承认300年来不被接纳的果敢族为其境内合法少数民族。[1]后果敢被缅甸共产党控制,通过与缅甸中央进行停火谈判,果敢特区拥有高度的自治权,自行管理内部事务并拥有自己的军队,俨然一个独立的小王国。
从缅甸政府军和果敢地方武装对峙以来,已经有数万人从南伞涌入中国境内。难民数量之大,涌入之迅速,中国方面虽然尽力解决,但是毋庸置疑,在难民处置问题上我们是缺乏经验的。果敢与我国有250公里的边界线,处理好难民问题关乎边境稳定;而缅甸中央政府同中国关系较好,是我国在东南亚的重要同盟之一,难民的处置也牵扯到两国国家关系;再者,果敢所在的“金三角”地区是世界著名毒品生产地,近年来在各国对毒品的深重打击下,势头虽然有所减弱,实际仍然有大量毒品流入中国境内,是我国境内毒品的主要来源之一。这次事件将中缅边境难民问题再次提上水面,其中包含着现实性的难民处置问题,也有理论上的国籍问题。尤为应当引起我们的重视。
二、难民的标准及甄别
按1951年《关于难民地位的公约》和1967年《关于难民地位的议定书》界定,难民是因有正当理由畏惧由于畏惧种族、宗教、国籍、属于某个社会团体或持有某种政治见解的原因留在其本国之外,并且由于此项畏惧而不能或不愿受该国保护的人,或者不具有国籍并由于上述事情留在他以前经常居住国家以外而现在不能或者由于上述畏惧不愿返回该国的人。[2]在过去的几十年里,联合国已经将难民署的职权扩大到保护逃离因战争、外国入侵、普遍暴力等情势威胁的人。
在“难民”定义的确定上,中国严格执行1951年《关于难民地位的公约》规定的标准。难民必须是平民,对于武装人员,无论其是否持有武器,只要保留军籍(军人身份),均不能被视为难民,中国政府有权将其驱逐出境甚至采取其他措施。
在这一标准下,可以将目前因战乱而涌入中国的缅甸果敢边民加以区别,部分并不能被视为难民——只是出于战乱而进入中国境内躲避,战乱平息后期望也能够回到果敢。当然,这不妨碍中国出于人道主义立场对果敢边民提供援助,并帮助他们尽快回国。中国给他们安排了临时住处,云南政府拨款一千万和数千顶帐篷。他们称缅甸难民为“边民”,称难民营为“边民安置点”,每天提供八块钱的生活费。在战事平息后,大部分边民安置点的难民已经被劝返。果敢人没有缅甸公民身份,只有果敢特区身份,部分果敢人既不承认自己是缅甸人,也不承认自己是中国人,而自称为“果敢人”。[3]
另外一部分人员出于对于局势的担心和对自己“中国人”身份的认同,不愿意回到果敢。他们已经身处中国境内,并且由于担心生命和财产安全或者国籍原因不愿回到缅甸,而这种担心因为政府军和地方武装的交火是实际存在的。这部分人符合公约和联合国定义上的难民。
从果敢难民进入中国的数量和速度来看,这属于大规模难民涌入。提供临时保护已经是被广泛接受的缓解大规模涌入问题的方法。历史上,有国家曾拒绝对于大规模难民涌入适用“不推回原则”(土耳其在1977年的领域庇护会议上提议“在多人大规模涌入可能对缔约国安全造成严重问题的例外情形下”不适用不推回原则[4])。
但1951年《难民公约》规定:不得将难民推回其生命或自由因为他的种族、宗教、国籍、参加某一社会团体或具有某种政治见解而受到威胁的领土边界。[5]作为公约缔约国,不推回原则是我国的一项国际义务。不推回包括对难民和寻求庇护者的边界不拒绝、不引渡和不驱逐。[6]其中边界不拒绝是保护的开始;就果敢难民问题而言,在这种大规模难民涌入中,不引渡实则不具有现实意义;但是不驱逐规则对想要继续留在中国境内的果敢难民有很大意义,在这一规则下,难民享有持久性的庇护,有利于其权益的保护。
出于人道主义考虑,我国应当尽量遵守难民保护中的“家庭团聚原则”,即(1)确保难民的权利延伸至他的家庭成员,特别是在一家之长符合被某国接纳的必要条件的情况下;(2)保护未成年的难民,尤其是只身的儿童和少女,且特别关注对他们的监护和收养。[7]
果敢离中国边境小镇南伞很近,大多难民都是拖家带口的进入中国境内。在安置上,应该尽量将一家人安置在一起,尤其是要注意保护妇女和儿童,保证他们的基本人权,最大可能提高其生活水平。战事平息后,在对不愿回到缅甸的难民的处置上,也应当遵循这个原则,集体迁移,集体安置。
难民的标准更多的在于理论意义。要时间这种理论,就需要一种甄别程序。由于1951年《关于难民地位的公约》及其1967年议定书都没有规定,因此这项甄别程序由各接收国自行建立。接收国首先要建立一个甄别机制,大多数是出入境管理机关,而对大规模难民涌入而言,单个的即时的甄别显然不适用,可是在临时安定难民之后,这种甄别是必要的,是实践以上难民标准的必由之路。
联合国难民高级专员方案执委会对甄别难民程序提出了一些基本要求:
(1)缔约国的边境或领土内接受难民身份申请的负责官员应得到明确指示,以便处理那些可能属于有关国际文书范围内的案件。该负责官员应根据不推回原则行动,并将此类案件提交给上级主管机构处理。
(2)应使难民申请人得到程序方面的必要指导和帮助,说明他应遵守的程序事项。对难民声请人应提供必要的帮助,包括为其提供能胜任的译员,以便使他的案情提交有关当局。
(3)如果认可申请人的难民身份,应将该认可的决定通知本人并发给他难民身份证件,如果不承认申请人身份,应给予他合理时间及上诉机会,请求重新考虑其难民身份的决定。[8]
对于果敢难民,不存在出入境机关的检验,因为他们已经进入中国境内,但有必要成立一个专门的甄别机构,对安定后的难民进行个别甄别。在语言上也没有什么障碍,因为他们之中很多人都讲汉语,但如果难民本身是文盲,提交书面材料有困难的情况下,有关机关就应当当面询问,记录,保证他们的权利能够实现。
三、难民在中国的待遇和安置
难民在接受国的身份问题非常重要。一个身份证,关乎了难民们能不能上学,可不可以办理结婚证、存折、驾照,能不能享受公共福利等日常生活各个方面。对我国而言,难民是一项财政负担,也给管理带来了不便,如人口普查、计划生育等政策的落实是不是要将难民包含在内等。
《关于难民地位的公约》规定:(1)难民的个人身份,应受其住所地国家的法律支配,如无住所,受其居住地国家的法律支配。(2)难民以前由于个人身份而取得的权利,特别是关于婚姻的权利应受到缔约国的尊重,如必要时应遵守该国所要求的仪式,但以如果他不是难民该有关的权利亦被该国法律承认者为限。[9]
难民在中国应当服从中国的属地管辖,1951年公约也规定一切难民对其所在国负有责任,此项责任特别要求他们遵守该国的法律和规章以及为维持公共秩序而采取的措施。[10]遵守中国法律,如果触犯法律和公共政策,应当受到惩罚。
对于难民的具体安置,20世纪70、80年代印支难民潮的处置上,我们已经有了经验和模式。我国没有采取难民营模式,而是选择了社会融合的独特方式,将印支难民安排到直接与我国人民共同生活的环境中去。具体做法是先将他们分别安置到与其来源国的自然环境及他们个人生活习惯相接近的我国南方有关省区,然后由各省区按分散安置和相对集中的办法具体安排。[11]从国内移民经验来看,三峡工程的移民也是采取的这种模式。虽然三峡工程是在国内移民,但移民接纳地和移民们的风俗习惯的差别可能比果敢难民同我国云南的风俗习惯的差别要大得多。
因此,我们可以借鉴这种模式。在临时安置的情况下,对于愿意留在中国境内的难民,以及今后再有可能的入境的难民(缅甸局势仍旧不稳定),给予融合安置的方法,使他们融入中国社会,过正常生活。
对于难民的后续处理,有两种方法,一是送返回国,二是给予其中国国籍。这种送返跟不推回原则中的不驱逐规则性质不同,是指在难民原籍国局势稳定,威胁难民生命、财产和自由的情势已经不存在的情况下,由中国和缅甸双方通过外交途径,妥善送回缅甸难民。果敢难民中毕竟很大一部分是具有缅甸国籍的人,他们虽然有华人血统,但国际法上的公民是根据国籍确定而非血统。因此,送返缅甸不失为一种永久解决办法。
我国是否应当给予果敢难民中国公民身份,这是一个值得探讨的问题。就印支难民潮而言,其中一部分人得到了中国身份证,取得身份证具有很大的偶然性,可能就是安置点的不同,就决定了难民是否能得到中国国籍。在难民已经安定的基础上,应当建立一种机制和程序,给予难民申请中国国籍的机会。通过审查,给予符合条件的难民中国国籍。这种在整体上挑选个体的做法,可能是适合于授予难民中国国籍的方法。
实践中,我国对于正常来华的缅甸公民已经采取了这种做法。如规定凡已按外侨登记并已发给外侨居留证的原缅甸籍人,扔按照外侨对待。但是如果他们未持有缅甸护照,或者所持护照已经过期失效,又没有办理延期手续,可以改按无国籍人对待;如果本人要求加入中国国籍,要办理入籍手续,并按规定审批。[12]
我们可以以此类推,为缅甸难民提供一个“国籍救济”的程序和机会,从而也能达到永久性解决难民问题的目的。
四、安置难民时应当注意的问题
我国对印支难民采取的是分散安置相对集中的融入我国社会的安置方法,这对果敢难民安置有重要借鉴意义。
但在此过程中,要注意历史和文化上的冲突,不仅仅是难民的思乡情绪,生活习惯,还有安置地群众的抵触情绪,在广西北海安置印支难民时候,就遇到过北海的当地居民并不认同的情况:难民在搬入北海桥港镇时,荒滩边上的北海市亚平村村民拿竹竿、推牛车把村口的路堵住,将难民排斥在外。村民说华侨公社建在此处,要安排这么多人,将来肯定很乱。难民向他们解释说政府建公社是有规划的。但是村民不愿意和难民谈,连凳子都不给难民坐,许多人还围上来骂。[13]
为了避免这种情况,在选址时,要注意难民和原住民的风俗习惯之外,还有尽量选择经济条件相对较好的地方,要让二者都有生存的空间,不要为了生存而激烈争斗;两外,对难民和原住民进行宣传教育,安置政策和规划应当透明,充分接受他们的建议,回答各种问题,这样双方对于安置问题都有认识和考量,有助于政策的落实和难民的最终融合。
从缅甸国内来看,果敢族华人是缅甸华人华侨中的重要一支,偏居于缅中边境地区,现有人口20多万,是旅缅华人华侨中族群意识最为强烈、社会影响最为突出的华人族群,也是缅甸法律正式承认的缅甸华人少数民族。但是他们实际上身份模糊,政治地位待定。近年来,果敢人口剧增引起了缅甸政府的警惕,遂停止了对果敢居民颁发新的居民身份证,并拟对新增人口颁发B级身份证,遭到了特区政府坚拒,认为该举措是对果敢族的民族歧视。另外,部分先前留居果敢的华侨华人中国情结严重,拒绝加入缅籍。
因此,我国送回缅甸难民,尤其是有浓厚“中国情结”的难民,或者要给予难民中国国籍时,一定要考虑缅甸国内状况。一要避免缅甸中央政府认为我们有干涉内政之嫌;二要避免卷入缅甸国内冲突,在审查入境难民时,要分清军人和非军人,对于有军籍的人员,不予难民待遇(但不排除人道主义待遇),尤其是那些申请庇护的地方武装头领;三是要严格审查,不能让缅甸人认为这是加入中国国籍的一个机会,从而大量涌入中国,造成国内混乱。毕竟中国和缅甸相比,还是强大的多。
在处理难民问题上,我国是缺乏经验的,因此应当注意从过去的实践中汲取有用经验,这不仅对于处理好当前问题有帮助,对今后再出现的难民潮也是很好的借鉴。
作者：李冰凌 来源：法学教育 2010年5期
