论文摘要 目前消防行政审批、备案事项过多，涉及建设工程、公众聚焦场所、消防中介机构，虽有法律法规依据，但存在诸多弊病，影响行政效率，且容易滋生腐败。由于消防中介机构审批权限在省级公安消防总队，与大多数社会单位联系不大，本文主要针对市级支队、县级大队的消防审批事项进行了分析，提出了合理化改进建议。
论文关键词 消防 行政审批 监督
2013年新一届中央政府组建以来，李克强总理多次主持国务院常务会议，研究行政审批制度改革，取消和下放了一大批行政审批事项，以提高政府办事效率。公安消防部门作为行政执法机关，法律法规赋予其一定的行政审批权。目前，消防审批事项涉及范围过大、过滥，不仅影响到政府行政效能，给群众带来了不便，也容易滋生腐败，亟需进行改革和调整。
一、现行消防行政审批种类和依据
《中华人民共和国消防法》（以下称《消防法》）第十条、十一条规定，国务院公安部门规定的大型的人员密集场所和其他特殊建设工程，建设单位应当将消防设计文件报送公安机关消防机构审核合格后方可施工，工程竣工经消防验收合格后方可投入使用；其它建设工程，建设单位应当自依法取得施工许可或工程竣工合格之日起七个工作日内，向公安机关消防机构申报消防设计备案或竣工验收消防备案。《消防法》第十五条规定，公众聚集场所在投入使用、营业前，建设单位或者使用单位应当向场所所在地的县级以上地方人民政府公安机关消防机构申请消防安全检查。公安部129号令《社会消防技术服务管理规定》第四条规定，国家对消防技术服务机构实行资质许可制度。《山东省消防条例》第三十八条规定，从事消防设施检测和维修保养、电气防火技术检测、消防技术咨询、消防安全评估等消防技术服务的机构，应当取得省人民政府公安机关消防机构颁发的资质证书，依法开展消防技术服务，对提供的服务质量负责；省外注册的消防技术服务机构在本省从事消防技术服务的，应当报省人民政府公安机关消防机构备案。
依照现行消防法规，山东省行政区域内的消防审批或备案事项目前主有以下六种：（1）建设工程消防设计审核；（2）建设工程消防验收；（3）建设工程消防设计备案；（4）建设工程竣工验收消防备案；（5）公众聚焦场所开业前检查；（6）消防技术服务机构资质审批。
二、未经消防审批的行政处罚
《消防法》第五十八条规定，未经审批或经备案抽查不合格不停止施工或使用的，对单位处“三停”并处三万元以上三十万元以下罚款，未进行备案责令限期改正并处五千元以下罚款。《山东省消防条例》第七十一条规定，未取得消防技术服务资质证书从事相关消防技术服务活动的，责令停止违法行为，处五万元以上十万元以下罚款，并对其直接负责的主管人员和其他直接责任人员处一万元以上五万元以下罚款；有违法所得的，没收违法所得；省外注册的消防技术服务机构在本省开展消防技术服务活动未依法备案的，责令限期改正，处一万元以上五万元以下罚款。
三、消防审批存在的问题
（一）审批或变相审批事项过多
《消防法》规定，建筑工程的具体审批范围由公安部规定。公安部119号令《建设工程消防监督管理规定》（以下称《规定》）第十三条、十四条规定了建筑工程消防设计审核、验收的具体范围，实践中比较合理。但是，依据《规定》第二十九条，建设工程消防设计与竣工验收消防备案的抽查比例由省级公安机关消防机构结合辖区内施工图审查机构的审查质量、消防设计和施工质量情况确定并向社会公告，对设有人员密集场所的建设工程的抽查比例不应低于百分之五十；公安机关消防机构及其工作人员应当依照本规定对建设工程消防设计和竣工验收实施备案抽查，不得擅自确定检查对象。公安部本意是减少审批，备案抽查比例除人员密集场所外可小于甚至远小于百分之五十。而事实上，省级公安机关消防机构（以下称消防总队），往往无节制地加大抽查比例，部分消防总队随意修改消防监督执法系统软件，对所有建设工程均设定为百分之百抽查，相当于变相扩大了行政审批范围。
公众聚集场所在开业前均需办理消防安全检查合格证，依据《消防法》第七十三条，公众聚集场所，是指宾馆、饭店、商场、集贸市场、客运车站候车室、客运码头候船厅、民用机场航站楼、体育场馆、会堂以及公共娱乐场所等。该定义不够规范和严谨，没有数值上的限定，譬如多大规模以上的饭店看作是公众聚焦场所，目前没有权威解释。公安部消防局网站、山东省消防总队网站法制咨询栏目答复咨询时表示，有些宾馆、饭店、商场、公共娱乐场所等面积较小、人数较少，不具有公众聚焦的性质，不认为是公众聚焦场所，但没有给出具体数值上的规定。山东省公安厅为贯彻执行原公安部73号令《消防监督检查规定》，曾下发了鲁公通【2005】39号文《山东省<消防监督检查规定>实施办法》，该《办法》第十八条规定了需要办理开业前检查的公众聚焦场所的规模，如建筑面积1000平方米以上且经营可燃物品的商场、商店、市场，额定就餐人数200人以上的饭店、酒店等餐饮场所，等等。该《办法》目前并没有明文废止，但是否继续执行总队没有说明，造成各地执行没有统一标准，跟着感觉走，跟着领导的意思或领导的讲话走，不科学、不严肃。目前，中央政府正在进行行政审批制度改革，简政放权，公安部或部消防局应当根据火灾危险性大小合理确定必须办理开业前检查的公众聚焦场所的规模，如经营瓷砖、铁器等不燃、难燃物品的商店，无论规模大小均不须办理，建筑面积300平方米以下、类似商业服务网点的小旅馆、饭店、商店、娱乐场所可不认为是公众聚焦场所，不需办理消防审批。
（二）容易滋生腐败
审批是滋生腐败的重要由因，近年来消防部队暴露出来的腐败案例大都与消防行政审批有关。受社会不良风气影响，个别消防执法人员宗旨观念、法纪观念淡忘，在办理审批、备案时搞权钱交易，索贿受贿、贪赃枉法，败坏了党和政府形象。部分消防总队最大化地调高建设工程消防备案抽查比例，也有经济利益的考虑，因为在备案过程中，单位必须提供相应技术报告，这些报告多以与消防机构有密切联系的消防协会或消防技术服务机构名义出具、收取费用。一些地方的消防部门擅自增加审批前置条件，如违法要求单位提供电气技术检测报告。目前，与消防审批或日常消防监管有关联的收费主要涉及以下六方面：（1）消防产品封样检测；（2）室内装修材料、外墙保温材料封样检测；（3）自动消防设施检测；（4）电气技术检测；（5）消防安全评估；（6）火灾自动报警系统远程联网。
（三）不利于单位消防安全主体责任的落实
目前消防审批事项过多，消防机构大包大揽，客观上导致建筑设计部门、工程监理部门责任心降低，认为消防安全有消防机构把关，与自己关系不大，从而造成设计不严谨，监理不认真，留下先天性火灾隐患。
（四）超出消防警力和能力，容易导致责任追究
公安消防部门不仅要承担消防审批、备案，还要承担大量的监督检查、行政处罚和行政强制、火灾调查、消防宣传，频繁参加各种会议，而消防监督警力却很少，如笔者辖区市改区以前属全国百强县，消防监督人员包括军政主官在内也仅有六人。消防审批、备案事项过多，导致消防监督检查的时间减少，一些单位长年没有时间去检查或没有时间仔细全面检查，一旦发生较大以上亡人火灾，容易因监管不力受到责任追究，造成“有限消防、无限责任”，基层消防监督人员压力很大。
四、解决方法
（一）简政放权，减少审批事项
按照国家行政审批制度改革和“小政府、大服务”的精神，大力推行简政放权，将消防审批、备案事项进行裁减、压缩，保留少数工程如达到火灾高危单位标准的建设工程的消防审批，取消其它建设工程消防审批和备案，这些工程的消防审查由建设行政主管部门负责，对开业前须经消防安全检查合格的单位规模，限定在一个较小的范围内，如只有依照规范须设置自动消防系统的公众聚焦场所。置换出来的警力更多地用于对重点单位的日常监督检查和对消防违法违章行为的查处上。
（二）减少审批环节
目前建设工程审批、备案除直辖市外均由支队、大队两级承办，对一些位于县、乡区域的建设工程，建设单位到地市办理会带来不少麻烦，而且部分工程技术含量较低，大队完全有能力承办审核、验收，可考虑支队只办理极少数特别重要的工程或大队业务能力难以胜任的工程的审批。同时，明确内部审批只有窗口受理、主责承办、技术复核、军事主官审批四个环节，对于复杂疑难的建设工程，可加上专家评审环节，法制审核、政治主官审查应退出消防审批业务，简化流程，避免出现同一工程需经军政主官两人同时批准的不正常现象，提高办事效率。
（三）缩短审批时间
公安部令119号规定，建设工程审核、验收和备案，期限均为20个工作日，建议改为10个工作日，如继续保留备案事项，则备案期限应进一步缩减为5个工作日，并且明令在窗口受理的同时出具受理凭证，坚决制止目前各地普遍实际实行的延后出具受理凭证以变相延长审批时限的作法，提高审批效率。
（四）加强部门协作，强化事后监督
由于减少审批后大量工程不经消防机构把关，可能会形成一些隐患。为避免出现这种情况，首先要加强与建设行政主管部门的沟通和配合，强化对设计院、图纸审查机构、工程监理单位的消防业务培训，强化事后监督检查，发现违反技术规范且构成重大隐患的工程，实行责任倒查。凡发生火灾事故，且存在消防违法行为或存在严重违反技术规范情形的，均予以严厉处罚，以此督促相关单位真正落实消防安全主体责任。
五、结论
以国家行政审批制度改革为契机，调整行政许可范围，取消建筑消防设计备案和竣工验收消防备案，大力压缩消防审核、验收建设工程范围和办理消防安全检查合格证的公众聚集场所范围。同时，简化内部审批流程，缩短审批时限，强化事后监督，最大限度地服务社会经济建设。
