论文摘要 合法性审查制度是我国行政诉讼制度的核心。但是行政审判实践中，合法性审查制度却越来越弱化，乃至虚置，行政诉讼功能得不到发挥，行政审判权出现萎缩。本文采用统计分析、案例分析、文本解释等研究方法，对我国行政诉讼合法性审查制度虚置现象及原因进行分析，提出行政诉讼改革仍须坚持合法性审查，强化监督政府依法行政的功能，完善相关的制度设计，推进政府法治建设的论点，同时对如何进一步保障合法性审查制度运行提出几点建议。
论文关键词 合法性审查 行政诉讼功能 审查制度
一、当前合法性审查制度虚置问题分析
以下结合笔者的工作经历，对当前行政审判合法性审查制度虚置现象进行分析，主要表现以下几个方面：
（一）诉前协调，使法院放弃启动合法性审查的机会
现在不少地方法院为了减少行政诉讼案件，探索“立案双轨制”、“立案前协调”等制度。不可否认，这些制度具有一定的积极意义，通过这些制度消化了一些行政纠纷，为当事人解决了实际诉求，取得了一定的社会效果。但是“立案双轨制”、“立案前协调”等制度也具有一定局限性，协调、告知时间拖得比较久，法院根本无法按照行政诉讼法规定的时间进行立案，相当一部分当事人反映强烈，损害了行政诉讼法的权威。此外，开展诉前协调，虽然解决了行政纠纷，保护了当事人的利益，但是也意味着，法院放弃了对被诉具体行政行为进行合法性审查的机会，失去了监督依法行政功能，长久下去行政审判权必然萎缩。从行政审判实践来看，在进行诉前协调时，如果当事人的实际利益得到了满足，当事人息诉息访，那么即使法院发现被诉具体行政行为存在合法性问题，法院也不会启动合法性审查，对具体行政行为进行监督。
（二）立案审查过于严格，阻碍法院启动合法性审查
虽然最高法院多次强调要强化诉权保护，畅通救济通道。但是在行政审判实践中，法院对于立案工作的审查是比较严格的，许多情况下，法院往往以没有事实根据，请求事项不属于行政审判权限范围、起诉超过法定期限、起诉人无原告诉讼主体资格等理由，裁定不予受理或驳回起诉，因此该类案件比例较高，也就出现当事人普遍反映的“立案难”问题。以某地级市为例，2009-2013年全市一审行政诉讼案件以裁定不予受理、驳回起诉方式结案的比例18.4%。严格的立案审查，过高的立案条件，阻碍当事人启动行政诉讼，法院也就无法对被诉具体行政行为的内容进行合法性审查。
（三）判决驳回诉讼请求和维持比例高，政府败诉率低，合法性审查制度形同虚设
以某地级市2010年至2013年为例，全市行政机关败诉率分别为8.61%、4%、11.24%、5.53%，整体偏低。在行政审判实践过程中，法院审查被诉具体行政行为，往往会发现存在一些合法性问题，并且很经常这些合法性问题已经可以构成判决撤销或者确认被诉具体行政行为违法的情形，但许多时候法院处理该类案件时，往往考虑案件处理的社会效果而判决原告的驳回诉讼请求，这样的处理方式使得合法性审查制度形同虚设，法律效果往往不尽理想。例如法院审理的一些当事人起诉拆迁许可证的行政诉讼案件，法院在审查拆迁许可证过程中发现被诉具体行政行为存在一些违法问题，按法律规定应该确认违法，但是在案件处理时却考虑到政府已经与大多数（往往90%以上）被拆迁户已经签订了拆迁补偿协议，如果确认拆迁许可证违法会带来比较不好的社会效果，故判决驳回原告的诉讼请求，当然针对颁发拆迁许可证存在的法律问题，法院也会通过司法建议的形式指出，但是被诉行政机关收到司法建议后，往往简要做回函，而没有采取实际的措施来进行整改。
（四）判决行政机关败诉，行政机关不重视，合法性审查效果不明显
法院判决行政机关败诉的行政案件比较少，败诉率也已经相对比较低，但由于行政诉讼法及相关的法律没有明确行政机关及相关人员对败诉案件应承担不利后果，因此即使败诉了，行政机关也往往没有引起充分的重视，相关的违法问题在今后执法过程中继续出现，法院通过合法性审查监督政府依法行政效果也不明显。现实中，因行政机关败诉而引起对行政机关及其相关领导、工作人员进行效能、党政处分的案件，一例也没有。
二、当前合法性审查制度虚置原因分析
从近几年笔者从事行政审判工作的经历来看，造成行政审判合法性审查制度虚置问题的原因主要有以下三个方面：
（一）当事人提起行政诉讼积极性不足，诉讼主要目的仍然是以保护合法权益不受侵害，而非监督政府依法行政
中国自古以来就有“民不与官斗”文化，行政诉讼法实施二十多年来，民众的观念有所改变，但是目前仍没多大改观，提起行政诉讼的积极性仍非常低，一般只有在当事人认为其重大的合法权利（人身、房屋财产等）受到侵害，找政府协商无法解决后的时候才会提起行政诉讼，并且也很希望在行政诉讼中通过与政府协商对话解决，而非判决政府败诉，诉讼目的往往是保护其合法权益不受侵害，而非实质性想要监督政府依法行政，提起合法性审查只是其维护合法权益的手段而已。从这角度来讲，不难理解，我国行政诉讼中合法性审查制度先天性不足，缺乏有力的民众参与和推动。
（二）行政机关违法行政成本低、败诉成本低，合法性审查发挥不了应有的作用
关于行政机关及相关工作人员违法行政责任的规定，主要体现在《行政诉讼法》第六十八条的规定。在行政审判实践中，因败诉而引发的行政赔偿及对相关工作人员的追偿少之又少，判决行政机关赔偿的数额也非常低，因此行政机关败诉成本很低。另外，由于缺乏相应的违法行政行为责任追究机制，即使法院进行合法性审查后，发现政府行政行为存在着严重的执法问题，也无法建议对被诉行政机关及做出具体行政行为的相关工作人员及领导进行责任追究，如效能训戒、行政处分等，因此行政机关的违法行政成本也很低，行政机关抑制不了违法行政的冲动。如我们有发现一些未批先征的集体土地征收行政案件，从案件的角度来看，政府实施征地行为是超越职权和严重违反法律程序的，因此法院确认政府实施征收行为违法，但确认违法之后最终引发的后果也是政府对于农民的安置补偿问题，这对于政府来讲没有任何的不利影响，作出该违法征收行为的行政机关及领导、工作人员同样也没有受到任何的政治处分，因此在今后的执法实践过程继续无视相关法律规定，继续作出严重违法的具体行政行为。
（三）法院受各种因素影响，行政审判缺乏独立性，同时过分强调行政纠纷个案化解工作，故消极进行合法性审查
法院人事、财政等各方面受制于地方政府，与政府部门存在错综复杂的利害关系，因此行政审判往往受到政府的影响，缺乏独立性是个不争的事实。另外，在面对多重掣肘的情况下，行政审判又过分强调行政纠纷个案化解工作，当事人息诉息访，法院消极行使合法性审查权力，致使行政审判失去普遍的监督依法行政功能。目前在法院行政审判过程中，大部分的审判人员没有清晰认识合法性审查在行政审判工作中的价值和作用。因此如何调动法院对行政行为进行合法性审查的积极性，更加主动积极地推动建设法治政府是一个值得研究的命题。
三、如何保障合法性审查制度运行
笔者认为中国法治进程的推进，应该是先推进政府依法行政，进而通过政府依法行政推进法治社会建设，这种推进路径会相对有效和有力。而政府依法行政的推进一方面依赖于政府自身相关法律法规的完善，及执法队伍人员素质的提高，另一方面在依赖于中国的行政诉讼制度，依靠有力和有效的合法性审查制度来发现和纠正行政机关的违法行政行为。因此如何保障合法性审查制度运行至关重要。
（一）建立败诉行政机关及相关工作人员违法行政责任追究制度，赋予法院效能处分建议权
作一个形象的比喻，败诉行政机关及相关工作人员违法行政责任追究制度就好比是合法性审查制度的“牙齿”，没有这“牙齿”，合法性审查制度就好比一只没有“牙齿”的老虎，根本没有任何威力，无法行使监督权。因此建议在修改《行政诉讼法》时，增加败诉行政机关及相关工作人员违法行政责任追究的相关法律规定，如对于严重违法行政的行政机关及其主要领导、相关工作人员，除了要承担行政赔偿责任外，法院还有权向纪委、组织部门、检察院等有关单位，提出效能处分建议，如建议严重违法行政的行政机关进行绩效扣分，不得参评文明单位等，建议对严重违法行政的责任领导、及相关工作人员进行行政处分，影响其工作业绩评定，与晋升、奖励挂钩。
（二）探索建立行政诉讼法院，进一步加强行政审判力量的独立性
虽然行政诉讼被誉为三大诉讼之一，但是行政庭较之于民庭、刑庭来讲，一直在法院中处于比较弱势的地位，在现有的体制下法院人事、财政等各方面工作又受制于地方政府，因此行政庭开展行政审判往往受到诸多限制。建议在地级市层面建立专门的行政诉讼法院，结合行政诉讼管辖制度改革，负责全市所有原本属于基层法院管辖的一审行政诉讼案件审理，实行案件集中管辖原则。行政诉讼法院的人事、财政由地级党委、中级法院共同负责解决。
（三）修改完善关于行政诉讼案件管辖的规定，进一步科学优化案件管辖权
《行政诉讼法》第十七条规定：“行政案件由最初作出具体行政行为的行政机关所在地人民法院管辖。”从审判实践来看，由被告所在地基层法院管辖的一般原则，使得行政诉讼案件从立案到审理、判决，往往受到地方政府的诸多影响，特别是行政审判需要从维护社会和谐稳定出发来进行处理。因此行政诉讼管辖制度的改革，应该打破现有行政诉讼法规定的行政诉讼案件由被告所在地基层法院管辖的一般原则，总结部分法院试点的提级管辖、交叉管辖、集中管辖等成功经验，尽可能减少地方政府对法院行政审判的影响力和不当干预。
（四）完善行政审判绩效考评制度，设定科学指标，调动法院合法性审判的积极性
如前文所述，虽然近年来，行政审判为政府化解了大量的行政纠纷，充分保护了相对人的合法权益，维护了社会和谐稳定，但是行政审判对于被诉具体行政行为进行合法性审查日趋消极和被动，因此如何调动法院合法性审查的积极性也至关重要。针对立案审查过于严格、立案数过于少的问题，可以学习山东的经验，通过调研摸底，了解各个地区行政诉讼案件的情况，给下级法院立案下指标，比如基层法院一年不能少于20件，又如可以设定指标要求裁定不予受理、驳回起诉维持在一定比例。现实中行政审判并不是没有案子、并不是没有争议，而是不受理。救济渠道不畅通，可能给法院带来了暂时的安宁，但是给社会稳定、社会进步带来的负面影响是巨大的。
针对判决驳回诉讼请求和维持比例高，政府败诉率低的问题，同样的可以通过设定败诉率等考核指标来考核法院，如败诉率不低于百分之二十，判决驳回诉讼请求和维持比例不得高于百分五十等等，当然指标的设定应该通过调研根据每个地区的实际情况加以确定。通过设定这些指标，使法院合法性审查成为常态，形成了好的机制和习惯，久而久之，当地政府，党委包括社会也都接受，形成了良性循环。
