民航突发事件应急处置研究的论文

第三十六条发生突发事件时，第一时间得知事件情况的单位，应当根据机场突发事件应急救援预案的报告程序，立即将突发事件情况报告指挥中心。发生突发事件后，机场管理机构应当在尽可能短的时间内将突发事件的基本情况报告地方人民政府和民用航空管理部门。民用航空管理部门在收到机场发生突发事件报告后应当立即按照事件的类型、严重程度、影响范围和本部门应急救援预案逐级向上级机关报告，直至民航局突发事件应对部门。同时，应当迅速采取积极措施，协调和帮助机场管理机构处置突发事件。第三十七条机场突发事件应急救援总指挥或者其授权的人应当及时准确地发布相关信息。突发事件的信息发布应当有利于救援工作的开展。其他参与应急救援的单位可以发布有关本单位工作情况的信息，但不得发布对应急救援工作可能产生妨碍的信息。第三十八条发生突发事件时，指挥中心应当按照突发事件应急救援预案的通知程序，迅速将突发事件的基本情况通知有关单位，通知内容应当简单、明了。第三十九条发生突发事件后，机场应急救援处置工作应当在总指挥的统一指挥下，由消防、公安、医疗和其他驻场单位分别在本单位职责范围内行使分指挥权，特殊情况下，总指挥可以授权支援单位行使分指挥权。实施突发事件救援时，机场应急救援总指挥或者其授权人应当服从地方人民政府领导及其突发事件应对部门的指挥，并根据地方人民政府领导及其突发事件应对部门的要求和命令，分时段、分区域向其移交指挥权。发生本规则第八条所指明的应急救援等级为紧急出动的突发事件时，机场管理机构应当在最短的时间内组成应急救援现场指挥部，由机场应急救援总指挥或者其授权的人担任现场指挥员，在总指挥的总体救援行动意图下，统一指挥突发事件现场的各救援单位的救援行动。有火情的突发事件发生后，总指挥可以授权消防指挥员担任应急救援现场指挥员。第四十条突发事件发生后及在实施应急救援时，如需机场外的支援单位参加救援工作，应当由机场内相应的救援单位提出需求和方案，经总指挥批准后通知支援单位前来支援，紧急情况下，也可先通知支援单位到达集结地点，再向总指挥报告，经总指挥同意后参加救援工作。第四十一条涉及在空中的航空器突发事件需要紧急着陆时，空中交通管理部门按照相应突发事件应急救援预案协助该航空器着陆。第四十二条当发生本规则第八条所指明的应急救援响应等级为集结待命的突发事件时，各救援单位的人员及车辆设备应迅速按照应急救援预案的要求到达指定的集结地点集中待命，并立即向指挥中心报告，未经批准，不得离开集结位置，随时准备投入救援行动。第四十三条突发事件发生时，机场内行驶的车辆和行人应当避让参加救援的车辆，应急救援车辆在保证安全的条件下，可不受机场内车辆时速的限制。在服从现场交通民警的指挥下，救援车辆可以驶离规定的车道。参加应急救援的车辆和人员需要进入运行中的跑道、滑行道及仪表着陆系统敏感区时，应当通过指挥中心征得空中交通管理部门的同意后方可进入。机场管理机构应当制定特殊程序，以保证外援救援车辆和人员顺利、及时到达事故地点。第四十四条应急救援时，当需要在跑道上喷洒泡沫灭火剂时，不得因此降低机场应保持的消防救援等级的最低水平。第四十五条应急救援时，应当在交通方便的事发地点上风安全位置及时划定伤亡人员救治区和停放区，并用明显的标志予以标识。上述区域在夜间应当有充足的照明。第四十六条当航空器受到劫持或爆炸物威胁时，机场塔台管制人员应当积极配合指挥中心采取有效措施，将该航空器引导到隔离机位。第四十七条在实施应急救援工作时，参与救援的人员应当尽可能保护突发事件现场。在航空器事故应急救援中，应当在事故调查组进入现场前，尽可能避免移动任何航空器残骸、散落物和罹难者遗体。如确需移动航空器残骸、散落物、罹难者遗体时，在移动前，应当进行照相、录像，有条件时应当绘制草图，以标明其移动前的状态和位置。同时，如有可能，在被移动的物体和遗体上粘贴标签，并在原位置上固定一根带有相应标签的标桩。所有发出的标签的记录应当妥善保存。发生事故航空器驾驶舱内的任何仪表和操作部件，在被移动前，必须照相或者录像，有条件时应当绘图并做详细记录。第四十八条实施应急救援工作时，为保证救援工作的正常进行，机场公安机关应当在事故现场及时设立警戒线，任何非救援人员进入事故现场需经总指挥或者其授权人批准。第四十九条应急救援现场的灭火和人员救护工作结束后，残损航空器影响机场的正常安全运行的，机场管理机构应当配合当事航空器营运人或者其代理人，迅速将残损航空器搬离。残损航空器的搬移责任应当由当事航空器营运人或者其代理人承担，具体搬移工作应当按照该航空器营运人或者其代理人与机场管理机构协商实施。残损航空器搬移应当取得事故调查组负责人同意。第五十条应急救援工作结束后，机场应急救援工作领导小组或者其授权单位或者部门应当及时召集所有参与应急救援的单位对该次应急救援工作进行全面总结讲评，对暴露出的突发事件应急救援预案中不合理的部分及缺陷进行研究分析和修改完善，在该次应急救援工作结束60天内，将修改后的突发事件应急救援预案按照《民用机场使用许可规定》的要求报批后，印发实施。机场管理机构应当在每次应对本规则第八条（三）中规定的紧急出动等级的应急救援工作结束后的30天内，将该次应急救援工作总结报送所在地民航地区管理局。第五十一条在事故调查机构进行事故调查时，机场管理机构及参与应急救援的各单位应当配合事故调查机构的调查，如实向事故调查组介绍事故现场的情况。

近年来，国内外各类突发事件频繁发生，造成了大量的人员伤亡和财产损失，因此做好应急管理工作具有重大意义。下面是我为大家整理的应急管理论文，供大家参考。

摘要：当今社会是一个信息社会，而信息社会的突出特点就是信息爆炸、知识倍增，知识不再具有绝对的确定性、权威性和垄断性，人也不可能在有限的时间内从学校学到终身受用的知识。

关键词：多媒体技术;应急管理

目前，我国已进入改革发展的关键转折期，也正处在公共突发事件的高发频发期。中国浦东干部学院教授朱瑞博在《突发事件处置与危机 领导力 提升研究》一书中就提到“：准确认识和把握公共危机管理特征，提升领导者公共危机管理能力，科学有效地进行危机管理，是摆在我国各级政府面前亟待解决的一项重大课题。对各级政府而言，处置突发公共事件的能力是执政能力大小的直接体现。”[1]因此，作为培养培训党员干部的党校、行政学院，如何开展应急管理课程教学助推干部学员能力素质提升就显得尤为重要。中共成都市委党校通过细致深入的调研分析，在系统 总结 公共突发事件的基础上，充分利用多媒体技术助推应急管理课程教学。

一、多媒体技术对应急管理课程教学的意义

多媒体技术是网络化、智能化、标准化、能够多领域融合且虚拟现实的一种高新技术手段，是利用计算机对文本、图形、图像、声音、动画、视频等多种信息进行综合处理、建立逻辑关系和人机交互作用的技术。这种技术随着时代的发展、社会的进步，在我们的日常生活、工作和学习中都展现出了越来越重要的作用。通过运用多媒体技术教学，成都市委党校“处理突发事件专题班”认为：多媒体技术的运用，真正使得学员成为了应急管理教学课堂的主体。主要体现在：一是这种新兴的教学方式，以学员提出问题作为教学的开始。学员处于行政生活终端，处置突发事件中存在的难点以及若干棘手问题，他们有切身的体认。因此，利用多媒体技术，整合应急管理中的各类书籍、信息、文献、录像等资料，丰富教学内容，让学员自己提出问题。这样，不仅使学员引起了共鸣，而且还使大家的思路集中，进而把问题引向实际、引向具体。二是这种新兴的教学方式，以学员的讨论推进教学过程。讨论过程中，播放一些典型案例的视频资料，以增强现场感。同时，围绕课程主题就各个案例的得失成败，分组讨论，交流分析，各抒己见，在不同观点的比较乃至于彼此之间的争锋中，将思考引向深入。三是这种新兴的教学方式，以学员之间的互动来盘活日常积累的工作 经验 。由于有了先进的多媒体技术的支持，学员的观点能够即时地在教室屏幕中呈现出来，学员阐发不同观点的画面，也在教室的另一屏幕同步展示，学员的参与热情、角色意识较快地焕发出来，平时积存心底深处的智慧与潜能，在不同意见的对峙、诘问中得以激活。学员代表作交流发言，不同屏幕同时以文字展示各小组讨论的基本结论和视频播放发言人的发言。最后，对照各小组的结论性主张，对危机应急管理中各种焦点问题进行梳理，以期达到对《突发事件应对法》、《国家突发公共事件总体应急预案》中基本法理的认知和把握。

二、充分运用多媒体技术推动应急管理课程教学水平提升

加拿大学者麦克卢汉在《媒体通论：人体的延伸》一书中提出，媒体是人体的延伸，如电视是眼睛的延伸，话筒是嘴的延伸，音响是耳朵的延伸。因此多媒体技术给人们的生活带来了前所未有的变化，它超越了一般的机器媒体。[2]那么，如何充分运用多媒体技术推动应急管理课程教学水平提升呢?

(一)优化应急管理课程教学硬件环境

利用多媒体技术助推教学的成功开展，完备的“硬件环境”是重点“。硬件环境”即利用多媒体技术所需基础设施的布局和营造，包括基本的技术手段，如现代信息技术支撑的计算机及网络、投影、录音录像、跟踪监控与回放等。认知规律告诉我们，认知总是以感知为前提，只有切身感知，才能被人们更好地认知。基于此，校院运用先进的信息技术模拟、创设情景，图文声并茂，充分调动学员的多种感官，使其身临其境，寓教于乐，寓学于做，加快学员理解、吸收，切实提高其处理问题和解决问题的能力。

(二)优化应急管理课程教学软件环境

人是应急管理课程教学的主体，应急管理课程教学的成功开展，人的素质是关键。“软件环境”里的人主要包括主持教师、学员、教辅人员和一线专业人士。只有四者相互配合，才能在拥有较为完备的“硬件环境”下，真正发挥出应急管理课程教学的最大效益。主持教师作为课堂的引导者和组织者，从很大程度上而言，他们的知识水平、驾驭案例讨论的能力都极大地影响着课堂的最后效果。在传统的讲授式教学中，教师对课堂和所讲授的知识具有完全的控制权。教师会按自己事先备好的课程知识进行讲授，学生只是被动地听取知识，课堂上的突发情况较少，基本都在教师先前的课堂计划之中。而在利用多媒体技术的应急管理课程教学中，教师对课堂的控制性大大减弱。在案例讨论的过程中，可能会出现很多意想不到的情况，学生可能会围绕案例提出很多意想不到的问题，还可能会出现争执，甚至偏离讨论的中心话题等，这就需要教师具有驾驭案例讨论的能力，保证讨论能够实现既有教学目的。

(三)利用非线性编辑等多媒体技术自主开发应急管理课程

充分利用多媒体技术助推应急管理课程教学，其中有一个至关重要的环节，那就是立足时代前沿， 创新思维 ，以开放的视野全力打造生动形象的应急管理课程。当今世界是一个复合的视觉时代。随着科技的不断更新，蕴含高科技含量的产物越来越爆炸性的充斥着我们生活的方方面面。可以说，在现代人的生活中，科技已成为不可或缺的一部分。那么，作为培养干部学员的党校、行政学院，要结合实际，真正提高应急管理培训效益，就需要打造切合时代要求，符合干部学员需要的高质量多媒体应急管理课程。打造高质量多媒体应急管理课程是成都市委党校自主开发应急管理课程的一个重要方面。学校充分利用PR、VEGAS、AE等非线性编辑软件，在系统梳理应急管理信息、文献、录像等的基础上，综合利用多媒体技术手段，自主开发、打造视听、声画同步的视觉艺术产物——应急管理视频教程。这种方式利用多种感官交互或同时产生多重刺激来传递信息，一方面为学员创造了更加生动形象的教学环境，模拟制造出了其他方式无法达到的真实性和亲切感;另一方面又引发了学员的 想象力 ，使得学员的感官与想象力相互配合，产生前所未有的思维空间与创造资源，更加利于教师开展启发式教学和学员进行探索式的自主学习。只有这样，才能切实提高学员在应对突发状况时的灵活应变和处理能力。

三、多媒体技术与应急管理课程教学的未来发展方向

当今社会是一个信息社会，而信息社会的突出特点就是信息爆炸、知识倍增，知识不再具有绝对的确定性、权威性和垄断性，人也不可能在有限的时间内从学校学到终身受用的知识。因此，作为党校、行政学院，在未来的应急管理课程教学方面，教学的焦点就必须由“教”转向“学”，由“结果”转向“课程”，由“知识”转向“能力”，以学员获取信息、创造知识为衡量尺度。在未来的多媒体技术与应急管理课程教学中，多媒体技术所能包容、整合的信息量和可提供的教学资源是任何教材、教师都无法比拟的。因此，在未来，应急管理课程在教学中必将更多的应用多媒体技术整合文字、声音、图形等信息，同时，充分利用多媒体 网络技术 ，仿真应急处置训练环境，在网络技术的配合下，使学员置身于身临其境的环境，充分刺激学生的眼、耳、手、鼻等器官，锻炼学员获取信息的感官功能，促进其记忆、思考和探讨，从而提高其在高速发展的信息时代获取知识和更新知识的能力。因此，应急管理课程教学能否高效有力地开展就与多媒体技术能否充分有效地利用息息相关。鉴于这一情形，作为培养培训干部的党校、行政学院就必然要在培养学生认知、选择和理解信息能力以及运用信息创造新思想和新知识的能力的基础上，更多运用先进技术，模拟、仿真现实环境，自主开发应急管理教学课程，在软、硬件基础设施完善的条件下，创新思维，开拓内容全面、思想深入，并且极具操作性和感染力的应急管理教学课程，真正做到创新学员思想，切实有效培养其在面临突发状况下的应急应变和灵活思辨能力。

参考文献

1、突发公共事件分类、分级与分期:应急体制的管理基础薛澜,钟开斌中国行政管理2005-02-01

2、国家突发公共事件应急管理中科学问题的思考和建议范维澄;中国科学基金2007-03-30

摘要：各种灾害都是突然发生的,对应急处置要求很急,对处置 措施 要求很高。因此,只有通过实战演练来熟悉预案的程序,才能在时间紧、任务重、要求高的情况下,确保各项应急处置工作有序、有效地进行,提高协同作战的能力。

关键词：图书馆;应急管理

一、我国图书馆应急管理教育的现状

由于我国关于图书馆应急管理方面的研究起步较晚,起点较低,存在诸多不足之处,尤其在应急管理的教育培训方面,存在着严重的不足和缺陷。

(一)应急管理的教育意识淡薄

危机意识是应急管理的起点,也是建立危机预防培训机制的基本前提。在我国,不论是政府官员、图书馆工作人员、还是社会公众的危机管理意识还很淡薄。根据网上初步调查,我国只有极少数图书馆制定了防灾应急预案。如首都师范大学于2004年11月制定的《图书馆突发事件应急预案》和《新疆 财经 学院图书馆灭火应急疏散预案》等。但这些预案的规定都过于简单化,缺乏可操作性,对可能发生的各种灾难情况少有预见,没有经过严密的科学论证。可见,这样的预案根本无法实施应急教育,应急教育普遍被淡化了。这样的预案在实际应用过程中必然会使防灾救灾工作大打折扣,容易在危机出现时导致措施无力,从而造成很多机会丧失,甚至可能带来严重的后果。

(二)应急管理的教育常设机构缺乏

一直以来,图书馆应对危机的通常做法是当危机来临并造成一定的灾难后,决策机关紧急宣布成立一个临时性机构,选派得力干部依托有关职能部门组成救灾办公室、抗灾指挥部等,风风火火地紧抓一阵子,待危机过后就撤销解散,人员各自回归原单位,以后再遇到大的危机事件,就如法再次炮制一遍,循环往复,但始终没有建立起一个常设的综合性公共危机管理组织。应急管理组织机构的缺失,造成图书馆应急管理培训工作缺乏整体性、系统性、战略性和延续性,因而也往往无法为图书馆长期的应急管理工作提供经验指导[2]。

(三)应急处理的基本常识、技能缺乏

“生于忧患,死于安乐”,掌握必要的应对危机的技能是减少人员伤亡和降低财产损失的重要环节。然而,目前我国图书馆馆员应对危机的技能却十分有限,许多人甚至连最基本的安全常识都不知道,更谈不上在危机状态下如何正确地实施自救和疏散读者,并及时抢救宝贵文献资料了。实施应急教育,必须要以科学的教材作为支撑。我国目前可供使用的公共危机教育教材十分稀少,而且内容大多过时、陈旧,远远不能满足现代社会生活的需要。如,防火教育,只告诉人们遇到浓烟时,要用湿毛巾等捂住口鼻,以避免烟雾侵害。其实现代建筑大部分都使用了化学合成的建筑材料,如果遇火燃烧,会释放出有毒气体,仅靠湿毛巾是挡不住毒气的,最可行的办法是使用防毒口罩,并且提前确认安全出口[3]。此外,不论是在教育部门还是在行政机构,目前我国几乎没有专门负责应急教育的部门,专业的公共危机教育人员更是少之又少。这就使图书馆馆员的应急教育显得更加棘手而又重要。

二、完善图书馆应急教育培训的建议

突发事件的显著特点是事发突然、破坏力极强。如果没有充分准备,很难在最短的时间内得到有效控制,极易对图书馆造成毁灭性的破坏。因此,增强防范意识,树立危机管理意识,建立突发事件的预警机制,已引起很多图书馆的重视,但仅靠应急预案是远远不够的。要做到反应迅速、指挥得力、全馆一盘棋,需要加强应急教育培训作后盾和保障。

(一)设立应急管理的常设机构

应急管理在现代图书馆是一项长期而急迫的工作,应从制度上成立对突发性事件进行预测、监控和训练的机构。该部门的职责在于:一是建立、健全统一的突发事件管理指挥系统,对图书馆应急机构与职责、人员、技术、装备、设施、物资、救援行动及指挥与协调等方面预先作出具体安排,变被动性应付危机为主动性反危机;二是编制图书馆应急预案。针对有可能对图书馆造成威胁的重大灾害和突发事件,为保证迅速、有序、有效地开展应急与救援行动,降低事故损失而预先制定应急方案;三是建立应急管理教育和训练系统,对广大图书馆馆员和读者进行应急管理教育和危机应对模拟训练,增强应对危机和自我保护能力;四是修订绩效考评体系,在制度上为工作人员有效的应急管理业绩和处理危机的培训成绩提供正向激励。

(二)树立科学的危机教育培训理念

要树立正确的危机教育培训理念,可以通过以下途径:第一,领导高度重视。开展突发事件应急教育工作,除国家立法,有关主管部门规定之外,领导首先要树立强烈的忧患意识、责任意识和大局意识。从思想上重视应急教育工作的重要意义,并从行动上进行落实。要做到“未雨绸缪”、“防患于未然”。事实证明,只有领导层真正重视了这项工作,才能促使这项工作不流于形式,并形成长效机制,发生突发事件时才能使损失减少到最低。第二,积极开展危机教育。通过危机意识教育、危机防范教育、危机处理教育、危机案例教育等多种 方法 来帮助馆员树立危机意识,掌握危机管理技能,使馆员具备较强的心理承受能力和应变能力。

(三)加强应对突发事件的基本技能培训

从大量的突发事件案例来看,由于我国图书馆馆员及广大读者缺乏必要的自我保护技能,以至于一些原本可以避免或减少的伤害反而扩大,造成了不必要的人员伤亡和财产损失。事实证明,如果每位馆员及读者本身拥有自救和施救能力,就可以大幅度地降低突发事件带来的物质损失和人员伤亡。因此,我们要大力培养求助、求生、自救以及施救技能,为从容应对各种危机创造条件。

1•学习应急预案

编制完善、适用的图书馆防灾应急预案公布后,要采用多种形式组织图书馆员工认真学习,要让应急预案从文件柜中走出来,不仅要走进大家的文件夹,更要走进全体工作人员的头脑中、意识里。要利用各种形式和宣传手段,普及防灾知识和应急预案。例如在馆内醒目位置悬挂警示指示标牌,张贴清晰简单的馆内平面图;在图书馆网站的首页醒目位置公布图书馆应急预案,让读者可随时查看。这都是简单可行、收效显著的方法。

2•开展案例教育

为了使大家在思想上充分重视,可选择一些公共场所的突发事例和历史事件进行案例教育。对于图书馆来说,公共场所以及图书馆领域曾经发生过的每一次事件,都是前车之鉴,一定要深刻 反思 并引以为戒。比如2007年7月,云南省图书馆电子阅览室的自动灭火设备发生异常,大量二氧化碳气体突然喷发,十多名读者和二十多名图书馆工作人员出现中毒症状[4]。如何才能避免这种突发事件的发生,而一旦出现此类事件如何进行妥当的处置,不仅要进行讨论学习,还要请专业人员辅导,从而寻找最佳处理方案,为此类事故的处理提供解决的依据。

3•应急手段培训

要开展各种应急措施和应对能力的学习与培训,使大家掌握一些处理应急事件的常识和方法。每个馆员都要熟悉馆舍布局,电源控制地点,安全疏散的设施、 渠道 、顺序、方法等;在遇到突发事件时,如何及时报警,及时疏散读者;还要掌握一些逃生自救的原则和手段,如电器电路的切断、外伤急救的包扎止血、人工急救、消毒隔离和消防器材、化学药品的使用方法等等。仅在馆内进行学习还是不够的,还要走出去,到专业的实训基地进行学习。如2000年11月,全国第一家消防防灾教育馆———湖南消防防灾教育馆正式开馆。整个教育馆通过实物展览、现场演示、亲身体验等参观模拟活动,寓教于乐,寓教于实,使消防宣传教育更加形象化和具体化[5]。到这类专业的教育机构学习,会学习到更加全面的防灾知识,弥补馆内学习的片面性和局限性。

4•应急素质教育

要在馆内开展应急素质教育。面对突发事件,惊慌失措或盲目指挥,只能导致局面更加混乱,后果更加严重。训练有素、有预案可循的员工能够做到临危不乱、沉着应对、措施得当,从而降低损失、减少伤亡。要教育党团员在关键时刻挺身而出,教育全体员工发扬团队精神,同舟共济,保护国家财产不受损失,保护人民群众的生命安全。

5•开展应急演练

各种灾害都是突然发生的,对应急处置要求很急,对处置措施要求很高。因此,只有通过实战演练来熟悉预案的程序,才能在时间紧、任务重、要求高的情况下,确保各项应急处置工作有序、有效地进行,提高协同作战的能力。应急处置靠的是指挥员的临场指挥和应急工作人员的战斗力。只有通过开展经常性的实战演练,才能使各级指挥员和应急工作人员熟知应急预案的规定和要求,熟知应急处置基本程序、步骤和方法,不断提高指挥能力和组织能力,从而更加扎实地做好应急工作。最重要的是,对已经成型的预案进行模拟演练,可以检查预案的正确性、程序的科学性,最后根据演习结果分析预案存在的不足,并予以改进和完善。尽管有许多突发的灾害是人力不可抗拒的,但如果我们能够防患于未然,加强应急预案制定和演练工作,培养馆员和读者在紧急情况下沉着应对、自救和处理问题的能力,就有可能减少或避免危害。各级图书馆应当始终把应急预案的制定和落实摆在安全防范的重要位置,为读者构筑一道坚固的生命之墙。

参考文献

1、政府应急管理机制研究中国行政管理学会课题组中国行政管理2005-01-01

2、国外应急管理体系的发展现状及经验启示邹逸江;灾害学2008-03-20

我国突发公共事件应对机制存在的问题与对策来源：中国论文下载中心 [ 09-06-03 09:10:00 ] 作者：张红 编辑：studa090420【摘要】 应急预案是应对突发事件的基础。通过对个案以及对我国现有各级各类应急预案的分析，发现我国应急预案存在诸多缺陷。预案体系尚不完整，缺乏必要的预案；预案内容简单、缺乏可操作性；缺乏部门之间的合作协调；预案的制定和修订程序欠缺。建议借鉴英国、美国和加拿大等国的经验，改进我国应急预案的内容，完善应急预案的制定程序，重视应急预案的修订。【关键词】应急预案；缺陷；完善【正文】 突发事件应急预案是应对自然灾害、事故灾难、公共卫生事件等突发事件的应急管理、指挥、救援计划。应急预案是突发事件应对工作的基础和重要环节。根据《突发事件应对法》第17条的规定，国家建立健全突发事件应急预案体系。我国应急预案体系已初步形成。但应急预案的内容尚存在缺陷，预案的制定和修订程序也有待完善。 一、个案分析——2008年1月暴雪灾害天气及有关预案启动运转情况 2008年1月10日以来，我国中东部地区发生自建国以来范围最广、强度最大、持续时间最长、灾害发生最严重的低温、雨雪、冰冻天气，对我国公路、铁路和航空交通运输、电力供应和传输、工农业生产及人民群众生活造成了严重的影响。17个省（区、市、兵团）不同程度受灾，其中湖南、湖北、贵州、广西、江西、安徽等6省（自治区）受灾最为严重。此次南方大范围低温雨雪冰冻属历史罕见，也对我国的突发事件应对工作形成了极大的挑战，各有关部门纷纷开展应急活动。 电力方面，自2008年1月12日起，华中、华东电网多条线路跳闸，对电网安全稳定运行造成严重影响。1月23日，国家电网启动了《国家电网公司处置电网大面积停电事件应急预案》，南方电网也启动应急预案，全力抢修受损的电网设施。 通讯方面，1月22日，信息产业部发出紧急通知，要求相关通讯部门密切关注雨雪情况及趋势，根据需要及时启动通讯保障应急预案，全力保障通讯畅通。至1月底，各电信、邮政运营部门已全面启动应急预案，打造抗灾通信保障线。中国移动已启动最高等级应急通信方案；中国网通全面启动应急预案；国家邮政局要求各级邮政生产指挥调度部门24小时严密监视邮车运行情况。 气象方面，随着灾情的发展，中国气象局于1月24日组织召开国务院应急办以及铁道、交通、电力、民航、安监、民政等部门参加的专题会商会，部署了相应的应急响应联动工作安排。1月25日上午，中国气象局启动了重大气象灾害预警应急预案Ⅲ级应急响应命令。27日上午，又上升为Ⅱ级应急响应命令。贵州、湖南、江西、安徽、江苏、浙江、广西、广东等省（区）也启动了重大气象灾害预警应急预案。 铁路运输方面，由于京广线南段地区地方供电中断和冰冻天气对铁路设备的影响，京广线南段部分旅客列车晚点。1月24日，铁路部门紧急启动预案，加强调度指挥，全力组织晚点列车赶点。 公路运输方面，受到低温、雨雪、冰冻天气影响的各地纷纷启动了公路春运应急预案。 民政方面，1月30日，民政部适时启动《国家自然灾害救助应急预案》，第一时间派出工作组赶到灾区一线，帮助和指导做好抗灾救灾工作。 可以看到，2008年1月份低温雨雪冰冻灾害发生后，各地区及有关部门及时启动相关应急预案，按照预案在预测预警、应急处置、恢复重建、信息发布和应急保障等方面的要求，积极落实各项救灾措施，维护灾区交通、治安秩序，组织恢复电力、通信等市政基础设施功能，开展受灾群众生活救助工作，努力把人民群众生命财产损失降到最低程度。 应对暴雪工作涉及方方面面，国务院办公厅连续发出做好雨雪天气交通保障、保证煤炭生产供应、加强电力需求测管等一系列通知，各级各有关部门按照有关预案联动机制要求，交通部、公安部会同有关地区建立了跨区域公路运输保障协调机制。电监会、铁道部会同有关地区建立了铁路运输保障协调机制。财政、民政部门及时下拨救灾款，妥善安置受灾群众。武警、解放军积极配合地方政府和有关部门，组织人力物资装备，充分发挥突击队的作用。 通过这一个案，可以很明显地看到应急预案在突发事件应对过程中所发挥的效用并不理想，应急工作在很大程度上还是依靠临时的协调工作来保障。这就促使我们去分析我国应急预案存在的问题，并进而寻找完善应急预案的途径。 二、我国应急预案存在的问题分析 截至2006年底，全国应急预案体系初步形成，已制定各类预案约135万多件，各省（区、市）、97．9%的市（地）和92．8%的县（市）均制定了总体预案。中央企业预案制定率达100%，高危行业绝大部分规模以上企业都已制定应急预案。[1]通过对我国现有各级各类应急预案的分析，发现我国应急预案存在以下几个明显的问题： 1．预案体系尚不完整，缺乏必要的预案。 虽然我国从中央到地方已经制定了135万多件应急预案，但事实上应急预案的体系尚不完整。在国务院部门应急预案体系中，有关铁路部门的应急预案共有8项：铁路防洪应急预案；铁路破坏性地震应急预案；铁路地质灾害应急预案；铁路交通伤亡事故应急预案；铁路火灾事故应急预案；铁路危险化学品运输事故应急预案；铁路网络与信息安全事故应急预案；铁路突发公共卫生事件应急预案。而2008年1月的低温、雨雪、冰冻天气就明显暴露出铁路部门缺乏灾害天气应急预案这一事实。之所以会出现这种情况，是因为预案制定部门对可能出现的突发事件没有预见，或者对可能发生的突发事件的严重性没有足够的重视。而更深层次的原因是我们缺乏科学的风险评估制度，也没有将风险评估与预案的制定紧密结合。 2．预案的内容简单，缺乏可操作性。 我国的应急预案总体而言属于“纲领性”、“宣言性”的文件。通过对我国各级各类应急预案的内容进行分析，可以很清楚地看到，应急预案的内容一般包括以下几个部分：总则；组织指挥体系及职责；预警和预防机制；应急响应；后期处置；保障措施；附则等。预案内容简单，篇幅较短，更多的是颇具原则性的语句，没有情景描述，不易操作。而检验一个预案是否可行，最重要的就是看其是否具有良好的可操作性。如果一个预案难以操作或者操作过程不顺畅，那就难以起到应有的作用，也无法达到制订预案的目的。 3．缺乏合作协调。 综观我国各级各类应急预案的内容，可以发现严重缺乏部门之间的合作协调。以突发事件发生后的通讯保障为例，由于突发事件发生后需要各方面的联络，因此突发事件发生后的通讯保障显得相当重要。并且，一般情况下如果发生地震、核事故、气象灾害，通讯设备同时还会遭受破坏。关于通信保障，《国家地震应急预案》中写道：“电信运营企业尽快恢复受到破坏的通信设施，保证抗震救灾通信畅通。自有通信系统的部门尽快恢复本部门受到破坏的通信设施，协助保障抗震救灾通信畅通。”《国家核应急预案》写道：“……（2）应急响应时在事故现场的通信需要，由核电厂所在省的核应急组织和核电厂营运单位负责保障。（3）核电厂之外的其他核设施发生核事故以及其他辐射紧急情况时，尽可能利用国家和当地已建成的通信手段进行联络。（4）应急响应通信能力不足时，根据有关方面提出的要求，采取临时紧急措施加以解决。必要时，动用国家救灾通信保障系统。”可以看到，预案中的这些表述本身是非常原则的，且无法看出各部门之间的合作。 实践中，突发事件发生后，仍然是靠传统的会议方式商讨应对方案，这无疑会大大降低应对突发事件的效率。正如2008年1月低温、雨雪、冰冻天气中，中国气象局组织召开国务院应急办以及铁道、交通、电力、民航、安监、民政等部门参加的专题会商会，部署了相应的应急相应联动工作安排。但这种工作机制在中国气象局《重大气象灾害预警应急预案》中却没有反映。 4．预案的制定有待完善。 第一，应急预案的制定程序有待完善。《突发事件应对法》中要求国家建立健全突发事件应急预案体系，但对于预案的制定程序并没有明确规定。实践中，应急预案的制定遵循的是一种自上而下的途径。一般情况下，国务院部门制定应急预案后，省级政府的相应部门制定省一级的部门预案，之后再是市一级相应部门、基层相应部门制定预案。下级机关在制定应急预案时，多数情况下照搬上级机关制定的预案，没有体现出本级别本地区的特殊性。对于企业单位的预案制定程序，有关行政机关发布的编制规范或者指南一类的文件中倒是有所涉及，但总体而言较为简单、原则。 第二，缺乏联合制定预案。我国已有的各级各类应急预案，几乎都是某一级政府或者某个部门、企事业单位自行制定的，少有几个关联部门联合制定预案的情况。以2008年1月低温、雨雪、冰冻天气为例，如果电信、电力、铁路、公路、气象、民政、财政等有关部门联合制定了应对灾害天气的应急预案，可能应急活动会开展得更有效率、更有秩序。 5．预案的修订程序欠缺。 《突发事件应对法》第17条第4款规定，应急预案制定机关应当根据实际需要和情势变化，适时修订应急预案。但有关应急预案的修订条件和程序，至今没有专门的规定。安全监管总局等六部委发布的《关于加强企业应急管理工作的意见》中原则性地规定：“各企业要根据有关法律、法规、标准的变动情况，应急预案演练情况，以及企业作业条件、设备状况、产品品种、人员、技术、外部环境等不断变化的实际情况，及时评估和补充修订完善预案。”许多应急预案中仅有一句非常原则的规定。由于修订程序的欠缺，加之预案的修订工作尚未引起许多机关的重视，实践中对已经制定的预案进行修订的情况较为少见。 三、英国、美国和加拿大应急预案及其借鉴意义 英国于2004年制定了《国内紧急状态法》（Civil Contingencies Act 2004）。目前已经形成以该法为总纲，以《应急准备》和《应急处置和恢复》两个文件为具体指导，地方法规和部门规章相结合的条块结合、纵横交错的较为完备的法律体系。应急预案共有三类：总体预案（geneHc plan）；专项预案（specific plan）以及单机构、多机构和多层级预案（single— agency，multi— agency and multi— level plan）。[2]美国的应急管理被分为减缓（Mitigation）、准备（Preparedness）、响应（Response）、恢复（Recovery）四个阶段。根据2002年《国土安全法》（Homeland Security Act of 2002）的要求，美国国土安全部于2004年12月发布了《全国应急响应计划》（National Response Plan，NRP）。2006年《后“卡特里娜”应急管理改革法》（Post Katrina Emergency Management Reform Act of 2006）是突发事件应对工作的主要法律依据之一。联邦政府各部、州政府、各行政机关往往会根据单行法的规定制定针对各特殊地区或者专门事项的应急预案。在州政府和地方政府层面，也制定了诸多的应急预案。有的州还发布了应急预案制定指南、地方政府示范应急预案。[3] 加拿大政府一直重视危机管理工作。加拿大《应急管理与民防法》（Emergency Management and avil Protection Act）于1990年生效，历经数次修改。《应急管理与民防法》中对应急预案进行了原则性规定。该法要求省、市政府应当制定应急预案，对突发事件应对中的有关事项进行规定。这些事项包括必要的设备、省或市政府工作人员及其他人在突发事件中应急响应的程序和方式。加拿大应急准备中心于2000年发布了《应急准备和响应预案》的模本。 英国、美国和加拿大均是非常重视危机管理的国家，法律制度较为完善发达。突发事件应急预案作为应急活动的核心，自然受到上述国家的重视。三国在突发事件应急预案的制定及其内容方面存在着诸多共同点，值得我们借鉴。第一，预案制定程序的法定化。英国、美国和加拿大有关应急管理的法律规定中均明确了应急预案的制定程序。以英国为例，应急预案的制定程序一般包括五个步骤：危险描述；确定目的；确定任务与应对措施；搭建组织机构；确定各项义务。对于每一个步骤，应急预案的制定者应当做什么有详细的要求。尤其需要指出的是，这些国家均重视危机风险评估程序，有的国家将危机风险评估程序作为制定应急预案的首要步骤，有的国家虽视风险评估为独立的程序，但也是将其作为应急预案制定程序的前提来看待。例如，在英国，《国内紧急状态法》要求各级政府负责对灾害和威胁进行评估。依据事件发生的可能性和影响程度，将风险评估结果分为低风险、中度风险、高风险和极高风险四个级别。处置者将根据风险评估的结果决定是否制定预案。 第二，应急预案的内容尽可能详细，且符合逻辑。英国、美国和加拿大三国的应急预案内容丰富详细，篇幅较长，具有很强的可操作性。应急预案内容一般包括以下几个关键部分：对预案的目的、制定过程等内容的简单描述；应急管理机构、应急队伍、应急活动中的有关组织及其义务，这些机构及其主要工作人员的联系方式；应急响应活动，包括预案的启动、应急救援活动的开展等；灾后恢复与重建；预案的修订与演练。 第三，重视应急活动的组织机构，明确各自的权利义务。应急组织机构是应急活动的主体与灵魂，英国、美国和加拿大三国非常重视应急组织机构。应急组织机构往往包括现有机构体系中的管理机构和应急管理小组。预案中会非常明确且详细地写明各类组织机构在应急活动中的地位及其义务。此外，预案中会详细地列举应急机构主要工作人员及其详细联系方式。例如，美国《全国应急响应计划》要求预案明确应急管理中联邦政府、各州政府、地方政府、部落、非政府组织、私人部门以及市民的角色与义务。美国加利福尼亚州危机管理办公室发布的《应急预案指南》中要求明确应对突发事件的各部门在应急中的各项活动，包括管理部门、新闻部门、军事部门、预算/行政部门等。 第四，注意合作与协调。合作主要是指各部门、各应急主体之间的合作，以及政府与私人部门、非政府组织之间的合作。合作既体现在应急预案的制定过程中，也体现在应急预案的启动、应急响应活动、灾后恢复重建阶段。例如，美国加利福尼亚州危机管理办公室发布的《应急预案指南》中明确要求预案写入各机构间的合作以保证资源的优先分配、资源利用的最大化。所谓协调，是指预案之间的协调。一方面注意同一层级不同机构制定的预案之间的协调，另一方面注意不同层级政府和机构之间预案的协调。例如，英国的法律要求每个机关的总体预案应该与其他合作机关制定的预案相协调。 美国的《全国应急响应计划》要求重视联邦应急管理活动之间的协调合作、预案与其他各类预案的关系；提高不同级别政府之间以及政府与私人部门之间的应急管理联络；促进联邦和州、地方政府以及部落之间的相互援助。 第五，重视应急预案的修订工作。英国、美国和加拿大三国的应急预案中均有关于应急预案的修订条款。这些国家均把应急预案看作是活的文件，认为由于机构重组、新的风险评估资料、新法的通过、演练的经验以及灾难的发生均可能导致应急预案的修订。法律一般要求应急预案的制定者定期或者不定期地对预案进行检查。例如，英国的有关规定要求每三个月就应当对预案中的联系方式等信息进行纠正，并应当阶段性地对预案进行重新审查；如果预案有修订，应当及时公布。 四、完善我国应急预案的建议 应急预案的制定具有重大意义。在制定预案过程中应急活动的一些缺陷会有所暴露，例如通讯不畅、应急救援物资不足、应急救援队伍人员不充足等；也可以发现尚未意识到的危险情况；还可以提高预案制定主体及其工作人员的风险意识。 1．改进应急预案的内容。 我国已有的突发事件预案存在的一个共通性问题即是内容简单，缺乏可操作性，针对性不强。《突发事件应对法》第18条规定，应急预案应当根据本法和其他有关法律、法规的规定，针对突发事件的性质、特点和可能造成的社会危害，具体规定突发事件应急管理工作的组织指挥体系与职责和突发事件的预防与预警机制、处置程序、应急保障措施以及事后恢复与重建措施等内容。 如前所述，英国、美国和加拿大三国的应急预案内容丰富详细，篇幅较长，具有很强的可操作性和针对性。借鉴这些国家的经验，完善我国应急预案的内容，应当从以下几个方面人手：第一，应急预案中应当有对风险的总体描述。例如，制定某一地区的总体预案时，应当对该地区存在的所有风险进行总体描述；制定部门预案时应当对部门预案所针对的某一突发事件的风险进行概括描述。第二，应急预案的内容应当有情景描述，而不是简单地罗列必要的内容。这就要求在制定应急预案时充分吸取经验，充分发挥想象，设想出有可能发生的若干情况。第三，注意不同主体制定的应急预案内容之间的协调。一般而言，突发事件的应对工作不可能由一个单一的部门单独完成，需要许多部门的配合。因此，应急预案的内容应当体现出与其他有关部门制定的应急预案内容之间的协调，包括部门预案、专项预案与总体预案之间的协调、上下级政府制定的总体预案之间的协调、上下级政府部门制定的部门预案、专项预案之间的协调，以及同级部门或者单位之间制定的预案之间的协调。第四，明确应急管理机构、应急队伍、应急活动中的有关组织及其义务，特别是应当列明这些机构及其主要工作人员的详细的联系方式。第五，详细规定预案的修订与演练。应急预案应当详细规定预案修订的条件、程序，应急预案的演练等内容。通过演练使得应急预案获得生命力，通过预案的修订使其获得时效性。 2．完善应急预案的制定程序。 借鉴国外应急预案的制定程序，笔者认为，我国应急预案制定程序应当包括以下基本步骤：[4] 一是成立预案编制小组。这是应急预案编制工作的重要环节，对实现应急管理的基本原则具有很重要的作用，同时，为各个应急部门提供了一个非常重要的协作与交流机会，有利于统一应急各方的观点和意见。预案编制小组的成员一般应包括：行政首长或其代表，应急管理部门，消防、公安、环保、卫生、市政、医院、医疗急救、卫生防疫、邮电、交通管理等有关部门；广播、电视等新闻媒体；法律顾问、有关企业以及上级政府或应急机构代表和技术专家等。预案编制小组的成员确定后，须确定编制计划，明确任务分工，保证预案编制工作的科学有序。 二是风险分析和应急能力评估。风险分析是应急预案编制的基础。风险分析的结果不仅有助于确定应急工作重点，提供划分预案编制优先级别的依据，而且也为应急准备和应急响应提供必要的信息和资料。风险分析包括危险识别、脆弱性分析和风险评估。 危险识别目的是识别可能存在的重大危险因素，分析本地区的地理、气象等自然条件，以及工业和运输、商贸、公共设施等的具体情况，总结本地区历史上曾经发生的重大事故，来识别出可能发生的自然灾害和重大事故等突发事件。 脆弱性分析要确定的是：一旦发生危险事故，最容易受到冲击破坏的地区或单位，以及最可能出现波动或激变的环节。脆弱性分析结果应提供下列信息：受事故或灾害严重影响的区域，以及该区域的影响因素（例如地形、交通、风向等）；预计位于脆弱带中的人口数量和类型（例如居民、职员、敏感人群——医院、学校、疗养院、托儿所）；可能遭受的财产破坏，包括基础设施和运输线路；可能的环境影响；可以标明最需要保护的地区、单位和人群。 风险评估是根据脆弱性分析的结果，评估突发公共事件发生时，造成破坏（或伤害）的可能性，以及可能导致的实际破坏（或伤害）程度。通常可能会选择对最严重的情况（顶级事件）进行分析。风险分析可以提供下列信息：发生事故和环境异常的可能性，或同时发生多种紧急事故的可能性；对人造成的伤害类型（急性、延时或慢性的）和相关的高危人群；对财产造成的破坏类型（暂时、可修复或永久的）；以及对环境造成的破坏类型（可恢复或永久的）。 应急能力评估是依据风险分析的结果，对已有的应急资源和应急能力进行评估，包括城市和企业应急资源的评估，明确应急救援的需求和不足。应急资源包括应急人员、应急设施（备）、装备和物资等；应急能力包括体制和机制运行状况与人员的技术、经验和接受的培训等。应急能力评估还应注意发现应急体系中的缺陷和不足。编制预案时，应当在评价与潜在危险相适应的应急资源和能力的基础上，选择最现实、有效的应急策略。 三是编写应急预案。应急预案的编制必须基于重大事故风险的分析结果、参考应急资源需求和现状以及有关法律法规要求。此外，预案编制时应充分收集和参阅已有的应急预案，包括上级部门的应急预案、所在地区的总体预案等，以最大程度地减小工作量和避免应急预案的重复和交叉，并确保与其他相关应急预案的协调和一致。 四是应急预案评审。为保证应急预案的科学性、合理性以及与实际情况的符合性，应急预案必须经过评审，包括组织内部评审和专家评审，必要时请上级应急机构进行评审。 五是应急预案的批准和发布。应急预案经评审通过后，应当报有关部门批准，批准后进行正式发布和备案。一般情况下，各级政府部门的专项预案，应当经同级人民政府批准同意，由同级人民政府应急管理委员会进行发布。部门预案和专项预案应当报行政主管部门备案。企事业单位的应急预案由单位领导批准，自行印发，并应报行政主管部门备案。例如，某省人民政府各部门、各单位及中央驻陕企事业单位、各设区市人民政府、全省区域内各高等学校制定的破坏性地震应急预案，须按有关规定报该地震局备案；各设区市制定的破坏性地震应急预案必须经本级人民政府批准后，报该省地震局备案。 3．重视应急预案的修订。 应急预案修订的重要性并不亚于预案的制定。由于客观情况经常发生变化，只有及时对预案进行修订，才能更有效地应对突发事件。《突发事件应对法》第17条规定，应急预案制定机关应当根据实际需要和情势变化，适时修订应急预案。但对应急预案修订的条件、程序等问题没有再作进一步规定。 一般出现以下情况，应当修订预案：其一，发现了新的风险或者有情况显示一项预案已经过时。其二，从突发事件中获得的经验教训。突发事件的发生往往会暴露出一些之前没有注意到的风险，或者表明需要更好的应急程序，或者应当将某些组织纳入预案中。其三，应急演练中获得经验教训。从应急演练中获取的经验教训与突发事件雷同。不同之处在于应急演练是人为控制的，特别设计以检验应急预案的程序，并且可以不断重复直到合理的安排产生为止。其四，组织机构及其程序、技术系统发生变动。其五，关键工作人员发生变动。应急预案或者其附则，必须不断地反映关键工作人员的变动，包括姓名、工作头衔以及联系方式。其六，有关的法律规定被修改，或者制定了新的法律规定，需要修订应急预案。 根据国外的经验，应急预案至少应当每年定期修订一次，如果在这一年中发生了突发事件、进行应急演练、组织机构变动等情况，还应当及时修订预案。应急预案的修订应当由当初制定的主体负责。预案修订后，应当及时公布。【注释】[1]《2006年我国突发公共事件应对情况》，载《中国应急管理》2007年第7期。[2]有关英国应急预案制度的内容，主要参考英国《国内紧急状态法》（2004年）、《国内紧急状态法执行规章草案》（2005年）、《应急准备》、《应急处置和恢复》等法律和规章文件。[3]有关美国应急预案的内容，主要参考《国土安全法》（2002年）、《后“卡特里娜”应急管理改革法》（2006年）、加利福尼亚州危机管理办公室发布的《应急预案指南》、《示范性城市预案》等资料。[4]参见刘铁民：《突发公共事件应急预案编制与管理》，载《中国应急管理》2007年第10期。