公共管理论文读后感

摘要： 公共管理学科是在不断克服“身份危机”的过程中成长起来的。100多年的公共管理发展史使其呈现出学术繁荣与多元格局，这与公共管理思想流派的争锋有很大关系。本文从不同思想流派着手分析公共管理的发展历程，明晰了公共管理理论的内在逻辑，以期为今后的研究提供参考与借鉴。

关键词： 公共行政 公共管理 流派

流派归类与公共管理理论的历史沿革

一公共管理原则导向的流派

White1926的《公共行政学导论》和Willoughby1927的《公共行政学原则》使公共行政学者都相信公共行政存在着指导行政现象的科学原则;Max Weber1978的《论官僚制度》探讨了现代组织原则与规范，发明了层级制。Gulick、Urwick1937等人的《行政科学论文集》，深入探讨了法约尔管理过程与管理原则。

首先为古典管理学派，该学派主要关注行政效率，寻求为行政管理提供一系列方法与技术，为提高行政效率而在操作层面上进行科学研究及组织工作。该学派为公共行政学的产生和发展提供了重要的理论基础。Taylor将科学引入管理领域，提高管理理论的科学性。Taylor1911在《科学管理原则》中提出共同利益为基础的科学管理原则，并指出：“科学管理原则普遍适用于各种人类活动”。科学管理理论强化了人们对消除浪费和提高效率的关注，从而成为了公共行政的核心价值追求。

其次为行政管理学派，该学派从管理实务出发，建立了一套管理理论和规则，作为管理者的行为准则。Henri Fayol的主要贡献是开创了组织研究领域，拓宽了科学管理的研究领域。Gulick对行政功能和组织的规范与实证研究，并提出了一体化组织原则与行政七职能理论。James D. Mooney提出了组织四大原则，即协调原则、层级链原则、职能原则和职员原则，结合组织与原则分析。

最后为官僚制度学派，Weber的管理制度理论的产生与其历史时代有着直接的联络。Weber的官僚模型有着高度结构化、标准化、非人格化、理想形态等特征的行政组织体系，是强制控制的合理手段，能够达到最高程度的效率，因而是对人类行使权威的最理性工具。

二公共管理“理性”质疑的流派

20世纪30年代，传统的公共行政学派理论受到了挑战。传统的公共行政学把组织视为机械形式，把人当机器，只是片面的追求组织结构和法律、法规的遵守。这是传统公共行政学不可推脱的缺点。理性的挑战主要来自两个方面，一是对“政治-行政”二分法的反对;二是认为行政原则本身存在逻辑矛盾。John 在《公共行政》精辟地论述了当时的情形：“现时的公共行政学理论也就是政治学理论”。这把原本认为政治与行政分离的传统理论又纠缠在一起。

社会系统学派从系统、整体性等社会学观点来研究管理，摆脱了传统行政管理理论的缺陷，并试图改造传统的权威概念、创造出一种协调合作精神。这个学派的代表人物Mary P Follett1937最早系统而深入地研究行政管理过程中人的问题，他通过对群体的心理因素的考察来分析作为民主群体基础的“协商一致”机制的性质。

理性决策理论学派代表人物Simon1988把管理行为分为“决策制定过程”和“决策执行过程”，并把管理研究重点集中在“决策制定过程”的分析。既丰富了管理学的思想，也揭示了管理的本质特点。理性决策模式提供了分析决策问题基本思路，同时也强调“理性”是指最小化成本和最大化利益的理性。

三公共管理多元化扩散流派

20世纪60年代科学技术的飞速发展，以原子能技术、空间技术、电子计算机技术的利用和发展为主要标志的第三次科技革命客观上造就了系统论、资讯理论、控制论等理论的应用和发展，拓宽了管理思维，也促进了管理现代化，更是给行政科学注入了新血液。公共行政学的管理科学成为了一门融管理学、心理学、社会学、政治学等多学科理论、方法于一体的综合性学科。公共行政学的研究也就从纯理论转型到结合应用的研究。

系统论认为任何组织都同其周围环境相互联络、相互作用，都不可能孤立地存在和发展，拓展了公共管理学的研究范围。公共管理对于公共性的理解也从官僚制度和 *** 机构发展转变为注重公共利益，即 *** 与社会其他组织之间的政治关系，以及注重组织工作环境对公共组织的影响力， *** 被置身于社会外部大系统中，公共管理从制度定义发展为规范定义和组织定义。

系统管理学派是以系统为研究物件，研究自然、社会和思维领域中各种系统的运动规律并据此来认识和改造世界。其代表人物有 Bertalanffy、Talcott Parsons和James E. Rosenzwig等。其核心观点是不同变数之间存在非线性关系。一个变数的细微变化可能引起其他变数的重大变化。这种非线性关系增加了人们对组织认识的复杂性。受系统理论的影响，任何组织都被视为相互关系之中，任何变数都可能对其他变数产生影响。行政组织也是一个开放的系统，必须持续地与环境产生互动，并在适应环境变化的过程中处于动态均衡状态。

行政生态学派，借用生态学研究生命体与其环境的相互关系和相互作用的理论和方法，来研究行政系统与各种环境变数间的相互关系。最早提出行政生态的学者是哈佛大学教授John M. Gaus。其追随者Fred W. Riggs10余年后提出了行政生态型别的发展连续体。行政生态学借用“结构-功能”方法来分析行政行为及其与环境的关系，为公共管理学开辟了新的领域，使其摆脱了那种抽象地讨论行政原则的纯理论作风，用生态观点来考察行政是正确的认识路径。

四公共管理价值重塑流派

历史与科学的局限性导致了传统的公共管理理论在一定程度上迷信于管理的技术手段，而抹煞了人性存在的意义、价值、自由等内涵，也导致了公共管理学的价值危机。20世纪60年代，以Dwight Waldo等为首的新公共行政学派，除了致力于民主行政的推动，还大力提倡社会正义、自由、民主等价值，这也就突破了科学实证主义的限制，走向了人文精神与价值的复兴之路。

Waldo1971在《走向新公共行政学：明诺布鲁克观点》的序言中指出，“新公共行政学产生于‘事态严峻、情势紧急’时代”，它的产生本身就是为了解决问题。新公共行政学派的主要观点在于：第一，由单纯的法理或制度性研究方法向运用多学科的理论成果和研究方法转变;第二，抛弃“政治-行政”二分法，把政治或政策与行政看成是 *** 管理中的连续或交融过程，开始重视 *** 管理中的政策问题研究;第三，公共管理学由以效率研究为核心转向更关注公平、责任和伦理等行政民主性价值取向的研究。

Gary Wamsley的《黑堡宣言》发表，奠定了黑堡学派的 *** 再造的独特观点。其强调，行政价值的重塑与社会变迁的推动都需要由“集体持有的价值、认知、态度以及行为等”改变，行政人员与官僚体系共同努力才能提高行政绩效。

五公共管理思路创新流派

任何思想流派的发生，除了寻找之身的历史、传统等渊源之外，时代的风云际会也可能成为其产生发展的土壤。公共选择学派、新公共管理学、新公共服务、治理学派等学派的出现与不断探索，极大丰富了公共行政学的内容和方法论。

公共选择学派将经济学的理论用于非市场的决策之中，它认为国家机关亦会追求自身利益的最大化，参与利益的竞逐。公共选择学派以个人自由主义为基础，关注个人利益，将人类社会分割为两个市场：经济市场与政治市场，它们都有着共同的特点，都受自生自发秩序的制约。该学派对于公共行政的启示主要体现在：扩大公众参与;最大化行政职能分权化;简化行政程式与层级节制;彻底将公共行政经济化，并进行可行性评估，而不是以“公共物品”或社会公正为衡量基础;对于公共部门的扩张、行政裁量以及公共组织的目的进行严格的控制;削弱公共部门的领导角色，将其界定为专家或技术人员。

20世纪70年代末期，新公共管理理论在受到公共政策学科范式和企业管理学科范式的影响而在新公共行政学的基础上形成。它更重视从经济学角度来研究公共管理问题，在重视定性分析的同时更强调定理分析。新公共管理以公共部门管理问题的解决为核心，采用经济学理论和私人部门管理方法，创立一个新的公共管理的知识框架。如：更加关注绩效-激励的行政模式，建立绩效导向型的制度、结构与管理等行政原则;建立了关于 *** 设计和行政改革的国际对话和比较机制;经济学、社会学、社会心理学以及其他先进概念框架的综合与启发性使用。

新公共服务理论主张和现实求解，主要是针对新公共管理的缺失而提出来的一种理论。该理论指出，一味的放任 *** 治理走向市场化与竞争化将导致公共利益与公民尊严的丧失，并试图提出新的理论解释和实践工具来弥补这种趋势所造成的恶果。它提出通过由公民与 *** 双方的共同治理来提高治理的质量，并带给社会更高的收益，这些都体现了新公共服务理论的思想进步。

意义及启示

公共管理流派纷争，其主线主要集中在下面三部分：

一政治与行政

公共机构的任务，即政策的制定必须由政治家来完成;而行政者则贯彻执行这些政策措施，即所谓的“政治-行政”二分法。尽管有学者对于政治与行政是否能分离表示怀疑，但二分法使得人们可以撇开政治条件与政治因素来把握行政的实质与意义，促成了对政治与行政边界的认知。20世纪80年代以来，公共部门改革发展使得政治与行政的边界日益模糊，主要是因为公共部门采用了众多的组织形式，政治势力日益渗入行政领域。政治与行政界限的模糊导致责任处于游离状态，使得传统的政治价值难以追寻，并产生了许多问题。

二公共与私人

在公共部门管理研究中，最基本的问题就是所谓的“划界问题”，如何选择属于公共、私人领域抑或公私混合领域，以及如何执行等问题的思考。在现实生活中，纯粹的组织形式是不存在的。既没有纯粹的公共组织，也没有纯粹的私人组织，构成了所谓的“模糊状态”。公共与私人边界移位使我们必须对传统公共部门原则进行重新思考，如公共权力与个人自由，资源配置问题、分配问题、所有制问题、官僚制问题等。公共部门管理创新，运用私人部门管理来提高效率、提高更优质的服务，这样可以减少成本，但也存在公共信任减少的问题。

三效率与公平

效率与公平是一对矛盾体，效率在生产力落后的时代其重要性被提高到了历史高点，而当社会矛盾渐露的时候，公平理念就会出现。效率注重规则、缺乏人性;公平重视人的主观能动性，牺牲效率。公共管理理论引入了行政效率、经济人假设、私人部门管理等效率优先理论，也提出了政治价值、人性与公共服务等公平理论。新公共服务理论主张公民与 *** 的共同治理，加强对话，消减矛盾，以克服公共管理理论一味强调的竞争化、市场化可能带来的恶果。其实，效率实际上是生产力的尺度，强调发展;而公平更多是价值观念，是社会稳定的心理需求，注重稳定。在稳定中求发展，以发展来谋稳定。效率与公平最终将在社会的天平中寻达到平衡。

参考文献：

1.[法]H.法约尔著.周安华等译.工业管理与一般管理[M].中国社会科学出版社，1990

Gulick and .. Papers on the Science of Administration[M]. New University Press,Institute of Public Administration,1937

3.[德]马克斯•韦伯著.林荣远译.经济与社会上、下卷[M].商务印书馆， 1997

4.谭功荣著.西方公共行政学思想与流派[M].北京大学出版社，2008

5.[美]赫伯特•西蒙着.管理行为-管理组织决策过程的研究[M].北京经济学院出版社，1988

6.[美]塔尔科特•帕森斯著.社会行动的结构[M].张明德等译.译林出版社， 2003

7.[美]徐中奇.行政生态学研究述评及其对我国行政改革的启发[J].江西行政学院学报，19994

8.[美].里格斯著.行政生态学[M]. 金耀基译.台湾商务印书馆，1967

9.蓝志勇，陈国权.当代西方公共管理前沿理论述评[J].公共管理学报，20073

10.[美]珍妮特•登哈特，罗伯特•登哈特著.新公共服务：服务而不是掌舵[M]. 人民大学出版社，2004

《公共行政学》读后感:行政管理学又称行政学，也称公共行政学或公共管理学。“科技与管理是车之两轮，鸟之两翼”。行政管理在各种管理中起领导、主管作用，社会主义现代化建设也需要各方面的有效管理，其中行政管理是否科学、有效，直接影响着国家、社会的发展。 研究对象行政管理学与其他学科相区别正在于它特殊的研究对象--行政。行政管理学研究国家行政机关及其官员依法管理国家事务、社会事务和机关内部事务的客观规律。具体来说，行政管理学研究的主体对象是行政机关，在我国即国务院和地方各级人民政府；行政管理学研究的客体对象是国家事务、社会事务和行政机关的内部事务；行政管理学的根本目的在于探讨行政管理的客观规律，实现行政管理的科学化。 我国行政管理学以马克思主义为指导，研究社会主义市场经济条件下国家行政管理的规律性和方法。该学科密切关注理论发展和我国行政发展的实践，坚持以建设有中国特色社会主义理论为指导，根据我国政治、经济和社会发展变化的情况，分析研究我国行政管理，特别是中国行政改革所面临的一些重要理论问题。注意学习和借鉴国外行政理论和实践经验，但不套用西方的理论模式和价值观念，努力反映行政学的发展，广泛吸收最新研究成果，建构中国行政管理学的理论体系。 研究内容行政管理学是一门交叉科学，研究内容十分丰富。其研究的基本范畴和原理随着行政管理实践的深入而被人们揭示。因此，行政管理学的研究内容是发展变化的，不同学派，不同教科书，有不同的或大同小异的体系。但一般来说，行政管理学研究的内容大体包括：1、行政管理的一般理论。主要研究和了解：行政管理学是一门综合性、应用性的科学，行政环境和行政职能是行政活动的依据和基础。 2、行政管理的主体。主要研究和了解：行政组织和机构，行政领导以及执行公务的工作人员。 3、行政管理的过程。主要研究和了解：行政管理是一个由多个环节和有机部门组成并有效运作的过程。它们主要有行政决策、行政执行、行政协调、行政信息、行政监督。 4、行政管理的保障。主要研究和了解：行政管理过程要能够顺利运行达到预期效果，必须依据一系列的保障手段。主要有：财务行政、行政法治、行政方法、行政道德。 5、行政管理的目的。主要研究和了解：提高行政效率是行政管理的出发点和归宿，而行政改革是提高行政效率的必由之路。研究方法行政管理学研究最基本的方法是理论联系实际或理论与实践相结合的方法。此外，还有哲学研究方法、跨学科的研究方法、实证研究方法、比较研究方法等。 编辑本段主要特征政治性和社会性的统一 行政管理学是研究国家行政管理现象及其规律的学科，具有鲜明的政治性。同时又揭示行政组织管理社会行政管理学公共事务的规律，所以具有社会性。它一方面为统治阶级服务，另一方面它所揭示的管理规律又为不同阶级、不同政治倾向的管理者所接受和共享。 理论性与应用性的统一 行政管理学的原则、原理有很强的理论性，同时又系统总结了国家行政管理的科学方法，有很强的实用性。 综合性和独立性的统一 行政管理学是一门综合性、交叉性的学科，它广泛运用政治学、经济学、社会学、管理学、心理学、统计学、法学、财政学、系统学、信息学等学科的基本原理；但又具有独立的研究对象、内容，成为一门独立的学科。 规范性和变异性的统一 行政管理学揭示国家行政管理规律，诸多管理原则、程序、机制、方法、手段带有规范性。但是，决定行政管理科学化的因素是多元的，行政环境、行政主体和客体的变化是必然的，因此，行政管理学必须不断适应这些变化，不断丰富和发展。 主要方法1、行政管理的内容、特点和作用 行政方法即行政管理方法，是指行政机关及其工作人员为实现行政目标，从公共组织内外部环境和管理对 象的实际情况出发，在一定的管理思想和原则指导下所采取的各种措施、手段、办法、技巧的总和。行政方法的内容包括三个方面：（1）基本手段。主要有行政指令手段、法律手段、经济手段、思想工作手段。（2）行政程序。它不只是一种办事的手续，也是一种规范行政行为的法律程序。（3）技术方法。 行政方法所要解决的核心问题是公共组织的效率问题。它主要表现在：简化办事的手续，减少办事时间；减少行政成本；各个步骤或环节采取科学化的管理技术方法；采取任何一种新的方法都要以人为本。 行政方法的特点：科学性、技术性、系统性、创新性、民主性。 行政方法的作用：（1）科学的行政方法是参与国际竞争的必要保证。（2）科学的行政方法是政府高效率、高质量、低成本开展行政工作的关键。（3）科学的行政方法是贯彻执行党和国家各项方针、政策的重要保证。（4）科学的行政方法是建设高效廉洁政府，为社会提供优质服务的需要。（5）科学的行政方法可以促进和发展社会主义民主，可以加强政府的合法性。

公共管理、公共行政一直以来似乎被大家当作同一概念，那么从公共管理的角度去看公共行政就是理所当然的事了，然而随着历史的发展，公共行政也在不断变化，政治、法律方面的力量和因素不断地在影响和干预公共行政，使公共行政已不再是从前简单的“积木式”的架构，而是变得越来越复杂，那些单从公共管理的角度去看现代公共行政的方法，在现在看来似乎显得“薄弱”了，似乎很难对现代公共行政这一概念研究透彻。这是我阅读了《公共行政学：管理、政治和法律的途径》（第五版）这本书之后的感受，它使我领略到从三个不同途径研究公共行政魅力，使我看到了一个立体的公共行政。 这本书是美国学者戴维•H•罗森布鲁姆、罗伯特•S•克拉夫丘克、德博拉•戈德曼•罗森布鲁姆等人所著（David Robert Deborah Goldman Rosenbloom），中国人民大学张成福教授校译，由中国人民大学出版社出版，共四个部分，十三章。 扉页上是这样简介该书的：“本书是美国行政学标准教材，它从管理、政治和法律的途径描述、阐述和分析公共行政，给人们提供了一种深刻、全面理解公共行政的分析框架，内容涉及公共行政的概念、公共管理的职能、公共组织、公共人事管理、公共预算、公共政策分析、公共行政与民主宪政以及公共行政的未来等。在公共行政理论和典范竞存的今天，本书不论在内容、概念、方法以及写作风格上，都不失为一本经典著作。” 也正如它写在扉页上的简介一样，“给人们提供了一种深刻、全面理解公共行政的分析框架”，写作内容、风格方面主要是内容详实，案例丰富，能够符合常人的阅读习惯，尤其要提的是翻译的很好，的确不愧是大师（张成福）校译的，阅读起来比较顺，跟中文原著可比，不会出现译本常出现的“拗口”难读的情况，所以“不失为一本经典著作”。 第一部分主题是“导论：定义、概念和环境”，包含三章内容，第一章，公共行政的学科与实务的意涵：不同观点下的思考；第二章，美国行政国家：发展与政治环境；第三章，联邦制与府际关系：美国行政国家的结构。这部分介绍了本书的知识框架，定义了公共行政的概念，概述了公共行政研究三个的途径，即管理、政治与法律的途径，介绍了美国行政国家兴起的根源和过程，以及美国行政国家的结构。该部分从宪法基础、公共利益、市场机制、主权、管制与服务等角度分析了公共行政之公共性，从管理、政治、法律的角度拓展了公共行政的研究方法，通过对美国行政国家兴起的介绍了，阐明了美国行政国家政治背景，通过从联邦制到州府的关系、权力的介绍，展现了美国行政国家的基本结构。 第二部分主题是“核心功能”，包含五章内容，第四章，组织：结构与过程；第五章，公共人事行政与集体谈判；第六章，预算与财政；第七章，决策；第八章，政策分析与执行评估。这部分主要研究公共行政的核心职能，即组织、人事、预算、决策、政策分析和评估，从组织理论的介绍开始入手，通过管理、政治、法律的途径分析了公共组织的发展及行为过程，从公共人事行政发展的历史背景的描述入手，介绍了公共人事行政的管理、政治与法律的不同取向，从美国预算发展的情况及预算程序和行为方式入手，介绍了管理、政治、法律三种不同途径对国家预算的干预，从管理、政治、法律的三个方面的决策模式分析，阐明了不同的决策模式和方法，通过对政策分析、政策执行的管理、政治、法律三种观点和政策执行评估的介绍，阐明了政策设计的复杂性。 第三部分主题是“公共部门的管理、政治和法律的集中分析”，包含一章内容，第九章，管制行政：公共部门的管理、政治和法律的分析。这部分围绕管制这个公共行政领域的主要行为进行分析，讨论了行政管制的起源、发展、结构、过程以及管理、政治、法律三种途径的管制行政观。 第四部分主题是“公共行政与公众”，包含四章内容，第十章，公共行政与公众；第十一章，公共行政与民主宪政主义；第十二章，行政责任与行政伦理；第十三章，公共行政的未来。这部分从公共行政与公众的互动关系分析入手，探讨了公众怎么评价公共行政的，以及公共行政又是如何看待公众的，通过分析管理主义公共行政和政治取向公共行政的价值与民主宪政主义的价值和原则之间存在的冲突，阐明了宪法的价值和原则与公共行政的价值和原则在发展中会一直处于既互相冲突又互相依赖的“伙伴关系”，从对公共行政官员监督的必要性和困难的分析，以及对公共行政官员监督的管理、政治、法律等不同途径的方法的探讨，阐明了个人职责的重要性。最后一章预见性地阐明了未来美国公共行政将会变得“更加复杂，更受政治观点的影响和主导，更加强带法律的重要性，更强调绩效……强调个人责任以及新的行政文化的发展”等等。 本书将公共行政进行解析，从管理、政治和法律的角度给予评价和探讨，并且将管理、政治和法律的观点进行整合去研究公共行政，从而将一个立体的公共行政展现了出来，使阅者更清晰得看到了美国公共行政，并以此看到了公共行政的未来发展蓝图。