城市病论文

“城中村”的存在，为本地农民增加收入、以房租分享城市化带来的级差收益提供了机会，为外地人口以低房租成本和生活成本在城市谋生提供了方便。但是，城乡结合部的自我无序蔓延，也带来大量社会问题，滋生越来越严重的“城市病”。巨量流动人口在“城中村”栖居，无法融入城市，也使得这种“城市病”在各类城市的局部区域加剧。 在中国城市化的进程中，“城中村”问题能否解决好，越来越成为地方政府治理的重要课题，成为城市健康发展的头等大事，也是影响社会稳定与政治安定的关键问题。 为了找出破解“城中村”问题的方案和路径，本调研组从北京2010年启动的50个重点村改造入手，寻求 “城中村”问题的解决方案，并提出相关的政策建议。思路与做法北京市城乡结合部地区主要分布于朝阳、海淀、丰台、石景山四区与大兴、通州、顺义、昌平、房山、门头沟六区相接壤的地区，涉及77个街道乡镇和1673个社区（村），本市户籍人口万人，流动人口万人。城乡结合部地区的流动人口占到全市流动人口总量的。 北京市政府于2008年在海淀北坞村和朝阳大望京村进行试点后，2010年启动50个城乡结合部重点村建设工程，为破解城乡结合部难题进行探索。 此次改造的目标为：以保护农民利益和原住农民彻底融入城市为前提，使农民成为有住房、有产业、有就业、有股权、享受社保和均等化基本公共服务的新市民，实现城乡结合部地区的完全城市化。1.整合土地在重点村改造中，政府并没有直接把农村集体土地全部征为国有，在城市化改造后拆迁整理出来属于农村的集体剩余土地，即安置房、集体产业所占土地，可以不改变所有制性质，直接参与城市建设，用于农民安置的产业项目可以定向出让供地，允许农民在建设用地上建租赁房。 土地也是重点村城市化改造的重要资金来源。政府通过优先安排用地指标、统筹融资抵押物及土地储备上市来实现城市化建设项目的资金平衡。 通过土地融资和集体所有制不变，“城中村”既能实现土地重新安排用途、集约利用，也能获得未来的集体土地收益，有利于农民的生存和发展。 50个重点村改造，拆迁整理出45平方公里土地，其中平方公里建回迁安置房，平方公里建集体产业，13平方公里回建绿地，4平方公里建设基础设施，平方公里出让后用于平衡建设资金。拆迁后高楼层回迁房的建设实现土地集约利用，同时留出来大量绿地，绿地占各村总面积占到五分之二左右。这既有利城市环境质量，也为未来的开发留下潜在留备土地。 同时，土地也不影响社会保障水平。政府按照不挂钩土地管理政策，不区分遗留集体剩余土地多少，不改变剩余土地的产权属性，制定“农转居”的工作方案，探索城乡一体的社会保障制度。2.拆旧建新由于旧村的各方面问题，进行城市化建设必然会遇到旧村拆除的问题。 在50个重点村改造中，旧村拆除面积2530万平方米，其中住宅产权院面积1290万平方米，非住宅单位面积1240万平方米。 拆迁方式从总体政策上来说，是在土地储备、绿化隔离建设等模式下明确资金平衡规划，确定拆迁主体、委托拆迁企业启动、实现的。 在一村一策规划指导下，各村的拆迁面积和片区由各村根据实际情况设计规划方案，审批后实施。其中朝阳区注重土地资源统筹利用，打破了乡域界限，在更大范围内规划房屋拆迁和土地利用，实现了土地优化管理和集约利用。 因为拆迁面积与补偿紧密相关，为了预防通过各种手段侵街占道、加盖房屋，利用违法建设等不当得利行为，政府通过明确拆迁房住宅和非住宅认定标准、拆迁补偿奖励标准来遏制违章、抢建、抢装的问题。 具体规定如下：被拆迁宅基地的权属及面积、被拆迁住宅房屋的权属及面积以《集体土地建设用地使用证》、审批文件作为确认依据，有异议的由村委会审核。被拆迁非住宅建筑以《房屋所有权证》、审批文件作为确认依据，农业设施、农村集体公共设施也分别需农业主管部门审批文件、镇政府（街道办事处）的确认作为依据。 同时，政府实行“多建不多得，少建不少得，老实人不吃亏”原则，对于违法高层建筑不予补偿，鼓励少建，对于闲置宅基地进行奖励。例如，昌平区对房屋占地面积超过宅基地面积85%的部分，不再通过评估作价方式给予补偿；未达到宅基地面积85%以内的宅基地闲置面积，按每平方米1000元给予奖励。 同时，各重点村可根据实际公议补偿方案，具有较大的自主性。一般的做法是，村支书、村干部先深入每家每户进行利益调节、处理争议，然后再确定具体的拆迁补偿方案，以实现大多数人都认可的目标。 例如，唐家岭村如果仅按照宅基地面积补贴，一些有着大面积宅基地的家庭将获得远远多于一般人家的拆迁补偿，但村里大部分宅基地面积在160平方米以下，为了让大部分人同意补偿方案，大于160平方米的宅基地不再纳入补偿范围。以前通过违法建设高层房屋获得的暴利性租金收入（改造前部分村民一年的租金收入可达20万-30万元，甚至数百万元）不复存在。 拆迁的补偿方案确定了定向补偿、实物补偿、留地安置等多种补偿安置方式。北京各城区的重点村拆迁可以灵活创新确定补偿方式。例如，朝阳区各乡具体制定住宅腾退补偿政策，就考虑了居住面积小的困难户等情况，具体补偿方式由农民自主选择。石景山区创新提出“1∶房屋实物面积安置”“院地补助”，并举办拆迁困难户联席会评议实施办法。 在重点村改造中，将建设1181万平方米回迁安置房，计划在动迁后两年时间内回迁。 截至2013年6月，已有48个重点村回迁安置房已开工建设，其中33个村已经全部开工建设，15个村部分开工建设。其中，有16个村已全部竣工并陆续回迁，另有5个村部分竣工。作为回迁安置房的配套工程，已规划4平方公里用于水务、交通、医疗、学校等公共设施，实现公共服务与城市接轨，提高生活水平。3.产权改革农村城市化的关键问题是产业发展问题，农村集体经济得到长足的发展，农民利益得到保障，农村城市化才是健康的。 在重点村改造中，政府将拆迁整理的土地按照每个劳动力人均50平方米标准，共规划620万平方米产业用房，统筹重点村产业与周边高端产业功能区协调发展。 同时，试点集体土地上建设租赁房，加强对农村集体土地出租和使用的管理。拆迁中留地安置的补偿方式也为集体产业留下发展空间。 同时，政府全面启动集体经济产权制度改革，提出 “资产变股权，农民当股东”的要求，让农民拥有股份，成为集体经济的收益者。 目前，各重点村产业建设前期准备工作已经完成，各重点村基本都进行了集体资产量化处理、所有成员界定及农龄登记工作。 至2013年6月，50个重点村中已有44个村完成产权改革，其余6个村也已启动改革。4.转农为居50个重点村现已全部启动整建制农转居工作。通州区和昌平区都将改造与区人力社保局、民政局、公安分局对接，将整建制农转居与社会保障挂钩。而在丰台区，农转居则是与征地工作同步进行的。 目前，市政府已批准丰台、石景山、通州、顺义、昌平、房山区的28个重点村整建制农转居工作方案，部分村完成了整建制农转居。 在农转居过程中，确定了实行城乡制度衔接，社会保险及一次性就业补助等由征地、项目投资承担的原则。也就是说，征地补偿等“收入”必须先支付村民的社保和就业补偿，然后再考虑他用。 农民转为居民后，全面接轨城市社保体系，搬迁村民城乡居民养老保险参保率和新型农村合作医疗参合率稳步提升，实现各类救助群体社会保障全覆盖。各村也在尽快落实社会保险补缴工作。比如，大红门村2815名村民均可参加“新农合”及“城乡居民养老保险”。 此外，政府还着手推进农民转移就业培训，多渠道拓展就业渠道，力争有就业愿望的人员100%就业，从而使农民的技能有所提高。 比如，大兴区出台了一系列文件，抓住了和北京经济技术开发区行政资源整合的机遇，加强两区就业工作融合对接，使得瀛海镇、旧宫镇大部分劳动力在开发区实现就业。实践中的制度创新北京50个重点村建设改造工程，通过制度创新消除了城乡二元体制，为实现城乡一体化进程进行了重要实践，为其他需要改革、重建的村落提供了借鉴和经验。1.城乡统筹理念“一村（乡）一策”的城乡统筹理念，首先为重点村起到极大的指导作用，赢得了宝贵时间，且充分利用本村的优势资源，对症下药，明确自身的优势与不足。 在城市化改造中，各重点村按照一村一策的政策，根据自身资源进行了规划和改造，采用的模式主要有土地储备、绿隔建设政策模式。 土地储备模式即由村里向土地储备机构贷款，开始拆迁和回迁楼建设，整理出的部分土地交由土储部门列入土储上市，实现资金平衡。 绿隔建设模式则是由各村委会的农工商联合公司、农民出资合作建房，集体和政府也投入，项目享受绿隔建设的优惠政策。 此外，重点村对自身土地规划与建设拥有一定的自主性。如丰台区大红门村的土地改造规划，虽然日后作为森林公园的土地所有权归于政府，但使用权依然属于大红门村，这一模式对其他村日后改造具有重要的借鉴价值。 另外，在行政审批上，由于北京市发改委下放了重点村建设的立项核准权和招投标核准权，直接指导重点村的科学立项，不断加快项目实施进度和效率，进而使得拆迁、建设、产业发展、整建制农转居工作得以落实。2.土地管理与所有权改革创新土地资源统筹利用及所有制改革是制度创新的一大方面。由于农民集体的剩余土地在调整规划后可不改变所有制性质直接参与城市建设，且允许在集体土地上建租赁房，将重点村一定比例的土地列入土地储备，某种程度上实现了集体建设用地与国有建设用地的同地同权。 非农产业的增加，则提高了土地的流动性，使土地利用向更有效率的方向发展。 例如，海淀区唐家岭村，除回迁房之外，村里还拥有不少的写字楼、租赁房屋，为该村提供了重要的土地租金收入。 由于改造方案结合各个村的实际情况，个别村的成功经验也很有借鉴意义。如朝阳区建设用地不足的龙爪树村，在保持建设用地总量不变的前提下，打破乡域界限，与其他乡适当置换用地性质，实现双赢。 按照“资产变股权、农民当股东”的思路，进行农村集体经济产权制度改革，在吸引外来资金的同时，最大程度地利用自有资金，让农民真正成为有资产的市民。农民真正参与建设，才会更有积极性。3.基础设施建设融资基础设施建设是实现城乡一体化的重要且必要的步骤，旨在缩小城乡在生活方式、居住环境等方面的差距，而建设资金是首先要解决的问题。在此次重点村改造中，北京市各部门都积极为重点村改革搭建融资平台，保障建设资金需求。 北京银监局对融资政策进行专门指导，并对重大项目融资进行具体指导和协调，这保证了融资的方向和效率，让有限的资金资源产生最大的价值。另外，市政部门建立的应急风险资金能够有效缓解资金筹集压力，在关键时能有力地支持重点村建设投资。 值得一提的是，融资计划优先满足的是重点村基础设施资金需求，这与土地改革中发展非农产业相吻合。如道路交通，从大红门村的改造经验来看，用自己的钱搞道路建设，借政府之力贷款融资，既缓解了道路建设的燃眉之急，又提高了资金使用效率。政策建议（一）政府要对“城中村”改造给予足够的重视，并推进实施。 我们在调研中发现，在50个重点村改造中部分村的政策落实不到位，甚至没有开始改造。 比如，昌平区东三旗村就没有开始原计划的改造。据村民反映，政府在改造计划发布后没有落实后续改造工作。鉴于此，政府应加强督促、落实各重点村改造工作，而不是只完成方案和政策设计，就不管了。 此外，重点村回迁安置房和基础设施建设的资金问题也应引起重视，部分村出现了资金紧张、无法完成建设任务的局面。主要原因有集体自有资金不足、土地融资困难、后期融资受到严格限制等问题，因此政府应该对资金问题予以重视。 （二）进一步落实改造后的农民权益。 调研中发现，村民的权利意识较为淡薄，对本村的改造意图、改造后权益不甚了解，因此可能会成为改造的阻力。建议加强宣传教育，让村民对自身权益有充分了解，从而支持“城中村”改造进行。 在改造过程中，每个村几乎都划出很大一部分土地被征用为绿地，但这部分土地补贴并不按照市价，补贴资金极少。虽然一些重点村较好地解决了这一问题，即把绿地所占土地无偿交给政府，但是村子保留该土地将来用作其他用途的收益权。 建议今后接受改造的村庄借鉴此方法，维护村子和村民的土地权益，保留土地收益。就总体而言，部分村出现了用地减少、农民权益受损的问题。 整建制农转居进程也有一定困难，主要原因在于资金紧缺，难以完成社会保障对接的费用，以及程序上限制条件过于苛刻，要求必须完成拆迁任务、集体产权制度改革和集体资产处置工作以及社会保障保险衔接费用筹集到位，因此离整建制农转居的实现还有一定距离。 （三）真正落实农民产业用地。 在现实中，重点村改造后的产业及回迁房用地实际比例过小。 参照台湾“城中村”改造方法，其村子留用土地占到原村总面积45%左右。但此次改造的留用土地占比远远小于该比例，农民的权益受到了一定损害。 建议在“城中村”改造中充分考虑农民的权益，增加回迁房和产业用地比例。 此外，虽然每个重点村都留下了产业用地，但由于审批过程复杂，加上村庄自有资金短缺，这些土地迟迟不能开工建设。 同时，因为产业用地的用途并没有合理、详细的规划，资源短缺的村子多数将此地用作物流等用途。 建议各村综合自身实际情况对产业用地进行良好规划，有条件的可以多个村连成产业区，这将有助于集体产业壮大以及未来的发展。 （四）落实农民房屋产权。 公租房产权只有70年，改造之前农民拥有宅基地的永久使用权，巨大的权益落差会加大改造的难度，引起农民的反感抵触。 建议政府充分考虑农民权益，给予70年后公租房补贴承诺，让农民权益得到明确保障，也让农民安心上房。并且在改造过程中还出现了小产权房问题，也需要引起相关部门重视。 （五）重视外来人口居住成本问题。 原居住在“城中村”中的大量外来人口在改造时被迫离开村子，改造后由于房租升高不能回到原村继续居住。因此这些人的去向将成为很大的问题，可能加重其他未改造地区的压力，造成新的“城中村”问题，从而抵消改造效果。外来人口居住成本的上升，也会抬高城市雇工成本，给城市长期发展造成负面效果，必须引起重视。 （六）增强农民在“城中村”改造中的自主性。 “城中村”的改造是以政府为主导进行的，政府投入大量的人力、物力进行宣传、拆迁、回迁，造成了政府与农民处于对立面的表象。 但实际上改造对于村庄和村民的未来长远发展是有利的，也是“城中村”融入城市客观上必经的阶段，是村民变居民、自身发展的客观需求。 因此，建议提高农民的自主意识，提升农民对“城中村”改造的理解，给农民一个较长时间的反应阶段，而不是进行运动式的突击改造。这样农民才会支持“城中村”改造，减少争端，并积极地参与。 值得一提的是，让农民也加入到改造的队伍中，也可以集思广益，减少未来可能遗留下的问题

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科技打造“智慧城市”

2013年新年伊始，号称“史上最严格”交通法规有关“闯黄灯，扣六分”的规定引发了社会各界的关注和讨论。在新交规不可更改的前提下，更新信号灯等交通设备似乎成为最直接的解决方式之一。其实，这些解决方法正是“智慧城市”概念和智能运输概念所将涉及的：道路不再那么拥挤、建筑物“零”排放、一卡在手，所有公共服务都能解决。

所谓“智慧城市”，就是借助新一代物联网、云计算、决策分析优化等信息技术，将人、商业、运输、通信、水和能源等城市运行的各个核心系统整合起来，从而更好地理解和控制城市运营，并优化有限资源使用情况的城市。

据世界银行测算，一个百万人口以上的城市进行智慧管理，将增加城市发展红利的—3倍。在中央提出新型城镇化的背景下，智慧城市建设实际上是新型城镇化主题投资的新一轮延伸。1月10日，全国人大会内务司法委员会副主任委员辜胜阻在第三届中国智慧城市大会上指出，随着中国城镇化建设进入高速发展时期，城镇化成为发展新红利和增长新引擎，而智慧城市则被视为医治城镇疾病的良药。据国家信息中心信息化研究部统计，目前我国提出智慧城市建设的城市总数已达154个，预计投资规模超过亿元。

智慧城市治“城市病”

智慧城市的概念在国内已提出多年，随着中央新型城镇化建设的提出，相关行业将迎来巨大的市场机遇。其中，“新型”体现在城市智能化、网络化，使城镇成为具有较高品质的宜居之所，具体涉及城市综合体、绿色建筑、智能公共基础设施、水处理和垃圾处理类的环保事业、管理信息技术等内容。科技部高新司副司长杨咸武指出，当前，我国一些城市发展中的“城市病”越来越突出，大力建设智慧城市将在解决这一问题的过程中扮演越来越重要的角色。“我们将不断推动关键技术突破，和业界一道推动智慧城市的发展升级。”

对于以往“不智慧”的困扰，智慧城市服务平台建设方代表郭为举例说：“我们公司有位员工原来不是北京户口，后来给解决了北京户口，但给小孩办理转户口时，因为信息沟通等问题，用了两年半。希望通过网络化环境，我们办事更容易，既节省时间，也节省能源。”

2012年12月，住建部正式发布了“关于开展国家智慧城市试点工作的通知”，同时印发了《国家智慧城市试点暂行管理办法》和《国家智慧城市(区、镇)试点指标体系》，其中后者包括保障体系与基础设施、智慧建设与宜居、智慧管理与服务、智慧产业与经济四个一级指标，涉及无线网络覆盖、城市公共基础数据库和信息安全，数字化城市管理建筑节能、垃圾分类与处理、供水排水燃气系统，创新投入、产业要素聚集、传统产业改造和高新技术产业等内容。

按照规划勾勒的画面，未来，人们上班前可通过智能交通系统选择最佳出行路线;生病时再不用跑到医院排队，可通过远程医疗系统享受“家庭医生”的诊疗，医疗机构可通过电子健康档案全程管理辖区内每个居民的健康状况;外出旅游时，有全景式、全天候、个性化的导航、导游、导购、导餐、导娱，提供各类智慧型旅游服务，在家中便可了解景区人流密度、环境指标、自然灾害信息预警……

随着国家试点工作启动，一场以“智慧城市”为焦点的产业盛宴已经开席。在浙江，宁波成为省内首个综合试点的城市，嘉兴的交通、医疗和电网则申报了省内的“智慧城市”单项试点项目。2012年，《嘉兴市“智慧城市”发展规划》明确了嘉兴将用5年建成一座数字化和智能化的“智慧城市”，智慧应用体系涉及政务、民生、交通、电网、健康、城管、文教、环保、物流、旅游十个领域。

作为“智慧城市”项目之一，目前，嘉兴市已在秀洲区规划建设一个近平方公里的光伏高新技术产业园，分为研发基地、创业基地、屋顶光伏太阳能高技术服务基地、屋顶光伏太阳能装备制造基地、屋顶光伏太阳能应用服务基地五大功能区块。所有的建筑物屋顶都将装满太阳电池半导体材料，以便将太阳光辐射最大程度上转换为电能。

科技打造智慧城市

可高精度定位、测速、授时的最小北斗双系统卫星导航接收模块，可辅助医生实行骨科复位的机器人智能导航系统，可提供电子商务服务和精准营销的多功能客户管理平台……如今，智慧城市建设在政府投入的支撑下正在高速增长，智能交通、数字城市管理、城市安防、医疗信息化等成为重点突破领域，物联网、云计算、下一代互联网等新技术将得到广泛应用，城市智能水平将不断提高。

在第三届中国智慧城市大会上，中国工程院院士邬贺铨指出，智慧城市是使用智能计算技术使得城市的关键基础设施的组成和服务更智能、互联和有效，随着智慧城市的建设，社会将步入“大数据”时代。从已披露的数据看，“十二五”期间，320多个城市在建设智慧城市上的直接投资合计超过3000亿元。

作为中国最早实践“城乡一体化”战略的地区，上海早在1984年制定的全国第一个城市经济发展战略中就提出了“城乡通开”、“城乡一体”的概念。但三个五年计划后，上海市城乡一体化发展“十二五”规划指出，郊区城镇化还面临“人才、产业、市场等生产要素集聚缓慢”等问题。

“郊区城市化，不是农村变城市面貌的过程，而是内在的产业结构问题，如何重构产业基础十分重要。”上海社科院经济研究员陈维说：“上海郊区怎么加速城市化，核心还是产业基础构建，但中心城区即使制造业萎缩还有金融等服务业的支撑，而郊区则找不到更合适的可补充的产业。”事实上，这也是上海整体产业转型的问题。近些年随着工业尤其是制造业的萎缩，上海郊区没有明显的进步动力。

去年，上海市公布《上海市推进智慧城市建设2011-2013年行动计划》，提出加快建设以数字化、网络化、智能化为主要特征的“智慧城市”，其具体目标是，到 2013年上海信息产业总规模达到万亿元，信息服务业增加值占全市生产总值的比例将达到。在庞大的“智慧城市”计划背后，是上海市决策层对加快城乡一体化的考量，其关键词正是“产城融合”。根据《上海市推进智慧城市建设2011-2013年行动计划》，信息基础设施建设将从中心城区向郊区转移，“第一步是把郊区城镇化地区全覆盖，下一步是郊区的其它地区。”

如何建得智慧

2012年9月28日，我国首个智慧城市产业技术创新联盟成立仪式在京举行，会上同时发布的《智慧城市技术白皮书(2012)》指出，尽管当前我国智慧城市建设已具备一定的基础，但仍然存在缺乏统一规划、技术标准、产业基础、法律规范和人才支持等诸多问题，面临着来自各方面的挑战。

中投顾问高级研究员薛胜文认为：“‘智慧城市’是现代社会发展的新产物，是物联网、云计算等新一代信息技术和形形色色的网络平台集成与现实社会相结合的代名词。‘智慧城市’是城市发展模式转型升级的结果，构建了一个开放创新、绿色生态、文明科学的现代新城市发展模式。”

在智慧城市建设过程中，对企业来说，由于市场不清晰，落实仍需要过程。在近日举行的2012中国(上海)智慧城市高峰论坛上，智慧中国(控股)有限公司首席战略官曹国辉说：“平安城市推广了很多年，它的主要瓶颈在于我们过多地强调了城市的偏建设，而没有强调后期设备的运营、管理和服务。”

过去三年，关于智慧城市的发展模式，国内各大论坛及智库都进行了沸沸扬扬的讨论，只是目前并无真正的模式。从当前各地政府发布的智慧城市规划可以看出，无论从区域发展、产业前景还是获得上级部门的扶持和关注来看，他们更希望最大程度地体现特色。

由于智慧城市建设涉及领域众多，各地特色与经济发展水平各不相同，目前没有一套统一的管理体系。因此，住建部就有关智慧城市的标准研究工作进行研究，希望打破信息孤岛，实现智慧城市的数据共享与协同，未来还将依托城市一卡通为基础的互联互通，同时借助智慧城市建设的有利时机，规划新一代的智能小区的建设、服务及运营模式。

工业和信息化部副部长杨学山曾表示，智慧城市是工业化、城镇化、信息化在特定历史时刻交汇的产物。如今，互联网正在发生翻天覆地的变化，新兴技术更迭速度急剧加速，智慧城市将导致新模式、新技术、新应用的另一种“融合”与“交汇”。

这种融合交汇的结果不能以技术革命或者产业革命简单概括，并最终将作用于整个时代的腔调与社会运行秩序。技术推动时代进步，人文可以抑制时代的疯狂与冲动，这或许正是智慧城市的未来价值。

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