人民防空的论文题目

我是法学专业03界毕业的。这是我的毕业论文，你可以先看看参考参考。住宅小区停车位（库）所有权归属分析Abstract：Residential District parking garage and ownership of belonging is a distinction between all buildings in a specific system, the Property Law provides for the adoption and implementation of different nature of the parking garage ownership attribution, so that we more clearly than in the past these different the nature of the solution. The promulgation of the law not only related to the protection of the rights and interests of the broad masses of urban residents, but also the harmony of the whole district, we should attach great importance to the introduction of the Bill of this system, there are still some flaws bill, we need to correct住宅小区的停车位问题，是目前我国物业管理中最具争议的问题之一，“车位之争”在房地产开发商、小区业主和物业管理公司之间愈演愈烈，由于现行法律规范的缺失和不甚明确，导致了各地法院的判决也是五花八门。随着住房商品化的进一步深入和有车一族的不断涌现,“车位之争”，必将导致更大范围的矛盾对立， 住宅小区停车位的所有权归属是各种纷争和矛盾的核心所在。住宅小区停车位所有权归属不明，将令房地产开发商和置业者的合法利益处于不确定的状态，严重地损害了当事人的合法权益，妨碍着房地产市场的健康地发展，给社会经济生活和公共管理带来诸多的难题。所以建立完善的法律制度对此问题加以明确规定是当务之急也是必要的。本文试图结合我国目前的学说和借鉴国外一些理论和实践，根据小区停车位的不同形式，对其所有权归属问题进行分析探讨。小区停车位的所有权,从时间上可以分为两类:第一类所有权为停车位的初始所有权,这类所有权为开发商所有；第二类为后继所有权,指在开发商将全部房屋出售给业主后,停车位的所有权问题。这是两类不同性质的所有权,不能相互混淆。在现实生活中,就第一类所有权并无争议,有争议的为第二类所有权的归属，所以后者是本文分析的重点。在分析小区停车位（库）归属之前，我们有必要首先引入建筑物区分所有权的概念。建筑物区分所有权是指“根据使用功能，将一栋建筑物在结构上区分为由各个所有人独自使用的专有部分和由多个所有人共同使用的共有部分时，每一所有人所享有的对其专有部分的专有权与对其共有部分的共有权的结合。”（参见王利明著《论物权法中的车库的归属及相关法律问题》）建筑物所有权是由专有权和共有权两方面构成的，其权利的客体也包括两个方面，即专有部分和共有部分（王译鉴著：《民法物一权》（第一册），中国政法大学出版社1998年版，第195页）。专有部分主要是指根据建筑物的结构和功能而分割出来的具有独立建筑构造和独立使用功能的部分。共有部分则指建筑物的共用部分和附属设施等不具独立使用功能的建筑部分。《物权法》第76条规定：“建筑区划内的绿地，道路以及物业管理用房，属于业主共有，但属于市政建设的除外。会所车库的归属，有约定的，按照约定，没有约定或者约定不明的，除建设单位能够证明其享有所有权外，属于业主共有。”其中虽然规定了建筑物区分所有权，其中关于物业管理用房、会所、车库、绿地的所有权归属问题，规定“有约定的依照约定，没有约定的，除了开发商能够证明其享有所有权的以外，属于建筑物区分所有权人共有”。特别是目前争议较多的小区车位车库所有权归属问题，《物权法》规定，“建筑区域内，规划用于停放汽车的车位，车库的归属，由当事人通过出租，出售或者附赠等方式约定。占用业主共有的道路，或者其他场地用于停放汽车的车位，则归业主共有”。 《物权法》虽以做出相关规定，但是此类问题在现实生活中还是比较复杂，是建筑物区分所有权归属规则在实务适用中的难点。从我国目前的现有小区情况大体来看，其停车位的形式主要有三种：第一种形式:在小区内建造的专门的停车设施,其相互间由墙壁隔开,四周范围明确,具有独立的入口,己成为与住房相区别的、独立的特定物。其权属可以登记,业主只有购买或者承租该停车位后,方可拥有所有权或者使用权;如果没有特别约定,其所有权归修建停车设施的开发商所有。对这类停车位,我们称其为库,开发商对这类停车位的销售,通常采用捆绑式销售或者分别销售的方式进行,即将特定车位与特定住宅单元相联系,一体出售给业主或者开发商将住宅单元和地下车位作为各自独立的买卖标的物分别销售。两种销售方式的不同在于:捆绑销售中将停车位作为特定单元的附属物进行销售,而在分别销售中则车位作为独立的标的物来出售。二者的相同之处在于,这种类型的停车位,是由支付了相应对价的小区的业主所有。第二种形式:是在小区的空地上由小区的物业公司划出专门的停车位。这类停车位开发商并不进行专门的销售,多采取分摊销售的办法。因开发商对其投入极其有限,且已将其计入公摊面积进行销售,故在开发商将房屋售出后,因小区内的土地使用权已归全体业主所有,故其土地使用权上的停车位归全体业主享有。在现实生活中,一般是由停车者向物业公司交纳使用费,而物业公司将该使用费作为物业管理费的一部分,为全体业主的利益而使用。第三种形式:在小区的每幢楼房下的第一层或地下一层修建的停车位。对于这种情形,开发商采取的销售方式有三种情形:分摊销售、捆绑销售或者分别销售方式。分摊销售是指开发商在不能对每一单元提供一个位的情况下,将车位销售给全体业主,每一业主按其住宅专有部分的建筑面积分摊车位的购买费用。在现实生活中有两种判断分摊的方法:一种是合同注明方法,即在房屋买卖合同中注明小区车库属于公摊范围为分摊销售,否则为分别销售;另一种是成本计算方法,即小区车库成本计算到房屋价格中为分摊销售,只有明确表明房屋价格中不包括小区车库成本作为分别销售。在分摊销售的方式中,多以业主是否分摊了建筑的成本进行判断,如果由全体业主分摊了此项费用,则停车位归全体业主共同共有,否则归开发商所有。 相对而言,捆绑销售或者分别销售方式,其所有权的归属比较明确。在现实生活中,因为我们很难查明开发商是否将建筑成本分摊销售,而且在我国现阶段小区的停车位不能满足小区所有业主需求的情况下,有些开发商将这种类型的停车位销售给业主以外的人,从而引发纠纷。现行的《北京市商品房预售合同》和《物业服务合同(示范文本) 》中对此问题有相应条款说明。文件规定双方对停车费用要事先进行约定,购房人在签订购房合同时便具有了决定是否购买或租用车位,并就停车位的价格与开发商、物业公司在合同中约定。车库、车位利益的纠纷关键是明晰车位、车库所有权问题。所有权确定了,使用权、收益权、处分权都随之解决。由于建国后我国废除了国民党统治期间的“伪法统”,一并废除了民国时期的“六法全书”和“民法典”,我国至今又还未颁布自己的民法典,加之中国传统社会忽视对公民私有财产的保护,公民的私有财产的确定和权利边界经常处于不确定状态,不利于对财产的保护和利用。目前对于住宅小区停车位(库)的所有权归属认识有几种通说：（一）合同约定说此种观点认为,对车库的归属应当通过约定来确定。这种观点的本质意义是合同双方当事人是以平等的身份以公平合理的方式自行协商车库的归属。《物权法》规定:“建筑区域内，规划用于停放汽车的车位，车库的归属，由当事人通过出售，出租或者附赠等方式约定。占用业主共有的道路，或者其他场地用于停放汽车的车位，归全体业主共有”。从物权法的规定上来看，现在我们国家对于车位车库所有权的归属也是遵从于此通说来认定的。但是在当前卖方市场条件下，房地产商极有可能仗着自己的强势地位制定霸王条款，并且他们在合同中主动要求同业主进行协商的可能性也微乎其微。这样将对广大业主极为不利且这也不符合本观点的本意。只有随着商品房市场的发展逐渐变为买方市场的时候，此种观点才有可能实现。（二）成本分摊说此种观点认为，当房地产开发商将车库的建造成本分摊到业主购房款中,车库所有权即为业主共有,否则归开发商所有。目前房地产价格是由需求决定的,而不是由成本决定的,开发商是否将车库的建造成本分摊到住宅销售价格中去,也只有开发商清楚,业主几乎不可能去核定开发商的开发成本,也没有权力去核清开发商成本。因为成本是属于企业的核心商业秘密,因此据此来确定车库的所有权也是非常困难的。（三）国家所有说此种观点认为,地下车库属于地下人防工程,根据《人民防空法》的有关规定应当推定为国家所有（参见 王利明著《论物权法中车库的归属及相关法律问题》）。北京市房屋土地管理局、北京市人民防空办公室1998年颁布的《关于加强居住小区内人防工程使用管理的补充通知》第2条指出:“人防国有资产是国防资产的组成部分,未开发使用的不交纳物业管理费。开发使用的人防工程,由使用人交纳物业管理费。使用人须承担产权人应交的物业管理费,并在人防工程使用协议和物业管理委托合同中注明。”随着城市商品房的发展,我国的人防工程建设发展迅速,人防工程投资建设主体已由国家作为单一投资建设主体发展成为多元的投资建设主体。这种情况下,仍然认为地下人防工事归属于国家所有显然是不妥当的，理由有三。第一,《人民防空法》并没有明确规定所有的地下人防工事都属于国家所有。《人民防空法》第5条规定:“国家鼓励、支持企业事业单位组织、社会团体和个人,通过多种途径投资进行人民防空工程建设;人民防空工程平时由投资者使用管理,收益归投资者所有。”此处只是规定了由投资者使用管理,收益归投资者所有,并没有界定人防工事的所有权归属问题。相反,在没有界定所有权归属的情况下,应当认为投资者就是所有者,而不能反过来认为在没有明确规定归属的情况下就可以认为属于国家所有。第二,在市场经济条件下,界定所有权最基本的原则仍然是投资者享有所有权。对于商品房小区的地下人防工事,国家并没有作出任何投资,因此就不存在在法律上主张所有权的基础。第三,如果地下人防工事属于国家所有,政府应当承担管理和维护的义务。但是事实上,对小区地下人防工事的管理费用并非由国家承担,大量的是由开发商或者业主承担。而由开发商或者业主承担管理费用而不享有所有权,这也是说不通的。（四）登记说此种观点认为：车位（库）房的所有权证登记是谁，即归谁所有。依据物权法的公示公信原理对于已登记的车位（库）肯定归登记产权人所有。但是我国目前的情况是：没有进行房地所有权属登记或者压根就不能进行登记的车库在我国的住宅小区里比比皆是，显然以此来确定车（位）库的所有权归属也是很难办到和不现实的。对于公共小区来说,停车位的所有权归属直接关系到业主和全体小区居民的切身利益。因此,各国或地区的立法中,对此问题均有所规定,我国物权法的立法应当进行吸收和借鉴。(一)日本在日本,区分所有建筑物附设之停车场被分成两类:一为屋外停车场,通常是在建筑物基地划出明显的界线而形成;另一为屋内停车场,指在区分所有建筑物内设置的停车场,一般设在区分所有建筑物的地下或一二层,但也有设在屋顶平台上的。对屋外停车场日本的司法实践及立法均将其视为共用部分,并可得为特定区分所有权人或区分所有权人以外的其他人设定利用权,且该专用权应予以公示。但是，对屋内停车场的产权归属问题并没有作十分明确的规定。日本的地方法院与最高法院特别是在对地下停车位到底是属于法定共用部分还是专有部分分歧严重。日本学界存有争议,法院判例也不大相同。日本最高法院于昭和56 年6 月18日的判决中表明支持专有部分见解的立场,从而使其在日本的司法实践中占据了绝对的主流地位。而日本学界认为，由于建筑物一层或地下部分之容积率是不记入建筑物总面积的，最高法院将地下停车位认定为专有部分的理由是不充分的，故建议应当通过共用部分的专有使用权来进行处理。（二）德国德国1973 年7 月30 日修正的《住宅所有权法》第3 条第2 项规定,“以持久性界标标明范围之停车场,视为有独立性之房间。”亦即地上、地下之停车场皆可设“专有所有权”，并能够独自让与、设定负担。（参见陈华彬著：《现代建筑物区分所有权制度研容》，法律出版社1995年版，第169页。） 因此在德国车库作为一种独立的物,其所有权可由开发商自由出售给小区内的业主,而不是作为从物,直接归全体业主所有。其优点在于保护了开发商和小区居民中不需要车库的业主的利益,其可以不用支付该车库的分摊费用。应明确的是,即使小区内的停车位属于全体业主共同共有,对停车位享有专用使用权的业主也可以在小区内的业主之间自由转让其使用权。（三）法国在法国,新公寓的建造者负有一项法定的义务:在建筑物基地内,按一户一空间的标准为住户设计停车场。学界及司法实践认为,区分所有建筑物之居住区域与停车区域为分别的不动产,即停车位必须另行购买;并且该区分所有建筑物之居住者以外的人,亦可购买基地内之停车位。（四）美国美国法律对小区内车库的制度设计,遵循两个最基本的原则,一是不允许小区业主以外的任何人拥有小区内车库的所有权，二是不允许小区内的车库做为独立的专有专有部分进行单独买卖。可以看出,美国法律的规则设计与德国法、法国法不同。第一,美国法明确不允许小区业主以外的人拥有小区内车库的所有权,避免了小区业主以外的其他人垄断小区内车库的所有权向业主收取高额垄断资金。第二,不允许小区内车库单独买卖,有效的避免了车库所有权转让到业主以外的他人手里。当然美国也有作为独立专有部分可以单独买卖或者出租、抵押的车库,但那是指在住宅小区的范围以外另外建造、开发并经营,本身就具有区分所有性质的专门车库。（一）住宅小区地面停车位地面停车位是指经政府发出的《建设工程规划许可证》批准同意, 在住宅小区地面上直接设置的停车设施, 一般以划线分割方式标明。（陈华彬著：《现代建筑物区分所有权制度研究》，法律出版社1995年版，第104页。）房地产开发商预售或现售商品房住宅小区建筑房屋单元后, 房屋单元办理初始登记及转移登记, 房屋单元所有人按份共同拥有该小区宗地号的全部土地使用权。由于地面停车位所在的地面面积包含在小区总土地使用面积之内, 因此, 该种停车位的使用权显然属于全体建筑物区分所有人, 即业主。在这里全体业主拥有停车位的使用权而不是所有权是基于以下考虑: 所有权的客体必须符合构造上和使用上的独立性标准, 而地面停车位只是通过划线分割而成, 不具备建筑物所要求的遮蔽性, 所以只能被视为土地使用权的客体。对停车位的使用性质我们可以认定为对共用部分的专有使用, 它是指依据法律规定和区分所有人之间的共同约定, 由某一个或数个区分所有人对某些共用部分享有排他的、独占性使用权。（王利明著：《物权法论》，中国政法大学出版社1997年版，第39页）。该种使用权所产生的收益必须归全体区分所有人享有。根据我国的实际, 我们认为, 应当由地面停车位的使用人向业主委员会交纳使用费或租金, 同时向提供看管服务的物业公司交纳看管费用。因此, 无论是开发商还是物业公司都无权擅自在小区的地面设立停车位, 而必须在得到业主大会的许可并与业主委员会签订协议, 对有关收益分配作出具体约定( 比如可约定租金所得用于弥补小区内的物业管理费用开支) 后, 才能设立和运营这种地面停车位。否则, 将构成无权处分的侵权行为。（二）住宅小区地下停车位住宅小区地下停车位是指开发商利用地下空间而建造的停车位。随着社会经济的不断发展以及对土地需求的日益膨胀, 现代建筑物不得不更多地向空间发展, 包括地表上空和地下空间。正是对地下空间的充分利用, 才导致了地下停车位的出现。而我国对于地下停车位的法律规定仍是空白, 要确认地下停车位的权利归属, 首先要对地下停车位的权利结构有清楚的认识。传统物权理论认为只要具备构造上和使用上的独立性, 即可以成为所有权的客体。地下停车场四至明确, 与其上的房间有墙壁相隔, 已成为与住房相区别的、独立的特定物, 可以成为单独所有权的客体。然而, 结合我国房地产市场的实践来看, 如果一概地赋予地下停车位以单独所有权( 即相当于专有部分的所有权) , 亦即赋予房地产开发商对地下停车位享有完全的所有权的话, 会导致显失公平的结果出现。其原因便在于地下停车位的建筑面积一般情况下是不计算建筑容积率的,即该停车位并没有获得相应的土地使用权面积份额。根据我国“房地不分离”的原则, 没有地的存在, 怎么可能有房的存在呢?在转移登记时, 其不能取得房地产权证, 其法律权利依附于计算容积率的房屋建筑物（王利明著：《物权法论（王利明著：《物权法论》，中国政法大学出版社1997年版，第400页。）。另外, 由于该种停车位建立在全体业主所共同拥有使用权的土地上, 不拥有土地使用权的房地产开发商是无法对其取得产权的。也因此, 实践当中, 开发商在售房合同中约定的“停车位的产权属于卖方”的条款应当属于无效条款。该种地下停车位的权益应由小区的业主共同享有, 开发商或物业公司是无权擅自处分的。当然在征得业主大会同意后, 开发商或物业公司可以根据业主大会的授权委托, 将停车位予以出租, 所得租金收入归全体业主所有, 用于弥补物业管理费用开支。同时, 停车位使用人必须向提供看管服务的物业公司交纳看管费用。当然, 对于将地下停车位的建筑面积也计算建筑容积率的特殊情况, 我们应区别对待。这些按照建设用地规划许可证载明的规划用途建造的地下停车位, 和地上建筑物一样要计入整个的建筑面积。因此, 该种停车位可拥有独立的所有权。此种地下停车位开发商有权予以出售、出租。通过买卖而拥有产权的业主虽然无须缴纳车位使用费, 但仍应按期缴纳物业管理费或车辆看管费。（三）楼房首层架空停车位楼房首层架空停车位, 是指将建筑物地面上的第一层架空而形成的停车位。在现行的房地产行政管理法律制度下, 首层楼房架空层停车位的建筑面积也是不计算建筑容积率的, 不能获得相应的土地使用权面积份额, 其法律权利依附于计算建筑容积率的房屋建筑物( 面积) , 也是住宅房屋单元的从物。所以关于楼房首层架空停车位的产权归属与地下停车位的情形是一样的, 此处不再赘述。（四）楼房屋顶平台停车位楼房屋顶平台停车位, 是指在小区商品房楼顶平台上设置的停车位。虽然楼房屋顶平台停车位在我国目前还未普及, 但随着停车位的日益紧张, 有关这种停车位的纠纷也会日益增多。对于屋顶平台的归属问题, 也是颇有争议。有人认为, 屋顶平台应当归建筑物的全体区分所有人共有; 也有人认为, 其应属于顶楼住房所有权的范围, 因为顶楼部分的附属物由最高一层的区分所有人所有。我们知道, 对屋顶平台的利用更多的是用它的空间, 而这个空间显然不仅仅属于顶层的区分所有人, 而应当归该建筑物的全体区分所有人所有。所以, 在该空间上设置停车位的权利也应当属于建筑物的全体区分所有人, 开发商和物业公司都无权擅自在屋顶平台设置停车位, 而应与该楼的业主进行协商并征得同意之后才可以。对于本次物权法立法内涵的分析及一些个人建议：我们学过法律的人都知道民事法律规范的核心任务为协调利益关系,立法者总是根据利益关系的不同类型,设置相应的法律规范。民法所协调的利益关系主要包括以下三种类型:民事主体与民事主体之间的利益关系,民事主体的利益与国家利益之间的关系（民事主体在本文中仅代表单个人或单个组织，并不代表国家）,民事主体的利益和社会公共利益之间的关系（ 王轶著 对中国民法学学术路向的初步思考—过分侧重制度性研究的缺陷及其克服[J ] . 法制与社会发展,2006） 。对于民事主体和民事主体之间的利益关系,在通常情况下,会采用任意性规范、倡导性规范或混合性规范进行调整;对于民事主体的利益和国家利益、社会公共利益之间的关系则通过强行性规范去调整。首先应明确停车位权属之争所属利益的性质,即其调整的利益为民事主体与民事主体之间的利益,还是民事主体与国家、社会公共的利益。如果其为民事主体之间利益的争议,则应该运用任意性、倡导性或混合性的规范去调整;如果其为民事主体与国家、社会公共利益之间的关系,则应该运用强制性规范进行调整。不能笼统地把停车位权属之争称为民事主体之间的利益或者称其为民事主体与国家、社会公共利益之间的关系,因为停车位的情形相当复杂,如果停车位可以进行登记,则登记后的业主利益和开发商的利益都仅代表他们个人或组织，所以开发商与已购买该停车位的业主之间为民事主体之间的关系,他们之间采取协商的形式解决利益冲突,即法律不采取强行法规范二者之间的关系。但就目前我国住宅小区绝大多数情况是整个社区的业主的利益与开发商的利益而言,其是否应该属于民事主体与社会公共利益之间的关系呢？小区所有业主的利益到底是否属于公共利益呢？什么是公共利益呢，对于这个问题我们就要看在某一事项所涉及的众人中，是不是有多数人对该事项表示认可。如果得到多数人的认可，该事项属于“公共利益”无疑！反之，如果在某一事项所涉及的众人中，有多数人对该事项不认可，则该事项必不属于“公共利益”。说到这里，公共利益的内涵已经很清楚了。所谓“公共利益”，必须要与公共决策结合起来，大多数人认可之事就是公共利益，大多数人不认可之事就不是公共利益（参见 王昌英著 何为社会公共利益[J] 北京大学学报 2001 04）。所以说什么是公共利益问题属于事实判断问题，必须结合具体的事项，由该事项所涉及的公众来决定，在立法时对哪些事项属于公共利益进行事先列举是不可能也是不实际的。由此可以得出全体小区业主的利益是经过大多数人民认可的利益（相比于单一开发商来讲）所以应该属于社会公共利益范畴，所以应由强行法进行规范。而物权法第76 条第2 款赋予当事人自主选择的权利,为任意性规范,因此背离了规范的性质,所以我认为是错误的。并且长期在清华大学法学院任教的崔建远教授也认为：《物权法》不宜规定‘约定优先’，而应另辟蹊径。”（王谨著 公共物业所有权归属的《物权法》分析）并且从国外的制度上看没有一个国家对于车库的权属纯粹以约定的方式处理,而多数是以“法定”加“约定”的方式来解决,且法定优先,约定作为补充。所以,本人认为,如果法律强制规定停车位属于业主的共同所有可能更有利于保护业主的利益,更加合理的解释了停车位与建筑物的归属的关系。既应用强行法进行明确规定：停车位的所有权归全体业主共有,只有这样才能避免开发商利用自己占着卖方市场而钻法律漏洞损害广大业主的利益。只有真正的使约定变为法定，才能维护最根本的我国广大业主的利益。综上所述，在建筑物区分所有权领域中，停车位（库）的权属问题是十分重要的，涉及到全体区分所有权人的利益。只有规定清晰、明确的集体规则，确定停车位（库）所有权的归属，在现实中才能够保护区分所有权人的合法权益，建设和谐社会。参考文献：(1) 张军斌．黄武双．物业权属于物业管理[M] ．中国法制出版社，2002,37.(2) 高富平．小区停车位产权归属问题探讨[J] ．法苑，2002.(3) 陈华彬．现代建筑物区分所有权研究[M] ．法律出版社，1995,46(4) 周树基．美国物业产权制度于物业管理[M] ．北京大学出版社，2005,9-11.(5) 邓光达．钟声．论商品住宅小区停车场的产权归属及相关问题[J] ．西南民族大学学报．2005，（04）.(6) 王利明．物权法论[M] ．中国政法大学出版社，1997．15.(7) 杨明．小区停车位究竟属于谁[J/OL]载搜狐焦点房地产网．(8) 金凤．略论住宅小区车库的归属[J] ． 贵州师范大学学报，2004(9) [德]鲍尔，使蒂尔纳．德国物权法[M] ．张双根译．法律出版社，2004, 24-25.(10) 梁慧星．中国物权法草案建议稿[M] ．社会科学文献出版社，2000,123.（11）崔建远，小区停车位的归属论[EB/OL] ．(12) 王利明．民法总则研究[M]，中国人民大学出版社，2003,15.

我国人民防空的领导和管理体制 人民防空的领导和管理体制，是关系到能否卓有成效地组织平时人民防空准备和战时人民防空袭斗争的大问题，是整个人民防空建设中的关键性问题。 依据人民防空法，我国人民防空平时的领导和管理体制是：“国务院、中央军事委员会领导全国的人民防空工作。大军区根据国务院、中央军事委员会的授权领导本区域的人民防空工作。县级以上地方各级人民政府和同级军事机关领导本行政区域的人民防空工作。”“国家人民防空主管部门管理全国的人民防空工作。大军区人民防空主管部门管理本区域的人民防空工作。县级以上地方各级人民政府人民防空主管部门管理本行政区域的人民防空工作。中央国家机关人民防空主管部门管理中央国家机关的人民防空工作。”“人民防空主管部门的设置、职责和任务，由国务院、中央军事委员会规定。”“县级以上人民政府的计划、规划、建设等有关部门在各自的职责范围内负责有关的人民防空工作。” 根据中央决定，国家人民防空办公室作为国家人民防空主管部门，设在总参谋部作战部，负责管理全国的人民防空工作；大军区人民防空办公室，作为大军区人民防空主管部门，分别设在各大军区司令部作战部，负责本战区的人民防空工作；县级以上地方人民政府人民防空办公室，作为地方人民政府的人民防空主管部门，设在各级人民政府，是本级人民政府的行政职能部门，负责管理本行政区域的人民防空工作；中央直属机关和中央国家机关人民防空办公室，作为中央国家机关人民防空主管部门，分别设在中央直属机关事务管理局和国务院机关事务管理局，统一负责中央直属机关和中央国家机关及其在京直属单位的人民防空工作。 县级以上各级人民政府的人民防空办公室，构成了我国人民防空领导和管理系统的主体部分。它们是按照国务院、中央军委规定，在各级人民政府内设立的人民防空专门机构，是本级人民政府序列内的行政职能部门之一，和平时期在本级人民政府的领导和上级人民防空主管部门的指导下开展工作。主要职责是：贯彻执行国家人民防空工作的方针、政策和法律、法规、规章，制定本行政区人民防空工作的法规、规章和措施；在计划、规划和建设等有关部门的协助下，拟制本行政区的人民防空建设规划和计划；拟订防空袭方案和各项保障方案；组织人民防空工程和通信、警报、指挥自动化系统建设与管理；组织本行政区人民防空无线电管理；监督、检查城市建设、基本建设和城市开发利用地下空间中贯彻人民防空要求的情况；检查督促战时医疗救护、物资储备、水电供应和其它保障方案的落实；组织、督促和检查人民防空专业队伍的建设、训练和管理；组织人民防空演习；组织人民防空宣传教育和科研；管理人民防空物资、经费和资产等。按照平战结合的原则，人民防空办公室也可作为各级人民政府抢险救灾、处理突发事件的主要办事机关。 人民防空的战时指挥体制和平时的领导管理体制是有区别的。根据人民防空法，我国人民防空战时指挥体制贯彻条块结合、以快为主、以市级为重点的原则，实行省（自治区、直辖市）、市、区（县）、街道四级指挥体制。当国家发布战争动员令时，人民防空工作转入战时指挥体制，县以上各级人民政府和同级军事机关应立即组成人民防空指挥部，履行战时人民防空组织指挥职能。省（自治区、直辖市）人民防空指挥部由省委（自治区、直辖市党委）、人民政府、省军区（卫戍区、警备区）领导、省（自治区、直辖市）人民防空办公室及有关部门领导组成。通常要求设指挥长一人，副指挥长若干人，分别由党委、人民政府、军事机关的领导同志担任。一般设置指挥、通信、工程、治安、政工、后勤等业务处作为办事机构。市人民防空指挥部由市委、市人民政府、军分区、市人民防空办公室和有关部门领导组成。设指挥长一人，副指挥长若干人，分别由市人民政府、军分区领导担任。一般设置指挥、通信、工程、抢修、消防、治安、医疗救护、交通运输、防化防疫、政工、物资供给等业务处作为办事机构。只有人民防空一种任务的城市还要设防空作战处。城市所辖的区（县）、街道和大型厂矿企业、主要经济防护目标管理部门，应根据所担负的任务建立人民防空指挥部，其办事机构和人员编成，应坚持精干、高效的原则，安需要进行设置。

人防专业队是根据防空工作需要而组建的人民群众勤务组织，是战时城市防空和平时应急救援体系的重要组成部分。但随着社会科技进步与现代战争模式的转换，传统的人防专业队建设已经不适应现代人防工作的发展要求。 一、人防专业队建设所存在的问题 近几年，各地根据上级人防部门的统一部署，切实加强了人防专业队建设，普遍建立了覆盖社会面的人防专业队，成效有目共睹。但新的形势和第二次海湾战争又给我们敲响了新的警钟，暴露出了我们人防专业队建设存在的一些问题和薄弱环节。具体表现为： 1.组织不健全，人员未定位。人防专业队作为一支专事人民防空的队伍，必须组织健全、人员定位，以便召之即来，来之能战。但是目前人防专业队普遍存在定性不明、组织不健全等问题。即具有准军事性质的人防专业队伍没有统一归口于武装力量的范畴，也没有列入国防后备力量的建设行列，这样就使人防专业队几乎成了民间的松散组织。而在一些地区和城市，某些单位和部门为图方便，将民兵组织与人防组织混为一谈，民兵与人防专业队员常常就是一个队员两种身份，只是隶属不同，任务有别。这种建队方式，显然不利于人防专业队的稳定和发展。 2.专业不齐全，功能欠完备。在现代战争中，进攻的矛的发展总是快于防护的盾的发展。在这种情形下，人防专业队的建设必须与时俱进、不断完善，才能跟上现代战争的需要。但目前，我们的人防专业队不论是在专业设置，还是在功能配备上，都远远落后于现代战争发展的要求。传统意义上的七支人防专业队（运输、通信、救护、抢修、治安、消防、防化专业队）大都是恢复性、保障性的专业队，均属于“消除后果”的“消极防护”，缺乏对重要经济目标实行积极防护的专业能力，网络专业队、目标伪装队、电子干扰队等队伍的建设根本未提上议事日程。3.组训脱节，队伍形同虚设。一些单位与部门由于对人防工作的重要性认识不足，当初组织队伍时就是随便拉几个人凑数来应付，根本没有专门的人员，相应的配套设施及器材也没有进行必要的配备和更新，也就难以开展有效的业务训练，甚至出现专业队伍只是“整组填在表上，训练写在纸上”的现象，致使部分人防专业队根本无法承担最基本的任务。 二、人防专业队建设所存在问题的原因 影响人防专业队建设工作的原因，主要有以下几个方面： 1.观念滞后、思想麻痹。二战结束已经60多年了，抗美援朝也早已成为历史，中越边境的自卫反击战也已成为追忆中的一朵浪花。由于经历了较长时段的和平发展时期，我们没有经常性地开展人防工作及专业队建设工作重要性的宣传教育，使得人们滋生了麻痹思想。目前，在大家的思想认识方面普遍存在两个误区：一是认为人防“与我无关”，甚至“没有必要”；二是认为抓人防专业队的管理、训练会影响日常工作。受这些错误思想的影响，一些地方的人防专业队建设出现了不该有的滑坡现象。虽然近期几场局部战争给我们的人防专业队建设敲响了警钟，产生了一种“狼”来了的危机感，但因长期缺乏宣传教育，人们在潜意识里还没有认识到人防专业队的重要性和必要性。 2.体制不顺、管理不力。对军事化性质的人防专业队进行管理，特别是开展训练，要动人员，占时间，用装备，花经费，没有一定的强制性是很难落实的。目前，我们的人防专业队基本是以单位自我管理为主，并没有纳入地方军事机关的管理范围，《人防法》也没有对开展人防专业队的管理训练作出硬性的规定。在这样的情形下，地方人防机关因人员、训练场地、经费等条件的限制，没有对人防专业队开展有效的管理和训练，也是必然的结果。 3.经费困难、保障不到位。人防专业队的建设同其他队伍建设一样，都需要一定的投入，如购置器材、开展训练等。只有这样，战时方可能“产出”。然而，有些地方和单位不能正确处理国防、社会及地方经济的关系，对人防专业队的作用认识不足，认为组建人防专业队是件可有可无的事，说什么：“300万军队如果抗不住了，人防组织能起什么用？”他们不了解现代战争的特点，更不明白现代战争打的就是后勤战这一基本道理。在市县一级，虽然表面上把人防经费都列入地方财政预算，但基本上没有落实。直接主管的部门和单位则把人防专业队当成包袱，在经费和器材等保障上常常是能拖就拖，能减就减。“人防办”巧妇难为无米之炊，由于筹措的人防经费有限，远远不能满足人防专业队的建设需要。 三、加强人防专业队建设的对策 “养兵千日，用在一时”。人防专业队建设是一件长期性、经常性的工作，必须常抓不懈，方能收到实效。有关部门和单位一定要调整思路，转变观念，努力走出一条适应“市场”和“战场”双重需要的人防队伍之规范化建设道路。1.加强宣传教育，提高公众的人防意识。人防措施是否凑效，在很大程度上取决于公众对空袭杀伤力的认知程度及对人防措施和防护方法的掌握程度。这必须通过宣传教育才能做到。一方面人防办要依据《人民防空法》所赋予的职责，把人防专业队重要性的宣传纳入人防宣传教育计划，要通过各种舆论工具，开展形式多样的宣传教育活动，帮助人们意识到在集中精力抓经济建设的同时，不能忘记人防专业队建设，力争使全社会形成“人人重视人防专业队，人人关心人防专业队”的良好社会环境。另一方面，要抓好公众的人防应急知识和防护知识的宣传，夯实人防整体防护能力的基础，形成有效的人防公众群体。 2.理顺体制，构建权威高效的指挥体制。实践证明，人防专业队建设单靠人防部门的“单打独斗”是很难有所作为的。只有统一思想，齐抓共管，才能形成强有力的领导体制和高效顺畅的运行机制，有效地解决当前工作中存在的一系列困难和问题。首先，要明确职责任务。通过修订人民防空袭预案，完善相关的人防法规和政策，把人防专业队建设任务赋予地方军事机关，实行以军事机关和人防部门分口把关，齐抓共管的领导指挥体制。其次，要充实领导力量，加强协调配合。组织防空作战和应急救援是地方军事机关的一项重要任务，因此国家和军队领导机关，应该对地方军事机关的编制体制加以调整，保证人防专业队建设在地方军事机关有人具体负责。再次，要完善地方军事机关抓人防专业队建设的有关制度和措施。实施“五纳入”、“五统一”，即纳入民兵编制序列，纳入民兵教育训练计划，纳入民兵组织管理范围，纳入民兵工作经费、物资、器材、场地、保障范围，纳入民兵考核验收计划；统一编组、统一训练、统一检查、统一指挥、统一使用，促进人防专业队建设的健康发展。 3.整合全社会资源，锻造过硬的专业队伍。首先要组建实在管用的专业队伍。一是要坚持编组范围的广泛性。凡是与人防专业队职能任务相关的单位，都可以编组人防专业队。二是要坚持入队条件的灵活性。人防专业队员的选拔，要坚持“素质优先，其他条件放宽”的原则，凡是能执行应急救援任务的人，不论男女及户籍都可以编入人防专业队。三是要依托民兵建制单独组队，解决好人防组织与民兵组织的人员交叉、任务重叠问题，确保一兵一职到位。四是要组建适应现代战争需要的新型专业队。现代战争是电子网络战争，是精确制导武器独领风骚的战争。如何干扰敌人攻击以防护好重点目标，是人防专业队的重要任务。因此，重要的城市及地区必须组建象征性专业队和网络化专业队，通过烟障、伪装等方法，干扰敌方制导系统，使敌方判断失误并吸引敌方火力，以达到保护重要目标的目的。其次，要加强对人防专业队的训练。人防专业队能否拉得出，打得响，关键靠平时的训练。一是要通过立法的形式，把专业队训练的任务、标准、要求、奖惩措施等固定下来，使专业队训练由行政行为上升为法律行为，成为所有公民及法人都必须严格执行的行为规范。二是国家有关部门应该组织力量编写出版人防专业队训练教材，开发教学课件和教学用具，为人防专业队训练提供教学保障。三是应紧密结合城市和企业生产，制定针对性较强的训练计划，积极引导有关单位采取“见缝插针”、“借鸡下蛋”等办法，把人防专业队训练同职工上岗培训、业务骨干培训、职工技术等级达标等活动结合起来，力求实现一次训练，双重收获。四是有条件的单位还可以利用现代训练手段，采取网上训练、模拟训练等方法，以减轻训练负担，提高训练质量和效益，增强人防专业队的整体战斗力。4.建立长效的经费保障机制，确保经费落实。经费落实是人防专业队建设工作的基础。我们要参照人防法的有关规定，实行上下结合、分级负担的原则，采取财政贴、社会筹、单位挤、人防部门补的办法，共同担起人防专业队建设的责任，以确保人防专业队建设的经费落实。