农村低保制度建设研究论文

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论农村最低生活保障制度的完善【摘要】最低生活保障制度是指公民因受社会经济因素影响而陷入贫困状态，由政府给予最基本生活保障的国家救助制度。农村最低生活保障制度是解决农村贫困群众温饱问题的重要举措，对于构建社会主义和谐社会，建设社会主义新农村都具有重要意义。该制度诞生至今已逾10年，在不断总结各方面经验的基础上也渐趋走向成熟。文章旨在针对其运行中存在的主要问题提出完善的思路，使之更加完善，发挥更大的社会作用。【关键词】最低生活保障制度；低保对象；低保资金最低生活保障制度是我国社会救助体系重要的组成部分，它根据维持最起码的生活需求的标准设立一条最低生活保障线，每一个公民，当其收入水平低于最低生活保障线而生活发生困难时，都有权利得到国家和社会按照明文公布的法定程序和标准提供的现金和实物救助，俗称“低保”。低保制度使得农村的贫困群体得到了十分及时且必要的救助，这对保持农村社会的稳定和整个国家的和谐都起到了非常关键的作用。所以，不断完善农村最低生活保障制度是建设和谐社会的需要，也是建设社会主义新农村的需要。目前，低保制度推广和完善面临最大的问题有三个方面：一是低保资金的来源，二是低保户的评审，三是低保运行的监督。针对这三方面的问题，笔者认为以下意见值得认真对待。一、在资金来源上，应该多渠道筹措资金，资金问题是农村低保制度得以实施的关键现行的农村低保制度主要采取市、县财政分担，省财政给予适当补助的筹资模式，中央财政至今未安排农村低保资金，许多地区由于基层财政没有能力对低保资金进行配套，严重影响了农村低保的推广，这种现象在农村的其他保障制度推广中也普遍存在。这对于经济条件尚好的东部沿海地区问题不大，但经济欠发达的中西部地区尤其是国家级、省级贫困县市的财政压力很大。考虑到中央及各级政府财力有限，支持实施农村低保制度不应平均投入支持财力，而应突出重点，有针对性地实行倾斜。根据各省经济状况的不同，中央确定转移支付低保资金的比例，对于沿海开放的省份中央可以不补或少补；对于内陆较贫困的省份，中央应加大财政支持力度（30%～50%较为适宜），尽可能的减轻省级的财政压力；对于特别贫困的省份，如青海、西藏，中央至少应负担低保总支出的一半，这是在中央与省级之间的资金划分。这样划分的依据有二：一是各省经济情况不同，自给能力有别，区分不同情况给予支持符合建立和谐社会，全国协调发展的主流；二是经济越是发达的省份和地区，需要低保救助的人越少，越是贫穷的地方，越没有能力安置配套资金，越需要大力支持。关于中央政府是否有能力提供低保资金的问题，笔者认为中央政府完全有能力。2005年，政府的财政收入已经达到3万亿元，仅增收部分就达5000多亿元，中央财政加大支持农村低保的力度应该不成问题。建立农村低保制度究竟需要多少钱？如果按每人每月“补差”30～40元计算。如今还没有享受低保的2600多万贫困人口每年大约需要100亿元。但是，这笔钱并非都要“新增”。按辽宁省的说法，取消农业税后中央给地方的转移支付款项中，已经有“农村特困户救济”这一项，2005年在辽宁省是亿元。而全省全年的农村低保资金是亿元，这笔款项占的比重是64%。也就是说，实际上，有2/3的钱中央已经掏出来了。2005年辽宁省农村低保的补差金额是30元左右，即使辽宁省补差金额增加到40元，也不过再增加亿元。所以，如果假设辽宁省正在全国平均水平上，除去已有的中央转移支付的资金，全国“新增”投入也就在30～50亿元之间，而贫困人口每人每月可得到低保救助金为40元。按比较宽裕的计算，整个资金量再翻一番（每人补差70元左右），也不过100个亿，相当于2005年财政收入的。所以说，解决农村低保的资金问题的前景应该是很乐观的。[1] 2007年第二季度，民政部统计低保的补助标准是元/每人每月（参照下表），6月份的计划支出为亿元，按此计算全年不过亿元，仅占2006年全国财政总收入（亿元）的。这个比例低于2005年。所以中央完全有能力推进农村低保的全面覆盖。在省份内部，各级亦应参照上述模式确定省级和市县各级分担的比例，可以按照地区人均国民生产总值的数额确定各级负担的比例，如福建省对于人均在～2万元的县市给予15%的补助，对于超过2万元的县市完全由地方各级自行负担，[2]对于1～万元的省级补助30%～50%。这样就可以实现省内的平衡。做到把钱用在最需要救助的农民身上。同时各级政府要设立低保资金专用帐户，实现专帐管理，专户专用，专款专用，封闭运行，低保资金列入财政预算，到期强制划拨，优先保障的运作模式。对于来自社会各方面的捐赠要及时缴入专用帐户，防止挪用。各级政府在负担比例相对稳定的情况下还应该逐年增加资金投入量，以切实提高低保户的保障水平，增加低保户的数量。二、在低保对象的选取上，要坚持评审程序化、公开化的原则每个低保对象的确定必须在符合收入条件的基础上，经过村级评议，乡镇审核，县市民政部门审批、省级监督的程序，有效杜绝非贫困因素的干扰，同时各评审级次的结果都必须及时在乡村两级公示，给其他村民提出异议进行监督留有时间，省级政府的监督可以采取不定点抽查的方法和对宏观政策的调整方面。三、在资金的发放上，应坚持社会化的原则通过分布广泛的农村金融机构，如信用社，邮政储蓄网点代发低保金，这样做有助于避免克扣、冒领及不必要行政干预，节省人力、财力、物力。四、在低保对象的管理上，应采取动态灵活的方式五、在低保的监督上，应坚持多元化，依靠群众的原则通过公示低保审核程序让群众参与低保的全过程，人民群众参与监督是最有效的监督。还可以通过上级的行政监督、平级及上级的审计监督，纪检监督等多种方式防止滥用职权、截留挪占、弄虚作假的行为发生。六、在保障对象的范围上，应该逐步实现由指标式低保向应保尽保过渡都是贫困户，都符合低保条件，有人得不到救助就会引发诸多矛盾，与公平原则不符、与和谐社会相悖。在目前还没有能力实现应保尽保的情况下，应该给贫困市、县、乡、镇更多的指标，而不宜平均分配，因为越是经济落后的地区，贫困人口就越多，需要救助的人和相应的资金投入就越多。以吉林省为例，2006年吉林省民政厅统计全省共有特困户120万，占农村人口的。由于资金极其有限，目前仅将80万纳入低保范围，还有将近40万贫困人口无任何保障。德惠市边岗乡2006年共有贫困人口3200多人，占乡总人口的8%，目前只有1518人得到低保，有另一半贫困人口只能继续等待低保指标的增加。[3] 2007年7月9日，吉林省政府常务会决定，要加大财政投入力度，新增省级财政补助资金7600万元，将全省保障标准提高到693元，补助标准提高到360元；投资200万元建立农村低保信息系统，推进农村低保信息化建设，适当增加农村低保工作经费和一次性专项经费，推进全省农村低保工作发展，切实保障农村贫困群众的基本生活。七、在低保金的发放标准上，定额补助虽然存在一定问题，目前还不适宜采取补差原则定额补助是每月发给低保户固定金额，享受者人人平等，这样易于操作，节省人力、物力，又可以避免纠纷的发生，是目前各地普遍推广的补助模式。八、在条件成熟的地区，可以对低保制度进行地方性立法目前建立农村最低生活保障制度只是依据上级的指示、办法、意见等，随意性大，不具有持久性，这不利于低保制度的发展。各地在运作模式成型，条件稳妥的情况下可以制定地方性法规和地方政府规章，以期将低保法制化，更好地推进低保工作。2007年7月9日，吉林省政府常务会决定，在深入调研的基础上修订《吉林省农村居民最低生活保障办法》和出台《吉林省农村贫困家庭收入核算办法》、《吉林省农村低保资金管理办法》和《吉林省农村低保对象分类施保办法》，规范农村低保制度。农村最低生活保障制度是一件关系7亿农民切身利益的大事，是解决“三农问题”的一项重要的保障措施，是建设社会新农村的基础，是建设和谐社会实现城乡和谐、分配和谐的关键一步。所以，低保制度的完善具有重大的现实意义和深远的历史意义，需要我们几年甚至十几年的努力。参考文献[1]吴敬琏.我国已有条件实行“全民低保”[N].北京晨报．[2]苏杰，等.沐浴在农村低保的阳光下[J].半月谈.2007，（12）.[3]苏杰，等.来自实践的难题待破解[J].半月谈，2007，（13）.仅供参考，请自借鉴希望对您有帮助

一、我国农村社会保障的基本现状社会主义新农村建设是党在新时期推动农村建设的战略决策，是实现全面小康和中华民族伟大复兴的基石。建设社会主义新农村既是全面贯彻科学发展观的必然要求，也是全面建设小康社会的必然要求，还是构建社会主义和谐社会的必由之路。推进社会主义新农村建设必须抓住主要矛盾和矛盾的主要方面，应把生产发展和生活宽裕作为主要矛盾，把生活宽裕作为矛盾的主要方面。随着农业税的全面取消和其他支农政策的实施，农业生产发展问题已基本解决。而生活宽裕是农民一直向往但还没有得到彻底解决的问题。2004年末，全国农村绝对贫困人口还有2610万人，有4977万低收入人口仅能勉强解决温饱问题，说明我国农村居民还有相当一部分生活处于较为困难状态，这是其一。其二，农民看病难、看病贵的问题突出，试点中的农村新型合作医疗仅覆盖约20% 的人，而且筹资水平低。其三，目前我国农村60岁以上的老人已达8000多万，占农业人口的10% 以上，按照国际通行的标准，我国农村已成为老龄型社会。而农村家庭结构的小型化，家庭养老负担沉重，使得生活富裕受到了一定的影响。目前，我国的农村社会保障制度从总体上处于过渡阶段，主要包括三个方面：一是农村社会救济。主要是国家针对灾害的突发性特点， 采取应急措施。在对待贫困户方面， 国家通过设立扶贫基金，帮助发展生产。同时，为解决贫困者的生活问题，部分地区开始了最低生活保障制度试点工作。但全国各地农村最低生活保障制度发展参差不齐，如北京、浙江、广东、福建、辽宁等经济较发达的省市，已经全面实行农村最低生活保障制度，其他省份虽然也在部分地区实行农村低保制度，但还没完全实行，根据有关统计资料，2004年我国农村享受最低生活保障总人数为488万人，不到需要保障人口总数的3％。二是五保供养制度。这是农村社会保障的一项基本制度，是以《农村五保供养工作条例》予以法规确认的制度。到2003年底，全国实际五保供养人数为万人、敬老院万所、集中供养五保对象万人。从保障的程度上来看， 五保老人年平均五保金1200元，但因各地财力不足， 实际到位一般只有800元左右，三是养老保险为主，医疗保险为辅的保险制度。早在1986年前后，各地就陆续展开了农村养老保险试点， 目前全国基本上都已开展此项工作，由于社会及制度等多方面原因， 在资金保障等方面不是很完善。几经起落，在经历了试点、全面推广和整顿规范几个阶段后，目前又处于试点阶段，到2003年末全国参加农村养老保险人数5428万人。农村养老保险基金滚存结余亿元。198万农民领取养老金。其总体覆盖率还不足10％。农村医疗保险方面，正在试点的农村新型合作医疗只覆盖约20％的人口，而且筹资水平不高，保障能力不强。据2003年卫生部组织的第三次国家卫生服务调查结果显示，目前，有79．1％的农村人口没有任何医疗保障，基本上靠自费看病。一些地区农村因病致贫、因病返贫的居民占贫困人口的2／3。目前全国绝大多数乡村的社会保障制度处于缺位状态。在广大的农村，农民的社会保障依然是以国家救济和乡村集体福利事业为重点，以家庭保障为主体，除养老保险和医疗保险进行了改革试点以外，其他保险项目基本上没有建立起来。二、我国农村社会保障机制建设存在的主要问题(一) 缺乏监督保证机制，法律层面制度设计不完善我国宪法对社会保障进行了原则性的规定，体现在第45条：“中华人民共和国公民在年老、疾病或丧失劳动能力的情况下，有从国家和社会获得物质帮助的权利。国家发展为公民享受这些权利所需要的社会保障、社会救济和医疗卫生事业。”我国参加的联合国《经济、社会及文化权利国际公约》第9条也明确规定 ：“本公约缔约国各国承认人人有权享受社会保障，包括社会保险”。但是，我国《社会保障法》依然未制定出台，缺乏规范社会保障制度的专门法律。法律的缺失导致农村社会保障机制不健全，带来一系列的问题，如保障资金来源不稳定、保障资金的管理不规范、保障体系的建设。就广大农村地区而言，农村现有的社会保障立法可以说是一片空白。现行的法律依据大多是准法律与相关文件，对农村各项社会保障的地位与作用、保障的权利与义务、保障机构的的建设等，都还没有明确的法律规范。由于制度上的缺陷，再加上执行中的不到位，导致农民对社会保障的受益缺乏信任感。 (二) 没有建立稳定的资金来源机制，农村社会保障资金来源不稳定把我国中央财政用于社会保障的支出与世界上其他国家进行比较，就知道我国投入的力度是偏小的：加拿大为39％，日本为37％，澳大利亚为35％，而我国只有10％左右，且这10％的投入也基本给了城镇居民。农村社会保障面临的最为突出的问题可以说主要是资金缺乏的问题。应该说，在农村地区建立社会保障制度是政府的职责。在经济较发达的地区地方政府拥有雄厚的财力来安排养老及医疗保险，农民也有较多的机会获得兼业等，因此收入状况比较理想。但在广大的欠发达地区，由于经济落后，很多地方是吃饭财政，即使是略有余额，地方政府在安排财政资金时也首选见效快的投资领域，吸引外来资金，而不是将财政资金投入到社会保障。因此，目前农村社会保障的项目少，大多是救济性质，而工伤、生育、养老等意义重大的项目大多尚未全面开展，有的地方即使有所涉及，也存在运作不规范的问题。近几年来，农民的人均收入增长趋缓，扣除必要的生产生活开支，大部分农民实际无力承担各类保险所需费用，即使部分农民有实力缴纳，却由于对社会保险制度认识不清等因素，而不愿参加保险。从集体投入这部分看。大部分县乡政府均是财政开支，也没有能力解决这一棘手的问题。这导致农民社会保障资金来源不稳定。同时，农村社会的保障水平相对较低。比如根据某地《县级农村社会养老保险基本方案》的规定，农民缴费可以自由选择，因为收入水平低，不少人选择最低档次每月2元，这样，在不考虑通货膨胀的情况下，在缴费l0年后农民也只能每月领到不到5元，缴费15年后每月也只能领到l0元。 这样的养老制度安排，对农民的养老问题的解决无法起到多大的作用。（三）考评管理机制不健全，农村社会保障基金的管理水平低下目前我国农村的社会保障由民政部门(社会救助)、卫生部门(农村合作医疗)、社保部门(养老保险)等各管一块，由于缺乏统一的管理机构，也没有法律的明确规定，因此，在全国各地，民政部门、计生委、基金会、寿险公司等不少机构均涉及农村社会保障基金，而且在一些地方出现了相互扯皮，挪用、委托不当或基金保值增值混乱的状况。有的地方基金管理不规范，甚至一些地方政府利用掌管基金的便利挪用基金、造成资源浪费、管理不规范的情况存在。

建立农村最低生活保障制度的综述我国是一个农业大国，农村人口占全国人口的80%，约为9亿。妥善解决广大农村困难群众的最低生活保障，有着重要而深远的意义。农村地区推广"低保"制度，体现了政府在积极承担更多的公共职能，但相应资源需求的扩张与地方财政困境之间也呈现出尖锐的矛盾，农村"低保"任重而道远。保障农村困难群众的基本生活已成为社会各界关注的焦点。一、 当前农村贫困的现状与农村低保工作存在的问题农村最低生活保障制度是国家和社会为保障收入难以维持最基本生活的农村贫困人口而建立的一种社会救济制度。建立农村最低生活保障制度既能及时有效地保障农民群众的基本生活权益，促进农村社会经济稳定协调发展，也是能否尽快建立与完善农村保障制度的关键。建立农村居民最低生活保障制度的意义：1、建立农村最低生活保障制度是市场经济发展的客观要求。20世纪80年代，农村经济体制改革和社会主义市场经济体制的初步确立，使农村的社会经济状况发生了根本变化，以集体经济为依托的农村社会保障体系基本解体，农村传统的以土地为基本手段的生活保障体系被削弱，农村的传统家庭和社会关系不可避免地发生了变化，养老、医疗问题以及部分农民的贫困问题日趋严重。尽管1995年民政部为了帮助农村的贫困户解决衣食之忧，开始在部分地区开展了建立最低生活保障制度的试点工作，但仍难以适应社会主义市场经济发展的要求。一是实施范围窄，覆盖面小，相当部分贫困居民得不到救济和补助;二是标准偏低，难以保障救助对象的基本生活;三是民政部门的救济经费不足，根本满足不了贫困人口的实际生活需要。所以，为适应市场经济发展的客观要求，必须尽快建立起我国农村最低生活保障制度。2、建立农村最低生活保障制度可以缓和改革中的社会矛盾。改革本身是经济利益在全社会的重新分配过程。在这一过程中，一部分人会受益，一部分人会受损;或者一部分人的受益高于另一部分人的受益。因此改革蕴含社会风险并形成对社会成员的压力。但是，全社会每一个人对社会风险的承受能力是不一样的。显然弱势群体对社会风险的承受能力较低，当这些弱势群体的基本生活受到威胁时，贫困就不仅仅是经济问题，也可能转化为政治问题，产生严重的社会矛盾。建立农村居民最低生活保障制度有助于改善农村弱势群体和贫困群体的生活，缓和社会矛盾，为经济建设和改革开放创造良好的社会环境。3、建立最低生活保障制度是尽快健全农村社会保障制度的关键所在。农村养老保险和医疗保险都必须具备一定的社会经济条件，即农民只有在温饱问题解决后才有可能投保参加，而农村最低生活保障制度是对农村全体社会成员的最低生活的保障，不仅经济发达地区需要，经济欠发达地区更需要。在整个农村社会保障制度中，其它各项制度都不能直接、及时、最大限度地解决广大农民群众的生活困难问题，惟有农村最低生活保障制度能做到这点。因此，尽管农村社会保障制度中的各项制度都很重要，都需建立起来，但相比而言，建立农村最低生活保障制度是重中之重。[1]我国农村扶贫战略经历了三个阶段：第一是20世纪80年代初解决普遍贫困的阶段，把贫困人口从1978年的亿减少到1985年的亿;第二是区域性的开发式扶贫阶段，其目标是通过政府努力，直接投资于具体的开发性项目，从而带动区域经济的发展，并通过地区经济增长，增强贫困人曰的"造血"能力，实现减贫的目标。特别是通过"八七"攻坚计划，在上个世纪末贫困人口减少到了3000万。在目前遗留下的2820万贫困人口中，约1/5为五保户，1/3强为残疾人口，超过1/4居住在不适宜人类生存、条件恶劣的地区。这意味着，现有的农村贫困人口已经严重边缘化，用传统的区域开发的方式进行扶贫已经不能奏效。鉴于与20世纪相比，农村贫困的性质已经发生了变化，首先，以普遍的增长为目标扶贫方式已经不适用于这些边缘化的贫困人口。世界银行的一项研究表明，虽然20世纪90年代的经济增长具有显著的减贫效果，但也扩大了收入差距，只有收入最高的20%的人口，人均收入增长率超过平均增长率。其次，区域性开发式扶贫的效果也日益减弱。2001-2002年年均扶贫投入分别为"八五"和"九五"时期的倍和2倍，而每年减贫的效果不到这两个时期的一半和1/3。每年人约300亿元的扶贫资金主要投在592个国家扶贫开发工作重点县，但这些县所覆盖的贫困人口不到62%,因此，针对目前的农村贫困人口，迫切需要一种比区域性扶贫战略更加精确的瞄准机制，以及比开发性扶贫更加直接的救助方式，来帮助他们脱贫，解决他们的温饱问题。为此，农村"低保"是最适宜的制度选择。农村贫困是一个众所周知的事实。我国的农村贫困，不单是农民收入低、县乡财政底子薄、农村基础设施落后，它还包含了农民现有知识和文化的短缺、法制信息的闭塞、教育和科学的落后、卫生和保障的低下等一系列问题，即人文贫困。联合国开发计划署在《人类发展报告1997》中给人文贫困所下定义为：人文贫困是指人们在寿命、健康、居住、知识、参与、个人安全和环境等方面的基本条件得不到满足，而限制了人的选择。1、从收入上分析。2003年，全国城镇居民人均可支配收入实际增长9%，农民人均纯收入实际增长。城乡居民收入差距已从1997年的1: 2. 47扩大到2003年的1: 。从1997年到2003年，全国农民人均纯收入的增幅已连续7年没有超过5%，仅相当于同期城镇居民收入年均增长幅度的一半。目前，7亿多农村居民在全国消费品市场所占份额仅为，而不到全国人口40%的城镇人口却占有全国60%以上的消费品市场。持续较长时间的农村市场低迷，消费不振，事实上已经构成我国经济整体运行质量提高的重要制约2、缺乏金融支持已成为农村发展的制约瓶颈。(1)自1978年到2001年，我国财政对农业的支出从151亿元增加到1516亿元，年均增长；同期，农业支出占财政支出的比重由下降到8%。国家财政对农业的支出，扣除农、林、水等行政部门的事业费用后，真正用于农业生产的已所剩无几。(2)长期以来，农村金融市场都是存多贷少，金融机构就像水泵一样，把农村聚集的资金源源不断地抽取到非农部门，致使本来干涸的农村市场存贷倒差突出，发展生产缺乏必要的金融支持。近几年，在全社会贷款余额中，农业和乡镇企业的比重一直分别只占5%左右。1998年-2002年，全国银行系统存贷差导致农村资金外流达3000亿元。3、从公共产品在城乡的分配来看。(1)从总体上比较，城乡之间公共基础设施建设水平已有20年以上的巨大发展差距。我国农村家庭的人均收入仅相当于城市家庭人均收入的2/5,却要交纳比其所获得的财政转移支付多得多的税收，农村贫困和非贫困人口来自国家或集体的转移收入分别占收入来源的和。然而，相比之下，城镇居民则长期享受国家财政提供的公共产品，并直接得到各类财政补贴。(2)农村教育投资占全社会教育投资总量的23%，教育投入的严重不足导致农村的知识贫困。 (3)农村卫生方面的状况也不乐观。农村卫生投资占全国卫生投资总量的15%。据有关部门对湖北、江苏、广东三省的农户典型调查，"因病致贫"占贫困户的比例高达30%。(4)农村获得信息的渠道极其狭窄。就全国来看，目前网络用户中只有的用户是农民。4、社会保险在农村的匮乏。到2001年底，全国有5462万农村居民参加了农村社会养老保险，占全部农村居民的；以四川省为例，截止2003年底，农村参加养老保险的有万人，占全省农村居民的18-86%。农村新型合作医疗制度也刚刚起步，失业保险在农村的覆盖率接近于零。5、土地产权残缺。按照《中华人民共和国土地法》规定，国家可以依法对土地进行征用，即土地市场被政府垄断，而垄断所得的"超额利润"，农民则得之甚少。由于农民对土地没有支配权，加之农业比较效益低，导致土地粗放经营、掠夺性经营乃至撂荒现象频频出现。据四川省的典型调查显示，农地撂荒比重已达到10%左右。6、从社会政治地位上分析。农民与城镇居民相比，明显处于弱势地位，普遍面临组织化程度低，保护利益弱等突出矛盾。近一亿的农民工更是生活在城市边缘，低收入、低福利、被拖欠工资、超强度劳动、无安全保障、不签定劳动合同等利益被侵犯现象相当普遍。特别是收入问题和社会歧视以及农民工子女教育问题已日益严重。7、扶贫资金力度虽大，但收效甚微。改革开放20多年来，我国政府在农村减贫方面做了大量的工作，按照官方贫困线标准，1978- 1999年，农村贫困人口由 亿人减少到3412万人，取得了举世瞩目的成绩。上世纪90年代以来，政府在扶贫资金和扶贫人力方面，均加大了农村扶贫的力度，但减贫的效果却不甚明显。[3]在农村，传统的社会救济是对农村"五保户"、特困户实行不定期、不定量的临时救济，这虽在一定程度上缓解了他们的困难，但这种方式具有一定的随意、临时性。特别是对优抚对象的老弱病残和无劳动能力的人，一年一度的年关临时送温暖难以解决他们长期生活困难的问题。记者从福建省民政厅了解到，全省农村低保实施半年多来，出现三大不容忽视的问题。1、农村家庭收入具体计算办法尚需规范。各地反映在审查、审核低保对象时，对困难家庭的收入计算虽有统计局提供的计算农村家庭收入办法，但在实际执行时把握和确切计算还有难度；个别地方还存在人户分离，把年老父母与子女分开，单独由父母申请农村低保，而把法律规定由子女承担的赡养义务推向政府。2、省级转移支付核定的五保户数量与部分地方实际"五保户"人数有偏差。去年福建省进行农村税费改革，对五保户供养采取省级专项支付补助办法。由于多年来各乡镇未认真执行国务院颁发的《农村五保供养工作条例》规定，五保对象的评定和发证工作没有正常开展，致使调查摸底人数偏少，影响了五保户的准确核定。3、县、乡(镇)负担资金能否持之以恒按时足额到位，还有待今后加强督促。这次调查了解，由于经济发展的不平衡性，县、乡负担的保障金，仍有部分地方可能难落实。[4]目前，农村低保工作还存在以下一些问题：1、认识上的误区。①德政工程论。目前包括基层政府工作人员的许多人对低保工作的法制性认识不足，认为低保工作是党和政府的一项德政工程，可有可无，可多可少，现行的工作方式带有浓厚的行政色彩，随意性较大，钱多了就多保一点，钱少了就少保一点，因钱定人。②经济决定论。也有不少地方的政府部门认为低保工作固然重要，但经济发展相对落后、财政资金不足，所以爱莫能助。就社会保障体系的建立和完善而言，经济和资金实力的确是一个重要条件，但绝不是决定因素。③城市优先于农村论。不少人认为，同是作为弱势群体的农村居民与城市居民相比，前者最起码还拥有赖以生存的生产资料-土地，而城市三无人员、下岗人员等，失去工作，就失去了任何经济来源，因此，城市低保工作比农村低保工作更迫切、更重要。在实践中重视城市低保工作，忽视和轻视农村低保工作2、农村低保对象界定标准上的困难。和城镇居民相比，农村居民收人有其自身特点，使得在收入界定上存在一定困难：第一，收入难以货币化。由于农村居民收入中粮食等实物收入占相当比重，在价值转化过程中，存在较大的随意性。第二，收入的不稳定性。除农作物收成的季节性及受自然灾害的影响较大等因素外，外出务工人员的增加，也增大了收入的不稳定性。第三，由于农村养老金制度远未普及，那些丧失劳动能力和经济来源的老年人口其生活、就医、子女求学等方面的困难加大。3、低保资金难以落实到位。主观层面上，部分基层政府部门对农村低保工作的重要性认识不足，造成资金的挤占挪用；客观层面上，低保资金来源渠道单一，完全依赖财政投入。不少欠发达地区的财政收支状况尚属"吃饭财政"，依靠财政解决城市低保问题已勉为其难，对面更广、量更大的农村低保工作，供需矛盾突出、资金缺口难以弥补，这是制约农村低保工作整体推进的一个客观问题。4、管理体制难以适应形势的变迁。在户籍制度放开、人口流动频繁的新形势下，农村低保工作的管理难度进一步加大。由于农村居民居住地相对分散，而基层民政部门人员配备较少，由乡村两级逐一调查核实的工作量较大。[5]在当前，一些国家级贫困县、偏远山区农村尚未解决温饱问题，正常劳动力家庭、在正常的年份所获收入都只能勉强维系基本农业生产、生活的需要，如果遇到自然灾害、家中有人生病、有孩子上学，那就会入不敷出，生活艰难；如果是五保户、残疾人家庭，则常年生活得不到有效保证。虽然地方上会给予适当的生活补助，但是每个月几十元对当前的物价水平来说、只能是杯水车薪，很多农村特困家庭经常借米下锅。因此，在城市低保制度日趋完善的情况下，建议有关部门把农村五保户、特困群众纳入低保范畴，扩大覆盖面、提高标准额：对五保户最好能办理农转非户口，实行集中供养，执行城镇的低保标准；对特困群众则依据困难情况，由财政拨付专项资金，给予适当的定向补助，帮助他们渡过难关，确保他们的基本生产、生活。也许有些地方要说财政困难啊，没有钱啊等等。事实上，很多贫困地区的领导干部们如果能少开几次兴师动众的大会、少买些高标准豪华轿车、少进几次宾馆娱乐场所，这点钱还会省不出来？关键是领导同志们心目中有没有装着老百姓的利益，有没有把百姓的冷暖放在至关重要的位置。[6]二、建立农村居民最低生活保障制度的讨论第一种观点认为，很多地方的城市都对生活困难的低收入家庭实行"最低生活保障"制度。但是，低保制度却忽视了农村的特困群众。农村居民最低生活保障制度的确立，是消除城乡差别、实现农民国民待遇的重要举措。1、建立农村最低生活保障制度，有利于维护农村社会稳定和经济健康发展。由于农业本身的特殊性，加之受各种因素影响，近几年来，农民收入增长极为缓慢，有的甚至呈现负增长。而我国其他非农行业近几年都发展迅猛，由此导致城乡差距逐步扩大，农村社会也因此产生一些不稳定因素。而建立农村低保制度，适当增加部分低收入者的收入，为他们提供必要的生活保障，对于维护农村社会稳定和缓解社会矛盾将发挥积极作用。2、建立农村最低生活保障制度，是完善社会主义市场经济体制及进一步改革开放的需要。发达国家经验证明，要建立完整的市场经济体制，离不开健全的社会保障体系。而我国目前的社会保障体系主要面向的是城镇人口，这是不够全面的。随着我国市场经济体制的逐步建立及改革的不断深入，尤其是加入WTO以后，我国农业与其他行业一样面临国际竞争的压力，同时农业由于受科技落后、种植模式和管理模式落后等因素的影响而处于不利位置。建立农村低保制度，保证困难群众的基本生活，帮助他们适应市场，就显得尤为迫切。3、建立农村最低生活保障制度，符合利益对等原则和税收公平原则，是进一步完善社会保障制度的重大举措。从农民角度看，他们不仅上缴农业税以及名目繁多的费直接为国家财政做出贡献，而且通过工农业产品剪刀差的方式间接为国家积累大量财政资金，且这种积累方式目前还在持续。按照利益对等原则，政府以财政资金向社会提供服务及公共产品，作为这些服务及公共产品的受益者应该包括所有向政府上交税费的农民。社会保障实际上就是政府向国民提供的一种公共产品，与城镇居民一样，农民也应该享受社会保障服务。结合我国各级财政实际状况，目前应先建立农村人口低保制度为宜。[7]第二种观点认为，具有最低生活保障作用的土地保障功能日趋弱化。由于农村社会保障的缺失，土地在充当农业家庭经营中最重要的生产要素的同时，也成为包括从事非农产业活动人口在内的全体农村居民最基本生活保障的主要依托。这也是对建立农村社会保障制度的必要性持反对观点的主要依据。但值得注意的是，近年来，随着农村经济结构的调整，城镇化的加速推进以及加入WTO对农业的冲击，农村土地的基本保障功能出现日趋弱化的态势。主要原因是：(1)农业经营的绝对收益越来越低。随着20世纪90年代后期以来农产品价格指数持续下降的走势，农民得自于土地的经营性收入大幅下降。 (2)农村土地的税费负担过重。以1999年为例，未扣除价格变动因素的影响，全国农民人均纯收入较上年增加，但人均农业各税却增加了。日趋沉重的税费负担，使越来越多的农民视土地为包袱，出现严重的土地"抛荒"或无偿转让现象。(3)根据现行土地政策，农民对所承包的土地没有所有权，因而不能凭借出售土地的收入来为自己提供保障，因而土地对农民的保障功能主要体现于就业保障，即保障自己劳动力与生产资料结合，然而一旦农民由年老或其他原因丧失劳动能力，这种保障功能将随之消失。[8]第三种观点认为，能否在农村真正建立起最低生活保障制度，最大的难点在于资金的筹措。资金缺乏是农村居民最低生活保障制度建设严重滞后的关键原因。原则上这部分资金应该来自于财政，通过各级政府来筹措，因为开办社会保障是政府义不容辞的责任，享受社会保障是每个社会成员的基本权利，这已经成为大多数国家的共识和构建现代社会保障制度的基本立意。我国城市居民的最低生活保障制度之所以能够普遍建立起来，关键就在于政府的全力支持，并在资金上给予保证。但是这种主要靠政府、靠各级财政筹措资金的办法，在经济条件尚好的地方才有可能维持，在经济欠发达地区靠各级财政筹措资金难度很大，这直接影响到了农村居民最低生活保障制度的建立。解决这一问题的根本出路在于征收社会保障税，建立最低生活保障专项基金。征收社会保障税是发达国家和部分发展中国家的成功经验，目前世界上已有80多个国家开征了社会保障税，且这种税已成为仅次于所得税的第二大税类，在筹集社会保障基金方面发挥着独特的作用。从我国实际看，开征社会保障税也是必要和可行的。[9]第四种观点认为，亚洲开发银行发布了一份建议书，建议中国通过建立农村"低保"制度来从根本上解决2820万人均年收入在627元以下农村人口的温饱问题，他们认为以这种方式解决问题比开发扶贫投入少，而且更见效。这份题为《关于建立农村"低保"制度、全面解决农村温饱问题的建议》指出，中国政府从1986年以来启动了历史上规模最大的有组织的开发性扶贫计划。未获温饱的农村贫困人口从1985年的亿减少到2002年底的2820万。剩下的未获温饱的农村贫困人口是居住在不适宜人类生存、条件恶劣的地区或最终需要搬迁移民的。剩下的未获温饱人口中，有相当大部分也是患有长期慢性疾病或体弱多病失去正常劳动能力的。对这几部分人口继续沿用开发性扶贫方式，不仅成本很高，而且也很难根本解决问题。基于中国农村扶贫开发出现的新形势和特点，中国应该通过建立农村最低生活保障制度来解决农村未得温饱人口的贫困问题，而且中国政府已经完全具备这样的财力与能力。第一，国家统计局资料显示，2002年底人均纯收入低于627元的农村人口为2820万人，他们的人均纯收入为531元。如把农村最低生活保障线确定为627元，以2002年的口径计算，这仅需要亿元，相当于当年财政支出的％。国家财政完全有能力承受这部分支出。第二，目前中国农村绝对贫困标准（人均627元）是根据满足普通农村人口的最低生存需要的食物和非食物消费需要制定的，食物支出部分占全部支出83％。从中国目前的经济发展与生活水平来看，农民人均收入达到这一标准，平均来说，应该能维持最基本的温饱水平。这一标准低于人均1天1美元的国际贫困线，但是事实上各国的最低保障线也往往是低于国际贫困线的。第三，由于各地的物价水平与相对生活水平不同，627元的最低标准，对于沿海发达地区，甚至于部分中部地区来说是低了一些。在具体发放农村低保时，中央财政可按统一标准向各地支付低保资金。而各地可根据地方的财力与具体情况调高本地的农村低保标准。"建议书"认为，建立农村最低生活保障制度，并不意味着当前的开发式扶贫工作可以放松。事实上，以人均收入1天1美元的国际标准衡量，除了这2820万人之外，中国还有约6000万纯收入介于627到869元的低收入人群。他们刚刚跨过温饱线，极易返贫。但是与上述的2820万人不一样，这部分人是有生产能力的，开发式的扶贫方式对他们更为适宜。[1第五种观点认为，在"保障待遇"上，农村"低保"标准应由县级市、区民政部门会同农村工作、财政、统计、物价等部门制定，每年由民政部门提出保底指导标准。标准的确定和调整，还应综合考虑这些因素：当地农村年人均实际生活水平；维持基本生活水平所必需的费用；经济发展水平和财政状况。对于同一地区的"低保"对象，还应"根据实际情况，给予了不同待遇"。如把"低保"农民分为"失地农民"和"非失地农民"，给予不同的"低保"资金。土地实际上一直承担着广大农民的社会保障功能。拥有土地的农民在土地上尚有一定的收入，而失去土地后，也就失去了一项重要的生活来源。所以对两者的"低保"资金也要制定不同的标准。从工作发展情况看，经济较发达地区条件比较成熟，已基本建立起了标准、办法有别的农村"低保"。而经济欠发达地区，由于农村社会救济任务繁重和地方财政困难等因素，建立农村"低保"制度难度相对较大。农村'低保'资金筹措多是由县(市区)、乡(镇)、村(居)按比例承担。但县、乡财政紧张，村级财政没有稳定的来源。因此，农村"低保"大面积推广，还存在不少难题。新出台的政策应将享受"低保"视为法律赋予公民的基本权利，而不是政府对他们的一种施舍，不得设定各种附加"条件"和"义务"，让更多的困难群体有尊严有保障地拿到"活命钱"。[11]第六种观点认为，解决农村最低生活保障的资金来源是建立农村最低生活保障制度的关键环节。表面上看，农村有8亿人口，全面建立"低保"制度在财力上会承受不起。这也是很多人对农村建"低保"持消极态度的最主要的原因。其实，只要标准适宜，操作得当，建立农村"低保"的财政负担并不重，在财力上是可行的。目前，每年中央扶贫资金总量超过300亿元，其中财政扶贫资金100亿元，加上地方政府投入的财政扶贫资金，用于扶贫的财政资金每年近140亿元。如果这些资金用于建立"低保"，甚至可以把"低保"标准提高到目前的绝对贫困线之上。此外，目前民政部门每年支出近亿元，已经在为2289万农村人口提供最低生活保障和其他社会救济，而这些人口中有很大部分是与贫困人口重合的。将现行的农村社会救济与新建立的全面"低保"制度统筹起来，财政上的负担可以进一步减轻。另外，由于实际支付的低保资金是补足家庭人均收入和贫困线之间的差额部分，因此，实际的支付数额将低于按贫困线支付的数额。每年需要投入的财政资金和资金所能覆盖的贫困人口。在财政投入和城市低保大致相当的情况下，可以通过低保制度解决现有的农村贫困问题。很显然，如果降低低保标准，仅仅利用现有的公共扶贫资源，就可以覆盖更多的农村贫困人口。需要指出的是，建立农村低保制度，主要是对现有扶持农村脆弱群体的公共资源进行结构调整，而不会对财政资金的总量产生很大的影响。从政策的延续性角度出发，应该将农村最低生活保障制度，看作是现有的专项扶贫计划的延伸和完善，是将农村社会救助制度化的过程。由于改变以往扶贫资金的使用方式会提高社会救助的公共资源的使用效率，因此，将以前的扶贫资金，尤其是扶贫资金中财政投入的部分，转作农村最低生活保障基金，不仅会提高资金的使用效率，也有利于建立农村社会救助的长效机制。[12]第七种观点认为，现阶段我国政府在构建农村社会保障制度体系中的责任重点应当集中在以下三个方面：首先，进一步强化农村社会救济制度建设中的政府责任。与社会保险制度强调权利与义务相对应的原则不同，社会救济制度的对象是社会弱势群体，他们单纯依靠自身力量不足以维持基本生活甚至生存。因此，国家对于社会救助对象要发挥主导作用，承担起建立社会保障体系中最基础性制度的职责。农村社会救济制度包括五保户制度、救灾救济、最低生活保障与扶贫开发等制度，其中最低生活保障制度是国际通行的普遍化的社会救济制度，也是发挥社会保障再分配功能的重要手段。因此，应当在绝大多数农村地区建立起最低生活保障制度，同时继续大力实施扶贫开发政策，使农村贫困人口既真正得到救助，又有利于提高制度运行的效率。其次，政府有责任强制性推动农村基本医疗保障制度建设。医疗保障是目前广大农民最迫切的需求之一。政府有责任在广大农村逐步建立"(大病)基本医疗保障制度"。这种制度以保大病为重点，并兼顾公共卫生保健。再次，在完善家庭保障的基础上适当扶持农村老年社会保障的发展。同时，还可以考虑结合农村土地制度改革，通过赋予农村土地"永佃权"，使地租成为农村老年人口的重要收入来源。[13]三、对策建议在目前我国的农村社会保障体制尚未建立，而国家财政目前又无大量资金投入的情况下，将城乡低保工作纳入法制化管理轨道，在全国范围内实行农村最低生活保障制度，是非常必要而且可行的。建议之一认为：1、树立以人为本的指导思想。我们必须站在社会公平与稳定、经济和社会协调发展的高度，深刻认识贫困和贫困救助。贫困是任何社会制度都存在的社会现象，而低保是社会救助体系的主体和最后一道安全防线，作为一个农业大国，农村低保工作是关系到我国能否全面建设小康社会的重要问题。没有农业的发