论文深化检察体制改革研究

随着检察事业健康有序的发展，审查起诉工作面对日益复杂多样的案件现状，在贯彻执行刑事诉讼法的过程中，出现了许多问题，主要有以下三个方面。 1、公诉改革方面 随着检察改革的深入开展，为了有效地贯彻法律监督职责，做好公诉工作，在审查起诉工作中也进行了一系列的探索和创新，但也不乏出现几点新问题： (1)主诉检察官办案责任制目前有待完善。经过近五年来的主诉检察官办案责任制的试点，以及检察机关一贯贯彻执行“行政管理”模式，存在着大多数主诉检察官有责、无权、利不明，办案仍然实行着“三级审批”的“双轨制”运行模式。另外，与主诉检察官办案责任制配套的激励机制、监督机制、绩效考评机制、经费保障机制等方面处于摸索、试点阶段。因此，主诉检察官办案责任制难以进一步开展及深化。 (2)“侦诉一体化”工作机制缺乏配套的规章制度。目前个别检察机关为了加大反腐败力度，整合检察资源，为实现办案质量与效果的有机统一，有效地将反贪、渎检、公诉等部门的办案力量有机地整合起来，推行“侦诉一体化”工作机制。这一机制的试行，虽然自侦案件的办案期限缩短、办案质量提高，退补次数减少。但是，在实际工作中，主要负责人为了提高案件质量，达到“立得准、诉的出”，往往指示公诉人员直接参于讯问犯罪嫌疑人，甚至记笔录，这样会倒致“本末倒置”，自侦人员成为“配角”，公诉人员成为“主角”，造成侦查、审查起诉由公诉人员一人承包，也会造成公诉人员对案件有“先入为主”的错觉，这一现状违背了刑事诉讼法规定的“侦诉分离原则”。此外，如果把握不准“诉的参与量”，也会造成自侦人员办案不认真，存在“案件办的怎样与己无关，反正有公诉人员在把关、在办案”的思想。案件如果查不下去或者作不起诉、撤案处理，自侦人员会认为公诉人员水平不高，能力不强，还有可能造成单位内部矛盾，自侦部门抵触公诉部门的现状。这一系列的问题如果处理不好，会大大折扣“侦诉一体化”工作机制的生命力，会加重公诉部门的负担，影响其它公诉业务的正常开展。 (3)庭前证据展示模式缺乏具体操作性。依据高检院要求，个别基层公诉部门已经将“完善向律师展示证据和听取其意见的工作制度”列入工作计划内，这虽然提高了诉讼效率，节约了司法资源，但也存在一些不可忽视的问题：a、因庭前将有关重要证据展示给辩护律师，有些律师可能会泄露案情及重要证据，致使串供、翻供现象的发生;b、庭前控辩双方就案件情况交换了意见，个别公诉人就疏于庭前准备，不制作庭审预案及公诉意见书，在庭审中草率地发表公诉意见，简略地进行答辩，这不利于公诉能力的提高;c、庭前控辩双方协商取证，个别办案人员经不住诱惑，可能存在违法违纪现象的发生。 2、法律规定方面 刑事诉讼法对审查起诉工作虽然作了一系列具体规定，但是在司法实践中还仍然存在规定不明确，缺乏具体操作欠妥之处： (1)审查起诉工作的自行侦查问题。刑事诉讼法第140条第2款规定：“人民检察院审查案件，对于需要补充侦查的，可以自行侦查”，刑事诉讼规则第269 条规定：“人民检察院在审查起诉中决定自行侦查的，应当在审查期限内侦查完毕”。自行侦查是由审查起诉案件的办案人员进行侦查，还是由别的人员进行侦查，规定不明确，而在实际工作中，自行侦查往往由公诉部门承办案件人员自行侦查，这样侦查调取的证据由谁来审查，由谁来监督制约。在讲究办案效率、“重自侦、轻刑事”的现实中，公诉部门因办案经费紧张、条件差，他们往往不会自行侦查，使这一规定无法正确有效地实施。 (2)追诉漏罪、漏犯措施不力。对公安机关移送起诉案件中的漏罪、漏犯追诉不力，很容易发生以罚代刑、放纵罪犯、司法腐败等违法违纪现象，有的侦查机关以另案处理、在逃等书证逃避掩盖公诉部门的监督，虽然刑事诉讼规则第246条规定：“对于犯罪嫌疑人在逃的，应当要求公安机关在采取必要的措施保证犯罪嫌疑人到案后审查起诉”，但是这种“必要措施”很难具体操作，怎样的措施属于已经采取了必要措施。刑事诉讼规则还明确规定“……发现遗漏依法应当移送审查起诉同案犯罪嫌疑人的，应当建议公安机关补充移送审查起诉。”这里对追诉只是建议，缺乏强有力的监督措施，侦查机关可以听取对其漏犯的监督，也可以不听取，检察机关也对其无可奈何，这不利于追诉工作的有效开展。 (3)告知难。刑事诉讼法第2款及第40条第2款规定，人民检察院自收到起诉案件之日起三日内，应当告知被告人和被害人及其法定代理人或近亲属有权委托辩护人和委托诉讼代理人。由于检察机受到办案经费制约加上流动人口多，一些案件涉及人员多，流动性大，无稳定居住地点，使告知困难。 3、公、检配合方面 刑事诉讼法第7条规定：人民法院、人民检察院和公安机关进行刑事诉讼，应当分工负责，互相配合，互相制约，以保证准确有效地执行法律。公安机关与检察机关互相配合时不免出现一些新问题： (1)提前审查案卷存在许多新问题。当前，公安机关为了提高办案效率，办案质量，将补充侦查次数作为一项重要的考核项目，为此，办案单位经常要求公诉部门提前审查案卷材料，这样会出现一些新问题：a、不利于检察机关对公安机关办案情况的监督，往往形成以配合代替了监督;b、容易使公诉人员形成以“先入为主”的思维方式审查案件，丧失了审查监督的重要环节。c、长期如此配合办案，存在着侦查人员办案有依赖于检察机关的公诉人员的态势，侦查取证的能力有弱化的趋势。d、由于侦查办案人员提前将案卷材料交公诉人员审查，有时不履行案卷交接手续，公诉人员认为此案没有正式收案，案件还在侦查阶段，但侦查人员认为案卷已由公诉人员审查，案件已进入审查起诉阶段，存在案件被搁置起来，犯罪嫌疑人被超期羁押的现象。e、容易造成检察公诉部门工作量加大的现象。 (2)补充侦查缺乏具体操作性。刑事诉讼法虽然对补充侦查的事项作了明确规定，但在现实办案中存在：a、退而不查。比如，某基层公诉人员在审查起诉吴某等四人妨碍执行公务案、杜某等三人聚众哄抢案时，发现该两案证据不足，后退补二次，但是侦查机关不予以补充侦查。b、补充侦查不到位。比如，某侦查机关在补充侦查王某故意伤害一案时，他们敷衍了事，“走过程”，使该案难以起诉。

社会秩序稳定，经济高速增长，这两条已经证明社会管理效果是非常好的，当然需要继续坚持。

纪律检查监督工作的体制机制改革创新，列为全面深化改革的一项重要任务。‘行’胜于‘言’。纪检体制改革不是说着玩的，是要解决问题的。如今已经到了反腐败的紧要关头，改革就是要‘行’。不要小看纪检体制改革给予纪检监察机关的战斗力，也不要低估务实改革对党内痼疾的强势清淤效果，更不要怀疑党中央通过反腐败打破利益藩篱的巨大决心。党的纪律检查体制改革，是全面深化改革的重要组成部分。作为中央全面深化改革领导小组下设的六个专项小组之一，纪律检查体制改革专项小组一成立就受到人们的广泛关注。“现在是腐败多发高发的时期，反腐败斗争的任务尤其紧迫，相关体制改革也就更有必要。”中央党校教授谢春涛表示，单独设立纪律检查体制改革专项小组，彰显出中央对党风廉政建设和反腐败工作的高度重视，也体现出高层希望通过改革促使纪委在这方面发挥更大作用。“从高层进行的‘顶层设计’来看，中央把纪检体制改革看作全面深化改革的重要突破点。”高波说。十八大以来，在中央纪委的领导和纪律检查体制改革专项小组的推进下，纪检体制改革的相关工作稳步展开，得到多方认可，但也面临一些问题。“反腐败机构职能分散、形不成合力，有些案件难以坚决查办，腐败案件频发却责任追究不够。”日前，通过中央纪委监察部官网，中央纪委副书记、监察部部长黄树贤点出了影响反腐成效的问题所在，也提到了解决之道，“必须依靠改革和制度创新。”如今，中央纪委监察部参与的议事协调机构已由125个减至14个，对确实需要纪检监察机关参加的才予以保留，属于其他部门职责范围的不再参与，避免出现职能“越位”、“错位”等问题。全国范围内，省级纪委参加的议事协调机构数量，也由4600多个精简至500多个。纪检体制改革跟纪检工作本身紧密联系。改革得好，纪检工作就做得好;如果改革做得不够，纪检的作用恐怕难以充分有效地发挥。“对于束缚和妨碍纪检工作体制机制的深层次矛盾和弊端，有关方面都在破冰破题。”高波说，从这个角度上讲，此次纪检体制改革也是为纪检监察机关增添“装备”、增强底气的过程。监督力度大大提高实际上，经过近一段时间的改革探索，不仅纪检监察机关的内部改革初见成效，纪检体制改革其他任务的进程也在加快。今年以来，党和国家领导人在不同场合多次对落实党风廉政建设责任制作出深刻阐述，不断推动各级党委和纪委在党风廉政建设中充分发挥主体责任和监督责任，并强调制定实施切实可行的责任追究制度，必要时实行“一案双查”，既要追究当事人责任，又要追究相关领导责任。这两种责任的提出，是党的纪律检查史上的一个重大理论创新。现在纪检体制改革一再强调“问责”，很快可以形成强烈的“倒逼”效果，这也促使所有人担负起各自责任。党章规定，地方纪委、基层纪委受同级党委和上级纪委的双重领导。而在专家看来，以往在实际工作中，同级党委的领导作用更为明显。现在的双重领导体制下，案件查办线索既要向同级党委汇报，也得向上级纪委汇报，而且案件查办以上级纪委为主。另外各级纪委书记、副书记的提名和考察，更多是由上级纪委会同组织部门来确定。同级党委书记发言权减少了。“上提”查办案件的事权和干部提名的人权，就是要让纪委减少被同级党委干扰的可能，更好地发挥纪委的监督作用。“现在还有哪个党委书记敢压案件?”加快落实中央纪委向中央一级党和国家机关派驻纪检机构，是纪律检查体制改革主要任务之一。截至去年10月，中央纪委监察部对外派驻的纪检组为51个。但在中央一级党和国家机关，如组织部、宣传部、统战部等部门，还没有中央纪委监察部的派驻机构。中央纪委正着手起草制定有关党内法规，实现派驻纪检机构全覆盖，将弥补对中央一级党政机关监督、执纪、问责的“缺位”。这也是纪检体制改革全面发力的重要信号之一。相比于派驻纪检机构“全覆盖”，另一项纪检体制改革中的“全覆盖”举措更令人印象深刻。十八大以来，各省(区、市)和新疆生产建设兵团按照中央要求，围绕“四个着力”，加大巡视力度，扩大巡视范围，发现问题，形成震慑。全国31个省(区、市)和新疆生产建设兵团均部署开展了巡视工作，共派出208个巡视组对1214个地区和单位进行了巡视。除实现中央及省区市巡视工作对地方、部门和企事业单位全覆盖，还探索开展了“专项巡视”，强调“针对一个地方、部门或企事业单位某个方面、某个领域存在的突出问题，体现机动灵活、出其不意、短平快的特点”。中央巡视组真是‘战功卓著’。其主要的职责就是“发现问题、形成震慑”，如今更是对有关趋势“形成遏制”，巡视制度改革的变化已经见到成效。改革是具体的，不是抽象的，一定要唯实，不能做表面文章!《实施方案》诠释了党风廉政建设和反腐败工作“做什么、怎么做、谁来做、谁负责”等诸多实际问题，也让今后一个时期的纪律检查体制改革的方向更加明确。《实施方案》中的七大项主要任务，归纳了党的十八大以来纪检体制改革中亟待解决的问题和卓有成效的理念、措施，同时把中央纪委“三转”过程中的实践成果进行“后评估”。《实施方案》指出，要建立健全下级纪委向上级纪委报告工作制度，并明确提出了一系列举措。这些举措进一步明确了上级纪委对下级纪委工作的知情权、话语权和指导权，将使得各级纪委视线“上移”、责任“上挂”。为更好落实查办案件以上级纪委领导为主的要求，支持和促进下级纪委依纪依法查办案件，《实施方案》明确提出了三项实体性任务：一是研究线索处置和案件查办在向同级党委报告的同时，必须向上级纪委报告的具体办法，明确报告范围、报告形式和处置机制;二是建立健全责任追究制度，对有案不查、瞒案不报、徇私包庇的，严肃问责;三是建立案例指导制度，防止执纪不统一和处理畸轻畸重。“这将促使同级党委的话事权收窄，上级纪委的管控面加宽，既可以视为对下级纪委不作为的监督机制，也是对下级党委乱作为的有效制约机制。”在干部任用管理等方面，《实施方案》细化提出建立健全各级纪委书记、副书记提名考察办法，明确上级纪委、组织部门等在提名考察工作中的职责权限;建立健全纪委书记、副书记备用人选库及其管理制度，健全交流推荐制度等一系列措施。在规范程序中做实纪委的监督权力，推动纪委负责同志提名和考察工作‘具体化、程序化、制度化。通过这些实在的改革“落点”，能看出高层不是为了改革而改革，而是将看得准的、做得到的、用得上的这些“改革红利”做出系统集纳后进行再梳理，同时沿着既定的路线、有效的路径，坚定地往下走。治标为治本先声现在纪委的工作既有治标内容，也有治本内容。从长远看，随着反腐败进程的推进，下一步或将凸显治本的任务。反腐治标其实是为最终治本创造条件，两者紧密关联，最后看的还是反腐成效。他举例说，清除改革的“拦路虎”，既可说治标，也能说治本。甚至很多时候，治标就是治本。“有效治标可称为治本有效的必然的外化表现。”2020年全面完成党的十八届三中全会确定的纪律检查体制改革任务，逐步形成切合实际、有效管用的反腐败体制机制和制度体系。一方面，它本身有紧迫性。这个时间不算长，能完成并不太容易;另一方面，我认为又是可以实现的。”随着反腐败过程的推进，在总结经验的基础上，不断会有具体的创新。在这一背景下，解决具体问题并不是一件特别困难的事情。如果《实施方案》中的目标和措施都能逐一落实，将可能带来以下五点“预期收益”：第一，施政观感会提高，百姓看得见的不正之风会大大减少;第二，党内监督难的瓶颈将会突破，战略格局会初显成效;第三，纪检监察机关的监督执纪能力和稳定性会有更大提升;第四，被监督者的工作方式、行为方式和生活方式将在“倒逼”的压力下，产生决定性的改变;第五，党外监督会在一个有序的健康的轨道上运行。

1、要坚持党对全面依法治国的领导。

党的领导是推进全面依法治国的根本保证。国际国内环境越是复杂，改革开放和社会主义现代化建设任务越是繁重，越要运用法治思维和法治手段巩固执政地位、改善执政方式、提高执政能力，保证党和国家长治久安。

全面依法治国是要加强和改善党的领导，健全党领导全面依法治国的制度和工作机制，推进党的领导制度化、法治化，通过法治保障党的路线方针政策有效实施。

2、要坚持以人民为中心。

全面依法治国最广泛、最深厚的基础是人民，必须坚持为了人民、依靠人民。要把体现人民利益、反映人民愿望、维护人民权益、增进人民福祉落实到全面依法治国各领域全过程。推进全面依法治国，根本目的是依法保障人民权益。

要积极回应人民群众新要求新期待，系统研究谋划和解决法治领域人民群众反映强烈的突出问题，不断增强人民群众获得感、幸福感、安全感，用法治保障人民安居乐业。

3、要坚持依宪治国、依宪执政。

党领导人民制定宪法法律，领导人民实施宪法法律，党自身要在宪法法律范围内活动。全国各族人民、一切国家机关和武装力量、各政党和各社会团体、各企业事业组织，都必须以宪法为根本的活动准则，都负有维护宪法尊严、保证宪法实施的职责。

坚持依宪治国、依宪执政，就包括坚持宪法确定的中国共产党领导地位不动摇，坚持宪法确定的人民民主专政的国体和人民代表大会制度的政体不动摇。

4、要坚持建设中国特色社会主义法治体系。

中国特色社会主义法治体系是推进全面依法治国的总抓手。要加快形成完备的法律规范体系、高效的法治实施体系、严密的法治监督体系、有力的法治保障体系，形成完善的党内法规体系。要坚持依法治国和以德治国相结合，实现法治和德治相辅相成、相得益彰。

要积极推进国家安全、科技创新、公共卫生、生物安全、生态文明、防范风险、涉外法治等重要领域立法，健全国家治理急需的法律制度、满足人民日益增长的美好生活需要必备的法律制度，以良法善治保障新业态新模式健康发展。

5、要坚持全面推进科学立法、严格执法、公正司法、全民守法。

要继续推进法治领域改革，解决好立法、执法、司法、守法等领域的突出矛盾和问题。公平正义是司法的灵魂和生命。要深化司法责任制综合配套改革，加强司法制约监督，健全社会公平正义法治保障制度，努力让人民群众在每一个司法案件中感受到公平正义。

要加快构建规范高效的制约监督体系。要推动扫黑除恶常态化，坚决打击黑恶势力及其“保护伞”，让城乡更安宁、群众更安乐。

参考资料来源：新华网-坚定不移走中国特色社会主义法治道路

A                如何正确认识检察工作在深化改革中的地位和作用

党的十八届三中全会作出了《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》，深刻剖析了我国改革发展稳定面临的一系列重大理论和实践问题，提出了全面深化改革的指导思想、目标任务、重大原则，检察机关要自觉把思想和行动统一到中央深化改革的重大决策部署上来，以维护社会公平正义为根本，坚持六个紧紧围绕，强化法律监督职能，依法独立公正行使检察权，努力为全面深化改革提供强有力的司法保障。

在全面深化改革中，经济体制改革是重点，是龙头，表明我们党仍以经济建设为中心，核心问题是处理好政府和市场的关系，使市场在资源配置中起决定性作用和更好发挥政府作用；

政治体制改革是关键，要求未来中国既不能走封闭僵化的老路，也不能走改旗易帜的邪路；

文化体制改革是内在动力，在推动社会主义文化大发展大繁荣中，使全体人民活力迸发、创造涌流；

社会体制改革是目的所在，用解决好人民最关心最直接最现实的利益问题，来体现我们党的根本宗旨；

生态文明体制改革是必然要求，强调既要金山银山，也要绿水青山，人与自然必须和谐发展；

党的建设制度改革是保证，通过发挥党总揽全局、协调各方的领导核心作用，确保全面深化改革取得成功。

六个紧紧围绕，反映出全面深化改革的顶层设计、优先顺序、重点领域、关键环节。深刻领会六个紧紧围绕精神实质，有利于认识六大改革主线的核心内容及其相互之间关系，有利于在全面深化改革中整体推进和重点突破相结合、相促进，也有利于检察机关在全面深化改革中选准工作的切入点，充分发挥检察机关在深化改革中应有的作用。

在经济体制改革方面，要突出强调对各类市场主体的平等保护，打击破坏社会主义市场经济的各类犯罪，维护公平开放透明的市场规则，促进自主经营、公平竞争，保护消费者自由选择、自主消费，推动商品和要素自由流动、平等交换的现代市场体系建设。

在政治体制改革方面，要把巩固党的执政基础，维护国家安全放在首要位置，通过依法独立公正行使检察权，维护宪法法律权威，确保国家法律正确统一实施，强化人权司法保障，实行检务公开，推进基层民主法治建设，推进社会主义民主政治制度化、规范化、程序化，推进法治连云港建设。

在文化体制改革方面，要强化知识产权的司法保护，鼓励创新，坚持正确舆论导向，抵制各种错误思潮和腐朽思想，打击和防范网络犯罪，完善保障文化事业和文化产业发展的措施，切实维护国家文化安全，抓好检察文化建设，传递社会正能量。

在社会体制改革方面，要坚持立检为公、执法为民，推进建立以权利公平、机会公平、规则公平为主要内容的社会公平保障体系，打击各类危害民生的犯罪，遏制重特大安全事故，确保人民安居乐业，社会安定有序，坚持化解矛盾先行，依法处置涉检信访案件，强化社会风险评估研判。

在生态文明体制改革方面，要突出对环境、资源的司法保护，严守生态保护红线，严惩危害生态、破坏环境的犯罪，坚决防止重大环境污染事件的发生，确保人民群众身体健康安全，监督政府部门严格依法行政，实行最严格的源头保护制度，促进人与自然和谐发展。

在党的建设制度改革方面，以保持党的先进性和纯洁性为抓手，坚决维护中央权威，保证政令畅通，在市委统一领导下，推动党风廉政和反腐败机制建设，坚决查办贪污贿赂和渎职侵权犯罪，构建社会化大预防工作格局，把预防教育工作做在前面，保护党员干部干事创业的积极性。