我国首都城市群发展研究论文

中国必须走大中小城市和小城镇协调发展的城市化道路我国城市化进程加速是个不可逆转的趋势，但却有着许多发展中国家没有的困难与阻力，根据1999年联合国的世界经济发展报告，在21世纪，中国将面临“人口、就业、资源、环境上的四大挑战”。那么我们能否正确地处理中国人口的增长问题，使之成为重要的生产力；能否以经济、产业和技术上的革命，为国民提供更多的就业和发展机会；能否利用相对贫乏的资源，创造性地使社会消费和生产达到中等收入国家水平，并保障经济环境在持续发展中处于优化状态，均有赖于城市化道路的正确选择。在城市化道路的选择问题上，目前仍存在严重分歧，有的主张重点发展小城镇，有的主张重点发展大城市及城市群，有的则主张重点发展中小城市。这些观点都有一定的合理性，但又有其局限性，其实城市化道路的选择应建立在客观分析的基础上，要遵循城市化发展的规律，立足我国国情，借鉴他国城市化的经验，总结我国以往城市化道路的教训。那么，我们应走什么样的城市化道路呢？党的十六大明确提出，我们应走大中小城市和小城镇协调发展的城市化道路。（一）走大中小城市和小城镇协调发展之路是城市化客观规律的必然要求城市化的客观规律告诉我们，大中小城市和小城镇在城市化进程中发挥着不同作用，都是不可或缺的，在功能上也是互补的，其规模结构是由内在规律决定的，也是市场选择的结果。我们不能强调一个方面而偏离另一个方面。就大城市（包括50万—100万人口的大城市，100万—200万人口的特大城市和200万人口以上的超大城市）而言，大城市发挥着经济发展和城市化的“领头羊”作用。因为它具有中小城市和小城镇不可比拟的聚集效应、规模效应、扩散和辐射效应，可以带动周边中小城市和地区的迅速发展，而且是一个国家和地区竞争力的体现。无论是工业化起步最早的英国，还是后起的美国、日本、韩国等，其大城市在经济发展和城市化进程中都起着决定性的作用。目前，百万以上城市人口占全国人口的比重（即人口超过100万的城市集中度），2000年美国是39%，德国是，英国是23%，日本是，韩国是52%，而世界平均水平是，中等收入国家为22%，高收入国家为30%，都大大高于我国的水平。大城市不仅是城市化的主力，而且还是经济发展的主力，如美国3/4的制造业和服务业聚集在大都市市区。日本80%的经济总量集中在3大都市圈；伦敦占了英国对外贸易货运量的75%；纽约占了全国对外贸易周转额的20%；东京拥有80%的出版社和86%的出版量，纽约和伦敦的文化氛围是世界上其他城市中难以比拟的。大城市的人口聚集、产业聚集，使得大城市在经济增长中起着龙头作用，如日本东京的GDP占全国比重为，伦敦占17%，汉城占。大城市发展速度快于中小城镇，这是世界各国城市化的普遍规律。在上世纪50年代300万—500万以上的城市地球上有6个，到90年代初已有30个。改革开放20多年来，就人口的可比增长速度而言，大城市的发展也是快于中小城市。正视大城市的作用及其大城市超先增长规律，我们推进城市化就不能抑制大城市的发展。只要大城市的经济发展是必然的，在城市经济增长不可能完全依靠内涵实现的情况下，体现城市规模的人口增加和建成区面积扩大就是难以避免的。上海的浦东开放开发，北京从二环到六环的建设，济南、长沙、杭州等省会城市的一再扩容，正说明控制大城市规模是多么不现实。在城镇体系中，我们既要发挥大城市的龙头作用，同时还要发展若干各具特色、专业化强的50万人口以下的中小城市。我国中小城市多数是制造业的基地。在本世纪中叶，中国有望成为世界制造业中心，中小城市将功不可没。而小城镇的发展也是必须的。小城镇处于城之尾乡之头，易于就近吸纳农民进城。它是农村政治、经济、文化中心，对于促进农民生产方式、生活方式的现代化、农业产业化，传播社会主义精神文明发挥着重要作用。小城镇的发展也符合城市梯度成长规律。自发形成的城市都是从小城镇发展到小城市，小城市发展到中等城市，中等城市又发展到大城市，所以，推进城市化离不了小城镇的发展。综上所述，推进城市化，中国需要建设一批具有国际竞争力的超大城市，特大城市和大城市，同时需要建设一批富有特点的、专业性强的中小城市以及不可替代的小城镇。应当看到，不同类型的城镇具有不同的功能和吸引力，大城市具有中小城市不可替代的作用，而中小城市和小城镇也会具有大城市所没有的特色，有些人愿意生活在大城市，甚至是小城镇，愿意享受更为悠闲、接近自然的生活，更为清洁的空气和价格更便宜的住房。我们绝不能再进行简单的量的对比，不能“崇大抑小”，也不能“崇小抑大”，大中小城市和小城镇都有其存在的必然性和合理性。（二）走大中小城市和小城镇协调发展之路是我国国情的内在要求我国地域间经济社会发展和工业化的差距很大，不宜实行全国统一的城市化道路。人口多、地域广、差距大，是我国的基本国情。长江三角洲、珠江三角洲、环渤海的京津、山东半岛、辽东半岛等地区，人口稠密，经济较发达。工业化处于中后期阶段，交通便利，并有一个或若干个特大型城市、大城市为依托，城镇体系较完整。在这类地区，城市化的重点是完善城镇体系及功能分工，中小城市和小城镇在特大和大城市的依托下，可以发展起来，而且个别特大城市确实存在过密，需要向周边地区转移工业和人口的问题。对这类地区，合理发展小城市和小城镇就是正确的。但在广大的西部地区，华北北部和东北的西北部，特别是人口稀少的西北地区，经济不发达，工业化处于初期阶段，乡镇企业不多，交通等基础设施不完备，且运距很长，缺乏具有辐射力和带动力的特大城市和大城市，中小城镇往往是由国家布局的资源开发和原材料加工项目形成的，城市功能不完善，对人口的吸纳力很弱，城镇体系不完整。在这类地区，实行大力发展中小城市，特别是小城镇是不现实的。因为你经济基础薄弱，对农民没有吸引力，既使建成起一座座小城来，也只能是空壳。城市化的重点可能主要应是发展和壮大现有大城市和少数中等城市规模，完善城市功能，增强吸纳力和辐射力。以上这是从经济发展水平来谈城市化模式不能一刀切，下面再从人口国情看，更得要大中小城市和小城镇共举。从人口国情看，我国的人口基数太大（13亿人），农民太多（约占60%的人口），城市化的任务之重（大约2亿的剩余劳动力转移），是其他国家都无法相比的。发达国家美、日、德还有发展中的高城市化水平国家，其人口基数和城市化人口规模都比中国小得多，几个或几十个大中城市即可担负起全国城市化的任务。如伦敦680万人，占英国人口的12%；东京12000多万人，占总人口的10%；汉城1100万人，占总人口的20%；墨西哥城2000多万人，占总人口的25%。而我国城市化的重任，就是20年内再建100个百万人口的大城市，也只能容纳1亿多人口，自然承受不了巨大的城市化人口的压力，中国城市化目标的实现必须是大中小城市和小城镇协调发展，共同分流。总之，推进城市化，我们应放弃按规模确定城市发展重点的方针，从全国统一的城市化道路，转向大中小城市和小城镇协调发展的多元城市化道路。（三）走大中小城市和小城镇协调发展之路是对城市化发展经验的总结世界各国在推进城市化的发展中积累了许多的经验教训。就拿中国来说，以往走的是“严格控制大城市的规模，合理发展中等城市，积极发展小城镇”的道路。这条道路严重制约了中国城市化进程。严格限制大城市的发展，导致大城市的人口集中度偏低，我国只有的人居住在百万人口以上的城市里，大大低于世界平均水平。由于人口集中度低，导致北京、上海这样全国最大的城市所产出的国民财富也处于较低水平。上海的GDP只占全国GDP的，北京只占，上海的GDP总量仅相当于香港的1/4，日本东京的1/20。因此，我国大城市还普遍存在着巨大的发展空间。我想建国以来如果我们不走控制大城市发展之路的话，在50年代与日本一块起飞，我们的上海有可能与东京一样并驾齐驱，成为国际大都市，如果是那样的话，中国的综合国力会比现在更强。以往城市化道路除了“抑大”之外就是“崇小”。即在20世纪90年代以来，我们走的是积极发展小城镇的道路。许多地方都在讲小城镇、大战略，把眼光都盯在了小城镇上，其实，城市化才是大战略，小城镇是一个重要战略措施：适当发展大中城市也是重要战略，甚至是更经济、更有效的措施。正如我们前面讲到的只有大城市，才能更好地形成城市功能，发挥辐射效应和扩散效应，产生规模效益，集聚效益和分工协作效益。过分强调发展小城镇，只能形成“走了一村又一村，村村像城镇；去了一镇又一镇，镇镇像农村”的局面。城乡一体化，不是城不城、乡不乡、小城镇遍地开花。现在有的镇人均只有2000人，这种局面造成了城镇规模结构不合理，小城镇占的比重过大，第三产业得不到有效发展，难以形成产业链、行业群，对人口的吸纳力极低，规模过小的小城镇其实不具有城市功能，过多会占用大量耕地，造成生态环境恶化。所以，小城镇只能是城市化的基础层次。城市化发展的重点不应是小城镇。发展小城镇的关键在于繁荣小城镇经济，把引导乡企合理集聚，完善农村市场体系，发展农业产业化经营和社会化服务等与小城镇建设结合起来，使小城镇有产业、市场支撑，特别注意不能用行政命令的办法发展小城镇，应该在政府的引导下主要通过市场机制的作用建设小城镇，不能一哄而起，遍地开花，唱空城计，防止有城无市，有镇无产，城镇“空壳化”，只有这样，才能真正做到大中小城市和小城镇合现布局，协调发展。再从城市化发展的国际经验看，片面地发展大城市也不能使城市化健康发展。就拿墨西哥城来说，上个世纪70年代它就成为人口1000多万的世界第一大城市。现在4个墨西哥人中就有1个居住在首都。但是它与其它城市的发展极不协调。其第二大城市比首都人口差好几倍，由于大城市畸形发展，导致人口过多，交通相挤，污染较重，生态环境恶化。70年代由于人口过度集中导致地下水抽取过度，造成地面下沉非常严重，酿成了许多建筑事故。而且，人口过度集中，导致失业增多，社会治安极差。中国大陆一位学者曾到墨西哥调查贫民窟问题，多次央求，出租车司机才勉强成行，到了那里，不敢熄火，好随时开溜，可以想见那里的治安差到什么程度。再说韩国汉城人口高度集中，污染也较重，现在韩国准备将政府迁到另一个城市。以上事例说明走单一城市化道路不仅不会加快城市化进程，反而阻碍城市化进程。在推进城市化过程中也积累了少经验。发展大城市带这是城市化发展的一个国际经验。如美国在北起缅因州，南到福吉尼亚的长达550公里的地带内，以纽约、费城、巴尔的摩，华盛顿和波士顿等5个大城市为核心，以上百个中等城市和小城镇为纽带，以周围农村为腹地，形成了世界上规模最庞大，人口最集中的大都市市区。大都市带（区）的出现及发展，就是大中小城市和小城镇协调发展的具体体现（地域表现）。走大中小城市和小城镇协调发展的城市化道路，发展城市带，既能发挥城市的吸引力，形成国民经济的增长极，又能增强城市的辐射力，扩大城市文明的普及范围，加速城乡协调发展，共同繁荣。目前，我国的长三角地区城市化进程快，经济增长快，原因之一就是改革开放后注意了大中小城市及小城镇的相对协调发展。综上所述，大中小城市和小城镇协调发展的城市化道路是城市化规律使然，国情使然，城市化发展的经验教训使然。

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编者按

一百年来，中国从农业人口占绝对多数到城镇人口占将近三分之二，城市数量、质量和规模都发生了天翻地覆的变化。改革开放以来，经过高速发展，我国城镇化势头依然不减。

中国14亿人口中，9亿人居住在城镇，目前城镇化率已达到，与“十四五”规划纲要提出的城镇化率目标仅相差个百分点。

在保持高速城镇化的同时，城市也走上了高质量发展之路，不仅经济有巨大飞跃，在城市治理上也不乏亮点，公共服务水平提升、营商环境优化、治理模式创新……

无论古今，无论东西方，对于城市的本质都有着深刻的认识，城市发展的目标在于人。

在人口老龄化趋势日益突出，人口红利消退的情况下，城镇化率的提升，成为拉动中国经济的又一股力量。不少大中城市放宽落户条件，甚至零门槛落户。人，尤其是人才，成为各个城市竞相争夺的对象，吸引来之后还要留住，这已经成为众多城市不断提升治理能力与水平的内在动力。

而在城市不断做大做强的基础上，城市群、都市圈自然形成，也成为新时期中国城市发展的一大抓手。城市群内部加速一体化、协同发展，打破行政分割对资源要素自由流动的不合理限制，各个城市之间分工协作，形成良性发展态势。都市圈内部联系更为紧密，有的城市与周边地区甚至规划都能实现一张蓝图，这将有助于缓解大城市病。

在未来与世界城市的竞争中，中国城市仍有不少需要提升的空间，住房、上学、就医、工作等人们最迫切的需求，是其中重要的方向。（李博）

未来世界的竞争，实质上是城市群之间的竞争。

早在2006年，“十一五”规划就提出“把城市群作为推进城镇化的主体形态”，将大都市和小城镇两个角度统筹起来。直至“十三五”规划对中国城市群格局明确定调，重点发展包括京津冀、长三角、珠三角、成渝在内的19个城市群，从“一群城市”迈入“城市群”的新型城镇化思路逐渐清晰。

其中，京津冀、长三角、粤港澳大湾区的三大城市群建设已初具规模。2015年6月，中共中央、国务院印发《京津冀协同发展规划纲要》，正式批准设立河北雄安新区。2019年2月及同年12月，《粤港澳大湾区发展规划纲要》《长江三角洲区域一体化发展规划纲要》相继印发。三大城市群全部上升为重大国家战略。

从全球角度而言，真正意义上对城市群的研究在20世纪50年代就已经出现，法国学者戈特曼考察完北美城市化后提出了大都市带的概念。他认为，“大都市带”是指几个规模相近、地域相邻的城市，在发展过程中共同组成了区域中心、呈组团式或块状分布的都市圈，进而形成一个“大都市带”。

目前国际上公认的世界级城市群有六个，分别是以纽约为核心的美国东北部大西洋沿岸城市群、以芝加哥为核心的五大湖城市群、以东京为核心的日本太平洋沿岸城市群、以伦敦为核心的英伦城市群，以巴黎为核心的城市群，以及以上海为核心的长三角城市群。

如今，中国经济最发达的三大城市群正朝着世界级城市群建设的方向加速推进。迈向世界级城市群，不仅意味着指标规模与发展质量的提升，更意味着城市群一体化发展体制机制的完善与创新。

北京。视觉中国

中国城市群演进之路

在西方一开始对城市群的研究中，以上海为中心的经济集聚区已受到关注。1976年，尽管当时我国处在改革开放前夕，戈特曼认为存在以上海为中心的城市密集区，并把它列为世界六大城市群之一。这在学界影响广泛，也使长三角城市群一直备受国际关注。

在国内，上世纪80年代开始，伴随改革开放的推进，沿海城市制造业商贸业快速发展，人口大量涌入，长三角经济区、环渤海经济区、珠三角经济区等设想也在萌芽。

不过，当时围绕城镇化讨论更多的是，究竟“走大都市还是走小城镇”路线。“十五”规划中提出“有重点地发展小城镇……完善区域性中心城市功能”“防止盲目扩大城市规模”。

2006年，“十一五”规划是思路转变的关键节点。规划提出“把城市群作为推进城镇化的主体形态”，这就将大都市和小城镇两个角度统筹起来。并点名三大城市群的支撑作用——“珠江三角洲、长江三角洲、环渤海地区，要继续发挥对内地经济发展的带动和辐射作用”。自此，中国迎来城市群战略时代。

2014年国家新型城镇化规划（2014－2020年）发布，同年《国家发展改革委办公厅关于开展跨省级行政区城市群规划编制工作的通知》下发，拉开了跨省城市群规划的序幕。此后多地城市群规划雨后春笋般纷纷出炉，“十三五”规划中包括了19个城市群。21世纪经济研究院认为，这意味着在城市和省级行政边界之外，已形成另一套衡量区域发展的体系。

确定了怎么做，接下来是具体的推进。而在此过程中，由于各地城市群规划尺度较大，多个城市跨省合作并非易事。由此催生了2019年都市圈战略的“出世”，由国家层面力推，强调核心大都市支撑和带动周边城市发展。规划尺度的缩小，让城市间协同的“抓手”更加实在，同时也以都市圈支撑城市群的发展。2020年，在成渝城市群的框架下提出建设成渝地区双城经济圈，也体现了这一思路的变化。

进一步看，实际上在长三角一体化战略中，“一体化”就指明了长三角城市群未来发展的一个核心任务是逐步消除行政壁垒，让资源要素有序自由流动，从解放思想、制度改革入手，在区域协调发展中持续释放经济发展新动能，而这也是全国城市群、都市圈推进的重点。

至此，我国城市群战略也迈出深入推进的跨越性一步。

三大城市群各具特色

让要素在更大范围内畅通流动，“一体化”和“高质量”是长三角城市群的两大关键词。实际上，一体化的探索早在1982年就已经启动。这一年，国务院决定建立上海经济区，包括当时的苏锡常和杭嘉湖等地。1997年，长江三角洲城市经济协调会正式成立，首批成员包括长三角15个城市。2005年，首次长三角两省一市主要领导座谈会在浙江杭州召开。

2016年起，长三角城市群建设开始向国家战略迈进。2016年，国家发改委、住建部联合印发《长江三角洲城市群发展规划》，安徽合肥、芜湖等8个城市正式纳入。2019年12月，中共中央、国务院印发《长江三角洲区域一体化发展规划纲要》，长三角一体化发展正式上升为国家战略。

相比之下，“协同发展”是京津冀城市群的关键词，《京津冀协同发展规划纲要》明确了京津冀“功能互补、区域联动、轴向集聚、节点支撑”的布局思路。根据规划纲要，2020年是京津冀协同发展中期目标节点之年。北京自贸区在这一年横空出世，定位为“全球影响力的科技创新中心，加快打造服务业扩大开放先行区、数字经济试验区”，着力构建京津冀协同发展的高水平对外开放平台迈向新高度。

如今，一个以首都北京为核心的世界级城市群主干构架已基本形成。一方面，北京的“大城市病”得到有效缓解，疏解整治促提升专项行动成效明显。第七次全国人口普查数据显示，2020年北京市常住人口为万人，符合“到2020年北京市常住人口控制在2300万人以内”的中期目标。

另一方面，京津冀协同发展战略稳步推进，协同发展的效应逐步显现。围绕产业联动发展，三地充分发挥北京科技创新优势，带动津冀传统行业改造升级。其中，曹妃甸协同发展示范区建设持续推进，金隅·曹妃甸协同发展示范产业园、京能集团鑫华源智能停车制造基地等一批重大项目建成投产，京津冀三地产业对接协作进入快速融合通道。

与长三角、京津冀城市群不同，粤港澳大湾区更多定位于“开放”。作为我国开放程度最高、经济活力最强的区域之一，粤港澳大湾区包括4大核心城市，分别是广州、深圳、香港和澳门。在一个国家、两种制度、三个法域和关税区、三种流通货币的条件下，实现跨境协同创新，打造开放新高地，是“一国两制”的具体实践，国际上尚无先例。

其中，加强基础设施互联互通，是建设粤港澳大湾区的重点领域。据统计，截至2019年底，粤港澳大湾区的珠三角9市高速公路通车里程达4500公里，核心区密度约公里/百平方公里，超过纽约、东京都市圈。根据《交通强国建设广东试点实施方案》，到2022年底将形成大湾区“12312”交通圈，实现与全球主要城市12小时通达，基本达到世界一流湾区发展水平。

广州。视觉中国

深圳。视觉中国

用“一体化”发挥乘数效应

在国际城市群之间的较量中，如何提高我国城市群的竞争力？

21世纪经济研究院认为，一方面这涉及单个城市实力的提升，比如科技产业的创新、宜居宜业水平及市民教育水平的提升等。近二十年来，我国大城市在许多世界城市榜单中极速跃升。不仅是四大一线城市，杭州、成都等新一线城市的国际知名度也不断提高。

另一方面，从横向看，城市和城市之间的关系也可“做文章”。若仅以单个城市着眼，不同行政区之间难免发生恶性竞争。21世纪经济研究院认为，发展城市群的关键一点正是如何把地理上的城市组团变为内部有机联系的城市群。这需要在“一盘棋”的理念下通过行政壁垒的逐步消除、基础设施和软环境的协同与对接，达到1 1＞2甚至是乘数效应，提升整个城市群的竞争力。

近年来，城市群协作也迎来跨越式发展。在省际“断头路”方面，21世纪经济研究院观察到，前些年有网友在论坛中感叹江浙沪比珠三角更常碰到“断头路”。一个原因在于长三角许多地方涉及跨省边界，例如以前上海与江苏一些交界处往来要花数倍时间绕行。而上海与周边苏州等城市已形成较为密切的产业联系，边界两侧的城镇也渴望融合发展。

伴随一体化战略的“东风”，2018年6月苏浙沪皖签署《长三角地区打通省际断头路合作框架协议》，为长三角地区打通省际“断头路”踩下油门。开工后，有相关城镇政府工作人员感叹，8年前就在设想两地联通后借势发展度假旅游，如今终于可以落地了。

21世纪经济研究院认为，从世界经验来看，大都市圈中一些小城镇为“上班族”提供度假休闲等服务是常见的城市分工方式，也是市场所向。促进要素的有序流通，改进阻碍其发展的体制机制，可以进一步激发市场活力。

最近三年，长三角作为城市群中主攻“一体化”的载体，许多细分领域的协作越发“活络”，也将一体化推向纵深，形成示范效应。

产业层面，当下产业联盟的建设形成一股热潮，全面开花。有的由政府牵头推动，例如在工信部门指导下上海发起成立长三角集成电路融合创新产业联盟。更多的由行业自行发起，例如长三角工业设计产业联盟，这类平台为各地职能部门、行业协会、市场主体等多方的沟通合作提供更多空间。

同时，三省一市的市场监管部门也在力求推动长三角市场体系一体化发展，包括营商环境联建、监管执法联动、市场信息互通、标准体系互认，这将为城市群中的市场主体拓展业务、开展合作带来便利。

在民众更直接感知的公共服务方面，力度尤大。截至2020年6月，长三角有5700多家定点医疗机构纳入了异地门诊直接结算信息平台，居民到参保地备案后，就能到异地医院门诊刷医保卡结算，个人病历信息也已互通。另外，2020年青嘉吴三地还首次实现了跨省域中职招生。

视野向南，近期港式家庭医生入驻深圳前海，内地与香港医疗体系正加速对接。视野向北，北京首条跨省域轨道交通河北段26日开工建设，北京与河北联系更为紧密。

在“一盘棋”的理念框架下，三大城市群正在苦练内功，携手发挥叠加效应，在世界级城市群的竞争中再迈台阶。

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