土地整治潜力研究前沿方向论文

9.1.1.1 土地开发整理的内涵

土地开发整理是指在一定区域内,按照土地利用总体规划、城市规划、土地开发整理专项规划确定的目标和用途,通过采取行政、经济和法律等手段,运用工程建设措施,通过对田、水、路、林、村实行综合整治、开发,对配置不当、利用不合理,以及分散、闲置、未被充分利用的土地实施深度开发,对生产过程中破坏的土地实现再利用,从而提高土地集约利用率和产出率,改善生产、生活条件和生态环境的过程,其实质是合理组织土地利用。土地开发整理是土地整理、土地复垦和土地开发的统称。

(1)土地整理的含义。土地整理是对田、水、路、林、村的综合整治,是为了提高土地利用率、土地生产率、劳动生产率和改善环境而采取的一整套优化措施配置农村土地资源,合理组织土地利用,调整土地权属的综合措施。从国内外的综合研究成果来看,土地整理的内涵应为:首先,在一定区域内,按照土地利用目标和用途,采取行政、法律、经济和工程技术手段对土地利用现状进行调整改造、综合整治,改善生产、生活条件和生态环境、提高土地利用率和产出率的过程。其次,土地整理分为城市土地整理和农村土地整理,或称为市地整理与农地整理。市地整理的主要任务是解决用地结构不合理,提高存量土地的利用效率,从而达到少占或不占耕地的目的,减轻建设用地对耕地的压力。农地整理是我国现阶段工作的重点,它是指根据土地利用总体规划,采取科学、合理的技术手段,对一定区域内的田、水、路、林、村等整治,调整土地关系,改善土地利用结构和生产、生活条件,增加土地面积,提高土地利用率。

(2)土地复垦的含义。土地复垦是指对在生产建设过程中,因挖损、塌陷、压占等造成破坏的土地,采取整治措施,使其恢复到可供利用状态的活动。土地复垦范围广泛,各种矿山企业的矿区废地复垦则是土地复垦中的重要部分,其中包括排土(矸)场、矸石山、塌陷区、尾砂库、煤灰堆场等。其恢复后的土地要按照土地利用总体规划的要求,根据土地适宜性评价和区位条件等因素,确定其可供利用的类型,包括农、林、牧用地等。

(3)土地开发的含义。狭义的土地开发,是指人类通过采取工程措施、生物措施和技术措施等,使各种未利用的土地资源,如荒山、荒滩、荒地等,投入经营与利用。大多数学者接受的是广义的土地开发概念,即土地开发既包括对未利用土地的开发,也包括对业已利用的土地进行追加投资和劳动、集约利用。按开发后土地用途来划分,可分为建设用地开发和农用地开发两种形式。其中,建设用地开发指各类建筑物、构筑物用地的开发;农用地开发包括耕地、林地、草地、养殖水面等的开发。

9.1.1.2 土地开发整理潜力的内涵

潜力是一个相对概念,是指在一定时期内一定生产力水平下对某种既定用途,某一指标可能提高或节约的能力。

土地开发整理潜力是指在一定生产力水平下,针对一定区域范围内某种特定的土地用途,通过采取工程、生物和技术措施,所能增加可利用土地面积、提高土地质量、降低土地利用成本的程度。

通常,土地开发整理潜力是土地开发潜力、土地整理潜力和土地复垦潜力的统称,其中,土地整理潜力又包括耕地整理潜力和居民点整理潜力两个方面。

9.1.1.3 土地开发整理潜力的实质

土地开发整理进行的主要工程包括农田水利工程、土地平整工程、田间道路工程和其他工程。农田水利工程是指对洪、涝、旱、盐、碱等进行综合治理和在水资源合理利用的原则下,对水土资源、排灌渠系统及其建筑物等进行改造。土地平整工程一般包括土石方开挖、土石方回填、土石方运输、平整土地等;田间道路工程主要是指直接为农业生产服务的田间道路和生产道路的建设;其他工程是指土地整理过程中涉及的农田生态防护林及水土保持工程等。从所进行的主要工程可以看出,土地开发整理是对土地利用现状的整理,是为使土地利用结构、方式更合理充分而采取的一系列措施。所以,土地整理潜力实质上就是土地利用潜力。土地利用潜力的含义是:“在一定自然条件和生产力水平条件下,一定区域内,针对某种土地用途,土地所具有的潜在利用能力和生产能力”。它和土地开发整理潜力之间既相互区别又相互联系。

(1)两者都是在“一定生产力水平下,针对某种土地用途”的前提下,包含有“土地利用空间和土地生产能力”的含义。

(2)土地开发整理潜力是土地利用潜力的现实表现且前者只能等于或小于后者。

(3)土地开发整理潜力与一定的土地利用标准相互联系,而土地利用潜力与一定的自然条件和生产力水平条件相联系;土地开发整理潜力具有相对性,其潜力大小是取决于现状土地利用水平和整理标准;土地利用潜力具有绝对性,其潜力大小只与土地的自然条件和生产力水平条件有关,是在一定自然条件和生产力水平条件下固有的。

9.1.1.4 土地开发整理潜力的基本特征

(1)针对性。土地开发整理潜力总是针对某一确定的土地用途而言的,离开了潜力的对象,就无从谈潜力。

(2)地域性。土地开发整理潜力的大小应是针对一定地域范围而言的,如全国土地开发整理潜力、全县土地开发整理潜力、具体项目的土地开发整理潜力等。没有具体的地域范围,就无法进行潜力的比较。

(3)相对性。土地开发整理是一个具有大小或等级的概念,这是进行潜力比较的基础。也就是说,潜力是相对一定地域范围而言的,不同地域范围的潜力是不同的。

(4)多样性。由于对潜力涵义的理解不同,其表达的指标也是多样的。如土地面积、土地质量等。归纳起来,潜力应是“质”与“量”的统一。评价潜力时,既可用单一指标评价法,也可用多指标综合评价法。

(5)复杂性。不论是表达潜力的单一指标,还是综合指标,其影响因素都是众多复杂的。如土地质量,既是土地自然属性的表现,又是土地经济属性的表现,与人们在利用的过程中对土地的投入量密切相关。

(6)时限性。土地开发整理潜力总是相对于某一时间或可预测时段内的生产力水平而言的,一般地,生产力水平越高,人们利用土地的技术能力越强,潜力越大;反之,则小。

9.1.1.5 土地开发整理复垦的原则

(1)坚持依据规划,科学、合理地进行土地开发整理的原则。在土地利用总体规划的指导下,制定和执行土地开发整理专项规划,是搞好土地开发整理的前提。当前,一方面要进一步开展土地后备资源调查,特别是土地整理和复垦的潜力调查;另一方面要根据当地经济、社会发展水平,因地制宜地做好土地开发整理专项规划。制定和实施规划要与基本农田建设、生态环境建设、农业生产结构调整、地方经济转型相结合。

(2)坚持将土地整理复垦作为补充耕地主要途径的原则。根据我国目前宜耕后备资源情况和土地利用现状分析,今后我国耕地后备资源的潜力主要来自己利用但利用率低的土地和因生产建设破坏需恢复利用的土地,补充耕地的主要途径是土地整理和复垦。

(3)坚持耕地数量、质量和生态保护协调统一的原则。保障我国粮食安全主要是保护我国粮食生产能力,粮食生产能力又取决于耕地数量、质量与生态系统。“十二五”期间,我国耕地保护要做到耕地数量、质量和生态的3方面管护,作为补充耕地的重要手段,土地开发整理必须使补充的耕地做到数量、质量和生态协调统一。

(4)坚持适应市场经济规律,争取最大综合效益的原则。在市场经济条件下,要建立适应市场经济规律的土地开发整理管理体制、机制及运作方式。特别是土地开发整理项目管理要按市场经济规则,实行公开、公平、公正的原则,通过招投标、工程监理和项目法人等制度规范管理行为,决不能因为项目管理与实施,造成新的政企不分,违背经济体制改革和政府职能转变要求。另外,土地开发整理要适应农业发展要求,紧紧围绕生态保护与建设、围绕增加农民收入、围绕市场需求展开。

9.1.2.1 土地资源可持续利用理论

可持续发展是二十世纪后期产生的发展观,其经典表述是:“既满足当代人需要,又不对人类后代满足需要的能力构成危害的发展”。土地资源可持续利用是可持续发展战略原则在土地利用领域内的具体应用。在世界各地,土地资源越来越稀缺,除了条件极端恶劣的地域外,人类的土地利用活动几乎遍及所有的大陆和岛屿。由于土地利用处于人类实践活动的重要基础地位,因此,实现土地资源的可持续利用具有重要意义。土地资源可持续利用包含两层含义:一是土地资源本身的高效持续利用;二是土地资源与社会其他资源的协调配合,共同支撑经济、社会与环境的持续发展。土地资源可持续利用是开展土地开发整理的基本依据,也是实施土地开发整理的根本目的。既反映土地本身的适宜性和限制性,也反映出当前生产力发展水平以及对土地的改造能力和利用程度。因此,任何涉及土地利用的问题都必须根据地域分异理论,遵循因地制宜的原则,才能将土地利用的潜在可能性转化为现实生产力。土地开发整理作为土地利用的重要组成部分,其内容和深度均应立足于各地社会、经济和自然的具体情况,突出体现不同地域的地域特色。因此,在确定项目方案时,应认真分析研究当地的自然资源状况和社会经济水平,作出与之相适应的规划。

9.1.2.2 成本—收益论

成本—收益理论的基本原理是将项目与方案所需要的社会成本与可获得的收益尽可能用同一计量单位—货币来分别进行计量,以便从量上进行分析对比,权衡得失。土地开发整理过程中的成本主要包括直接成本、社会成本、时间成本与替代成本,而它的效益有经济效益、社会效益和生态效益。成本—收益分析方法在土地开发整理中的作用主要体现在项目评估和项目规划方案择优两个方面:项目评估是选择项目的关键。如何选择土地开发整理项目实际上是一个成本—收益分析、比较的过程。只有通过综合分析、比较,才能体现土地开发整理的客观、科学性,才能按照先易后难的原则开展土地开发整理。项目规划过程中经常会遇到不同规划方案的取舍问题。如何选择最优规划方案,往往需要成本—收益分析。一般情况下,评价经济效益比较容易,而社会与生态效益的评价则存在着评价指标统一与量化上的困难,目前对规划方案的综合评价一般采取定量与定性相结合的方法。

9.1.2.3 景观生态学理论

景观生态理论是20世纪70年代发展起来的一门新兴学科,以景观生态系统结构、功能及其变化作为其研究对象。它的主要目的之一是理解空间结构如何影响生态学过程。土地整理规划强调人类与自然的协调性,自然保护思想在这一领域日趋重要。景观生态学是研究景观单元的类型组成、空间格局及其与生态学过程相互作用的综合性学科,强调空间格局、生态学过程与尺度之间的相互作用是景观生态学研究的核心所在。景观生态学原理,是土地开发整理景观生态规划与设计的理论依据。

9.1.2.4 地域分异理论

地域分异是指自然地理综合体及其各组成成分按地理坐标确定的方向发生有规律变化和更替的现象。有学者认为地域分异还应包括人文社会要素的地域变化,可以把这种观点理解为广义的地域分异。土地开发整理是人类生产活动的产物,所以在自然条件地域差异的基础上又形成了生产上的地域差异。土地开发整理活动是一个打破了原有生态环境系统,然后重建新系统的过程。景观生态学中的丰富度、均匀度、镶嵌度、连接度、边缘、异质性、尺度、空间格局、多样性等概念在土地整理中具有很大的实践应用价值,同时,景观生态学所阐述的景观功能也是土地开发整理不可忽视的目的之一。土地开发整理作为一个历史范畴,是个长期发展的、客观的动态过程。应着眼于长远的自然景观保护和生态平衡,保证土地资源的可持续利用,追求生态、经济、社会相统一的整体效益。

9.1.2.5 土地报酬规律理论

在科学技术水平相对稳定条件下的土地利用中,当对土地连续追加劳动和资金时,起初追加部分所得的报酬逐渐增多;当投入的劳动和资金超过一定的界限时,追加部分所得的报酬则逐渐减少,从而使土地总报酬的增加也呈递减趋势,这就是通常所说的“土地报酬递减规律”。研究土地报酬变化规律的意义在于揭示土地的质量状况,确定土地集约利用的合理界限,提高土地投资的经济效果。在进行土地开发整理时,应按照报酬递减规律的思想对土地开发整理的投入与开发整理后的效益进行科学预测,求得这些投入的最适量。如果所需投入在最适量以内,报酬处于递增阶段,则该项土地开发整理活动在经济上是可行的;如果所需投入超过最适量,则该项土地开发整理活动在经济上是不可行的。

现阶段的土地整理一般是指农村地区土地整理，指在一定区域，依据土地利用总体规划，采取行政、经济、法律和技术手段，对田、水、路、林、村等综合整治，调整土地关系，改善土地利用结构和生产、生活条件，增加可利用土地面积，提高土地利用率和产出率。法律依据：《中华人民共和国农村土地承包法》第十二条国务院农业农村、林业和草原主管部门分别依照国务院规定的职责负责全国农村土地承包经营及承包经营合同管理的指导。县级以上地方人民政府农业农村、林业和草原等主管部门分别依照各自职责，负责本行政区域内农村土地承包经营及承包经营合同管理。乡（镇）人民政府负责本行政区域内农村土地承包经营及承包经营合同管理。