公用事业运营模式创新研究论文

公共项目建设运营新模式的研究-PFI在中国推进与发展分析_杜静,成虎,仲伟俊_建筑经济_建筑中文网介绍了成功推行PFI的海外国家在推进过程中颁布的法律、设立的组织机构、涉及的广泛领域，以及有益的经验和争议。在分析中国目前的经济形势基础上，对中国在公共项目开发运营中推行PFI方式的可能性和必要性进行了探讨与研究，并提出了积极的建设性建议。近年来，民间主动融资（Private Finance Initiative，PFI 也被译作私人主动融资或私人融资活动）引起了政府、公共机构和民间企业家的极大关注。PFI 是指政府针对一些公共基础设施和公共服务项目，以不同于传统的由政府负责提供产出的方式而采取的民间部门主动参与，启动民间资金投资建设运营，或提供公共服务的一种全新的公共项目产出方式。公共项目民营化建设与运营的方式中还有一个重要概念，即公共— 民营合作伙伴制（Public—Private partnership，PPP）。这是指公共机构为提供、交付一些公共设施、公共交通设施及相关服务的项目而与民营部门之间缔结紧密的合作伙伴关系，签署合同或协议明确双方的权利和义务以确保这些项目的顺利完成。PPP 的基本特征很简单，包括共享投资收益，分担投资风险和承担社会责任。PPP 的典型结构是公共机构设立独立投资项目，民营部门投资建设并负责运营维护。可以看到，PFI 与 PPP 的概念和应用都有许多相同或交叉之处，但 PFI 更强调启动民间资金，实现公共项目融资、建设和运营的多元化渠道，其具体运作模式采取多种其他方式。本文以研究探讨 PFI为主，有些部分的讨论也运用到 PPP 的概念。1 国外推进 PFI 的动态（1）英国推进 PFI 的成功要素在英国应用 PFI 的项目涉及的领域非常宽广，在交通运输领域包括高速公路、新型有轨电车、航空港、地铁等项目，在卫生保健领域包括保险, 医院、护理设施、老人院等项目，在教育、文化领域包括中学、高等院校、公立大学、美术馆、博物馆、图书馆等项目，在行政设施领域包括政府办公楼、住宅、驻外公馆、消防署、警察署、税务署等项目，在情报信息领域包括国民保险情报系统、税务系统、电子邮件信息系统、劳务招聘情报系统、邮电服务自动化系统等项目，在国防领域包括直升机飞行训练模拟演习装置、防卫通信设施、训练设施项目，在其他方面包括自来水供应、污水处理、刑侦所、监狱、社区服务中心等项目。英国推行 PFI 的成功要素中一是以政府的角度建立了强制性的体制和政策，并设立相应的权力机构实施推进。二是在 PFI 理念共同理解的基础上，对如何获取最大资金价值（Value for Money，VFM）进行深入的研究，并有效地贯彻实施，具体体现在公共部门与民营部门之间风险的合理分摊、生产产量的详细说明、合同的谈判与签订、竞标过程如何进行、以及相关情报信息的公开程度等方面。三是切实保证 PFI 实施的专业化和全过程的公正透明，并以国家审计部对 PFI 项目中的税金利用、资金价值 VFM 的计算结果、投标竞争的程序和评价方法、评价结果等进行严格的监督审查，并向公众公示审查的结果。（2）加拿大推进 PFI 中建立有效组织机构。目前在公共项目的建设与运营中主要推行的是 PPP，已在联邦一级和一些省份（主要是安大略、BC 省、新不伦瑞克和 Nova Scotia）成功地建立了公共机构与民营部门之间的合作伙伴关系[1]。安大略省于 1996 年就创建了私有化办公室，由一位部长级大臣（未设部长职务）直接领导，下设秘书处，对企业的私有化所引起的风险、机会与挑战进行全面分析，对政府可能接受的私有化方式回答公众咨询，对贯彻实施私有化所需要的必要因素和可行性提出建议。这里的私有化是具广泛意义的，包括建立公共— 民营合作伙伴关系。BC 省是较少的几个在应用 PPP 之前设立工作小组（PPP Task Force）进行全面调查的省份之一。数年来 BC 省政府一直致力于积极推动其下属的城市与地区建立公共— 民营合作伙伴制（PPP），鼓励他们从中获得利益。新不伦瑞克省也是建立和发展了公共— 民营合作伙伴制（PPP）的省份之一，其政策是所有建立 PPP 的提案都必须通过特定的标准衡量及核准，保证新不伦瑞克人能从中获得最佳利益。在 Nova Scotia 省 PPP 的概念已非常清晰明了，但尚未配套有较好的政策，与其他省份相比，Nova Scotia 省对 PPP 的建立和实施集中在学校建设上。（3）日本推进 PFI 状况。为推进 PFI 设立了相关法则，其应用已对日本基础设施的建设与改善方面，尤其在填补融资缺口和提高公共设施运营质量方面有重大贡献。日本应用 PFI 的项目涉及到非常广泛的的领域与部门。推进的领域与英国、加拿大引入 PFI 的情况相类似，根据日本颁布的《民间主动融资法》，这些部门覆盖了交通、住宅、文化教育、健康、社会福利、情报信息系统、供热系统、新能源与循环再造、废水及污水处理等领域的项目。日本建设省民间部门的角色和作用，把 PFI 事业分为 3 种典型的类型：服务购买型（Service Purchasing），合资企业型（Joint Venture）和自支持型（Self-supporting）。（4）推进 PFI 的一些争议。正在大力推行发展 PFI 的国家，对 PFI/PPP 这类新的公共管理方式也存在很多争议。一是社区医疗保健医院、急救中心这类非营利性公共卫生设施如被私人拥有并控制，公众是否能得到优质的公共服务。二是民营主动融资方式可能造成融资成本过高。据英国的案例估计采用 PFI的项目其民营资本比传统的公共借贷融资成本要高 1~3 个百分点。三是项目全寿命周期的总成本可能会大幅增加。澳大利亚伯明翰市当初建 8 所公立学校需 2 亿英镑，后建成十所公立学校花费 6.5 亿英镑。四是采用 PFI 方式的项目前期谈判、招标等交易过程复杂，无论交易的时间还是成本都将大幅增加，而且此类合同一般都是 20 年以上的长期合同，政府由此可能长时间地被束缚到许多项目合同中，一旦项目的特殊目的公司（SPC）出现问题，政府则需承担全部风险。2 中国导入 PFI 的前景分析2.1 导入 PFI 的必要性和可能性（1）国家经济发展态势。近年来，中国的经济发展一直保持着良好的增长趋势，并对世界经济有着不可忽视的影响。国内生产总值和国家财政收入均在逐年增长，固定资产投资总额也在稳步增加。据统计，2004 年上半年中国（不包括港澳台）国内生产总值为 58 773 亿元，同比增长 9.7%。国内居民的储蓄存款额持续保持上升趋势，显示出存在着巨大的潜在的民间资本市场。（2）现存问题。在国民经济飞速发展的表象下也透露出一系列严重的问题。国家财政赤字逐年增加；固定资产投资总额中国家预算内拨款已远小于外资、自筹资金和其他比例，而经济发展在全球保护环境和可持续发展的基本理念下，各种配套的基础设施的新建、翻建和维护需求却大幅增长；城市高速公路高架桥、大型停车场、地下铁路、污水处理设施、医疗急救中心等公共设施和基础设施都正在或亟待建设。这意味着必将存在资金的巨额缺口。（3）政府的导向。国务院召开促进非公有制经济发展座谈会上明确指出，要毫不动摇地鼓励、支持和引导非公有制经济发展，要抓紧研究制定鼓励、支持和引导非公有制经济发展的政策措施。强调“要放宽市场准入，允许非公有资本进入法律法规未禁入的基础设施、公用事业及其他行业和领域。”（4）中国香港特别行政区的推进状况。由于历史的原因中国香港在 PFI 推进上接近英国的脚步，一些项目已采用 PFI 方式，付诸实施并已完成，还有一些项目也正在进行中或考虑采用。例如，香港标准渣打银行由日本西松建设公司采用 PFI 方式（具体采用建设— 租赁— 转让，BLT 方式）于 1991 年建成并提供使用，合同期为 25 年，价值 10.5 亿港元；西区海底隧道由西区海底隧道股份公司(SPC)采用 PFI方式（具体采用建设— 经营— 转让，bot 方式）于 1997 年建成并提供使用，合同期为 30 年，价值 75亿港元[2]。这些为 PFI 在内地的推进与发展提供了极好的经验。把 PFI 这一新模式引入到中国经济发展中来促进政府经济改革、加快大型基础设施等公共项目的开发建设的时机已趋成熟，从政府到民间，相应的基础平台和准备工作己经建立，政府的政策与导向显示了这种新管理方法进入中国经济发展主流的可能性。2008 年中国北京将迎来奥运会、2010 年上海将主办世界博览会、广州将主办亚运会、西部地区大开发和全球化经济的交叉发展，也将极大促进其发展进程。2.2 导入 PFI 的几点建议（1）以政府的角度建立一个旨在 PFI 推进的法律体系，包括积极推进法案、推进指南、标准合同文本、担保的方式与担保合同文本等相关的内容，这是至关重要的。民间主动融资的核心思想是民营部门不仅提供多元化的融资方式，而且对相应的公共服务提供的全过程负有责任，公共部门或机构的职责从责任和义务转变为监督，以保证这些服务能被合适地提供。因此，尽可能完备的政策、法律体系、详尽的指南和合同文本在推进过程中是强有力的法律支持和保证。（2）在中央和地方各级政府间建立起旨在推动 PFI 的组织网络机构。从上至下的严密网络组织在有关 PFI 项目的咨询、VFM 评价、风险分摊、向对应的政府和民营部门作建设性建议方面都将发挥重要的作用，使得政府推动工作得以真正的贯彻实行。（3）在公共机构、民营部门及相关联部门进行全面深入的 PFI 普及教育。很难想象，各相关部门在对 PFI 概念、核心思想、实施程序和要素、对各方的利益和风险所在不充分了解的情况下能有真正的热心与诚意积极推行 PFI 方式的应用。这种普及教育应是分阶段递进更新的，与推进的项目和实施实践结合起来，而不应成为一种单纯的教育形式。（4）建设与完善建筑市场，使得招标谈判过程均基于公正公平与透明的基础上，为项目应用民间主动融资方法培育合适的公共—民营合作伙伴关系。目前中国建筑市场存在着一些明显的缺陷与问题，主要表现在招标过程的公正与透明上，标书评估方法与标准都欠详尽，评标委员的技术专业资格不能得到完全的保证，对标书的事前阅读和分析不充分，一些投标必须的信息不够详细甚至缺乏，招投标双方未设有明确的非正式讨论的沟通渠道，而这在协议最终签订之前是非常重要的。这些问题与缺陷对于无论是吸引本国民间资本，还是外国投资商都是极大的障碍。（5）建立中国的 PFI 标准流程、民营部门与公共部门间的资金价值 VFM 比较方法和风险分摊的方法。这些是 PFI 贯彻实施中最重要的技术问题，一直被各国不同的机构和学术团体深入研究讨论，目的就是欲在实施中获得更高的资金价值、最佳的风险分配和项目生命周期的有力有效改善。（6）构建中国 PFI 推进计划，依据中国的实情分阶段分步骤地实施。政府应依据中国的发展态势制定相应的政策和相配套的长期战略计划作为指导，在不同阶段立足于“我们可以做什么”逐渐推进。应用的范围可以在一些中心大城市和有条件有基础的地区优先发展，涉及的领域从道路桥梁等交通工程开始，再逐渐扩展到污水处理、环境再生利用、公共健康等基础设施和公共服务方面。更多关于工程/服务/采购类的标书代写制作，提升中标率，您可以点击底部官网客服免费咨询：

论公共事业管理社会化的标志与动因摘要：近年来,公共事业社会化改革已成为我国公共管理领域的热门话题之一。公共事业社会化是指主要通过社会各方力量,利用民间资源,主要依靠市场机制进行部分公共物品的生产与提供。毋庸置疑,建立符合市场经济要求的公共事业社会化管理体制,是一项重大的制度创新。关键词：公共事业管理社会化一、“公共事业”内涵的界定目前,我国在公共事业管理领域存在着管理滞后,理论残缺的严峻现实,正确界定“公共事业”的内涵是探索有中国特色社会主义公共事业管理体制的先决条件。1“.公共事业”的正外部性特征“公共事业”主要是涉及到纯公共物品和准公共物品供给的行业和部门。纯公共物品一般与政府的公共行政密切相关,如消防、司法等公共服务,必须遵循社会性目标而非经济性目标,对于社会和国家的发展与稳定有重大意义,应该由政府作为此类物品和服务的供给主体。公共事业的正外部性特征使之明显区别于其他的行业和部门,导致政府和公共事业组织参与到公共物品和服务的供给当中来,以弥补市场机制的缺陷。2.“公共事业”的公共性和公益性特征“公共事业”的基本属性首先应该是“公共性”。在产权安排上体现“公共性”,既包括公有制成分,也包括其他非公有制成分;在经营上体现“公共性”,形成由政府、事业单位、企业、其他非营利性组织等共同构成的供给体系;在目的上体现“公共性”,公共事业的目的在于提高社会公众的生活质量和福利水平,区别于谋取个体利益。其次,“公益性”仍然是“公共事业”的基本属性之一。计划经济体制下的“公益性”是和“公有制”密切相连的,因此排斥任何形式的市场经营行为,强调绝对的“福利”性质。然而,市场经济体制下的“公益性”则有所不同,公共事业不以营利为目的,具有“福利”性质的总体方针不会变,但是在具体实施途径上会有所变化,公共事业的经营行为将会更加接近市场经营行为,会利用市场机制供给公共物品和服务。值得注意的是,“公共事业”的正外部性、公共性和公益性特征,并不排斥“市场机制”。在市场经济体制下,公共事业的发展趋势是逐渐摆脱“国家”属性,而增强其“社会”属性,社会机制和市场机制在公共事业领域的作用将越来越大。二、公共事业管理社会化的主要标志1.社会力量成为举办公共事业的主体。举办公共事业的社会力量包括社会上的集体和个人的财力和物力,也包括吸收的海外资金。社会力量成为举办公共事业的主体,其特点是实现了公共事业投资主体的多元化,使公共事业发展的资本形态从国有资本形态转化为社会集团资本形态或融合资本形态,从而使国家纵向独资转变为社会横向注资,使国家集中承担投资和生产经营的风险转变为社会分散承担风险,使国家独享资本利益转变为社会分享资本利益。在我国事业单位改革进程中,国家采取“公办民助”或“民办公助”,委托“公共事业投资公司”管理和经营公共事业资源,以及鼓励集体或个人直接兴办等形式进行公共事业的运营,正是符合了这一社会化取向。2.市场化运营成为公共事业发展的根本机制市场化运营与社会化发展具有相辅相成的关系。只有做到产权明晰,并使人、财、物、无形资产等要素按市场规则自由流动,才能真正体现其价值,才会使公共事业步入一个良性循环的发展轨道。所以,走公共事业社会化的道路首先要引进市场,通过市场使社会资源得到优化配置。为此,应实行政企分开,要筹建各类事业资源的专业性市场,使市场的调节作用渗透到公共事业的方方面面,建立一个完整的公共事业资源配置市场体系,真正使市场成为公共事业资源配置过程中不可缺少的动力。3.多元约束成为公共事业管理的基本特征。把公共事业放到开放的社会大环境中运作经营,不仅要完善自我约束,还必须加强社会各方面的约束。现代公共事业组织在包括领导制度、人事管理制度和财务制度在内的整个管理体系方面,都要做出新的制度安排,也就是要通过事业目标约束、事业编制约束、事业财务约束强化该组织的自律机制。同时,还应重视政府的法律约束和规制,强化社会多元化的民主监督与管理,以确保其合法经营和健康发展。三、公共事业管理社会化的动因公共事业管理社会化的变革不单单是政府管理职能、管理手段的小幅度变化，而是对政府和公共事业组织关系的重新定位和根本性调整。社会化不是一种静止的状态，而是不同方面力量相互作用的结果，是一种动态平衡。本文认为，公共事业管理的社会化是事务分化、资源优化、降低成本、提高效率四种力量共同推动的结果。1.事务分化为社会化提供了客观条件随着社会的发展和生活方式的转变，公共事务的比重不断提升。公共事务的增多，政府难以或无力承担这些事务的管理。压力之下，公共事务有了纯公共事务和准公共事务之分，其中纯公共事务仍归政府管理，而将政府“不应管、管不好”的准公共事务推向社会。公共事务的分化也促使公共组织的一元结构（政府）向二元结构（政府和公共事业组织）转变。公共事业组织的产生为管理准公共事务提供了载体。2.资源优化为社会化提出了现实诉求经验表明，准公共产品政府供给模式存在固有的缺陷，它偏离资源配置的最佳状态。从公众对某种准公共产品产生需求到政府着手供应，通常经过一个复杂的决策程序，时效上明显滞后于公众的需求。政府制定的供给政策往往倾向于人们的平均需求，与部分公众的偏好产生偏差：高需求得不到满足，低需求过渡供给。3.降低成本为社会化提供了内在动力。传统事业组织作为政府的附属物，往往把目光和精力放在政府财政拨款上，由于过分追求财政预算的最大化而忽略了管理成本，其后果是作为消费者和纳税人的广大公众无辜地承担了额外的成本。社会化是降低公共事业管理成本的主要途径之一，它使公共事业“虚置”的产权在法律和现实中得到明晰的界定，并切断了事业组织企图通过财政拨款来获得经营成本的路径，迫使管理者不得不注重降低管理的费用。4.提高效率为社会化提供了持久动力长期以来，公共事业管理效率的低下已成为一个不争的事实。政府对公共事业长期的“垄断”，使社会资源难以进入公共事业领域，造成公共事业投入与产出的不足。“垄断”导致了政府举办的事业组织在缺乏竞争的环境中丧失提高效率的持续动力。“资源使用效率最大化”和“管理目标实现良好”是衡量公共事业管理效率的两个重要维度，社会化有利于降低管理成本，提升事业资源的使用效率和实现公共事业管理的价值。参考文献：[1]刘晶玉,娄成武.公共事业管理范围的界定【J】.东北大学学报(社会科学版),2001.10.[2]单学勇.论中国公共事业管理的内涵价值与体制构建【J】.经济研究参考,2003.91.