城市是区域发展的核心

中国进入了快速城市化时期，2004年我国城市化水平达到8％，较1978 年增加了26 个百分点。相应地，城市用地规模不断增长，1985 －2 0 0 0 年我国城市建成区用地年均扩展速度为850km2。进入21 世纪以后，在经济高速增长的情况下，城市的空间结构面临调整，许多城市的总体规划都进入修编阶段。 在各城市总体规划进行修编的过程中遇到的一个突出问题就是城市规模问题。表现在两个方面，一是大部分城市总体规划确定的人口与用地规模在1990 年代初已被突破，城市总体规划的范围、目标和标准不能适应经济社会发展的需求；二是许多城市在1990 年代中后期就开始城市总体规划的修编或编制城市发展战略规划，其中2010 年的城市人口规模出现了大幅增加的现象，比上版总体规划确定的2010年城市人口规模增加30％以上。城市发展规模一直是城市总体规划编制和审批关注的焦点，多年以来主要是通过预测人口规模来确定用地规模，在市场经济体制改革不断深入的情况下，城市人口规模预测的不确定性越来越强。如何解决城市总体规划中的城市规模问题得到城市规划界的关注。纵观现有的文献，主要有3 种代表性的观点：（1）产业需求的角度。根据城市的性质、职能的特点预测城市生产性用地和非生产性用地；（2）制度建设的角度。在经济的转型时期，要实现“范式的转换”由规模控制向制度建设转变；（3）市场的角度。由于市场力量在城市发展和建设中的作用越来越强，对城市规模预测的一个可取的方法是确定一个规模目标域，按市场变化不断调整规划与建设的目标，解决未来发展的不可预测性。总之，在城市规模的确定中市场的因素越来越重要。我国土地资源稀缺，城市发展的政策要求促进城市发展由粗放型向集约型转变，城市规模的控制十分必要。那么，在经济转型阶段，政府如何控制城市规模呢？ 城市规划是政府对社会经济宏观调控的一种手段，在人口规模越来越由市场决定的情况下，只有通过分析和掌握影响城市用地规模的因素，政府才能运用自身的资源，实现对经济发展和城市空间结构的引导。在我国城市经济发展水平远未达到发达国家相对稳定的水平阶段时，通过城市用地规模实现对城市规模的调控将会更加符合我国现阶段的实际情况。 2 从人口规模控制到用地规模管理 一直以来，我国的土地调控政策需要根据城市人口规模对用地进行审批管理，其核心是想通过人口规模的控制，引导城市化的过程和城市的有序发展。传统方法认为，人口规模与城市用地规模之间存在着正比关系，城市人口规模决定城市用地规模。这种思路的形成与我国户籍制度有关，在计划经济时期形成的户籍制度实际上使城市中的劳动力固定在一定数量上，并按国民经济计划增长，人口迁移是服务于城市工业化战略的需要。当城市经济发展对劳动力产生需求时，就可以通过户籍的变化，把农村人口转变为城市人口，实现劳动力供给，同时，城市用地也相应地为经济发展和劳动力居住提供空间。在计划经济时期，由于存在严格的户籍制度和传统的国有企业人事制度，人口流动基本上是在计划掌握的范围内，也就可以实现对城市人口规模的控制，进而通过人均用地指标实现城市用地规模的控制。正是由于计划经济和户籍制度下人口流动的限制，通过人口规模控制实现用地规模控制是可行的。因此，传统的城市用地规模预测方法是用人均用地标准乘以城市人口规模，并在此基础上加以一定的结构控制。 1980年代以后我国进入由计划经济向市场经济转型的时期，以全球化为背景，我国的城市化进程更为市场化，城市发展的动力来自于政府、企业、个人三者的合力。经济体制变革使我国城市化机制中的市场因素越来越强，原有确定城市用地规模的逻辑发生了变化。 首先是劳动力供给模式的变化。我国人口众多，劳动力资源丰富，特别是在农村地区存在大量的剩余劳动力。1980 年代初期我国提出的离土不离乡政策，把大量的剩余劳动力从农村土地上解放出来，并通过自由的流动成为促进我国经济发展的重要力量。从我国现在的流动人口分布来看，许多经济发达地区的劳动力资源主要是劳动力就业市场吸引邻近省份农村的剩余劳动力。根据2000年的人口普查，上海、北京、广州、 深圳、东莞等城市外来人口分别占了常住总人口的15%、20%、43％、82％、75％，人口的流动保障了城市经济增长对劳动力的需求，城市人口规模的增长取决于城市的经济发展水平。 其次是城市发展的约束条件的变化。城市经济增长的因素是生产要素，包括资本、劳动力和技术的投入。在我国劳动力供给极其丰富的情况下，获得新的投资往往成为城市经济增长的动力。从我国现有的投资来源来看，新的投资的来源主要是外商直接投资、民营资本和国有企业的再投入；劳动密集型产业仍然是投资的主要产业类型。在市场条件下，企业以利润最大化为目标，劳动密集型企业追求的是土地和劳动力成本的最低。城市土地作为经济活动的载体，当其他条件都一致时，是否能吸引投资取决于土地资源的丰裕程度和价格的高低。因此，城市用地规模往往成为经济发达地区城市经济增长中的约束条件，城市经济增长对城市用地规模提出要求，在劳动力大量供给的背景下，城市用地规模决定了城市可以容纳的人口规模。 我国的基本国情是劳动力资源丰富，土地资源稀缺，国家从可持续发展的角度一直以来实施的是严格的土地管理政策。城市规划应该通过对城市用地的合理预测，达到促进城市经济增长，控制城市人口规模的目的。也就是说，城市规划对城市规模的管理应该由计划地控制人口规模的政策，逐渐向加强城市用地规模管理转化。我国城市土地是国家所有，这为通过土地供给的调控实现城市规模的优化提供了条件。 3 城市用地影响因素的分析模型与数据 通过城市用地规模的调控，实现对城市规模的管理，目的在于为城市经济增长提供足够的空间，同时实现城市土地的有效使用，防止土地资源的浪费。基于此，需要对城市用地规模的影响因素进行分析。 1 影响模型的构建 城市化是经济增长的伴随现象，城市用地规模的扩大是经济增长的结果。经济增长通过对土地、非农产业劳动力的需求，促进了城市规模的增长，显然经济增长是城市用地变化的重要动力。由于不同的经济发展水平，城市产业的专业化和集约化程度不同，相应地，引起的用地变化也就不同。 由于城市具有集聚效应，城市用地规模受到城市等级规模的影响，规模效应越大，城市用地效率越高，每单位产出的土地需求相对越小。 我国城市具有明显的行政等级，直辖市和省会城市不仅吸引了大量的经济发展资源，而且具有较大的管理事权，城市用地增长的需求也较大。基于此，我们试图构建如下城市用地影响因素的回归方程： log(area)=c0+c1×log(gdp)+C2×D×log(gdp) 其中,area代表城市用地规模，gdp表示城市的人均GDP 水平， D 是虚拟变量①，分别表示不同城市职能、城市等级规模和行政等级下，经济增长水平对城市用地的影响。c0是回归方程的常数项，由于方程为对数形式，系数c1 表示经济增长水平对城市用地变化的弹性，即人均GDP 增长1％，城市用地增长c1％②；C2 是虚拟变量D 的一组系数，如果虚拟变量显著，则不同类型城市的经济增长水平对城市用地变化的弹性为c1+C2。 2 数据选取与数据来源 用城市人均GDP 表示城市经济发展水平，用城市建成区面积表示城市用地规模，虚拟变量的选取分别为：城市职能分为大型综合性城市、中小型综合性城市、工业城市、采掘业城市、第三产业为主的城市5 种类型；城市等级规模分为城市人口200 万及以上，200 万～100 万，100 万～50 万和小于50 万4 个等级；城市行政级别分为省会城市和直辖市、其他地级城市2 类。 为了真实地反映城市人均GDP 情况，城市人口采用城市市区常住人口，数据来源于第四次和第五次人口普查资料，由于人口统计数据的限制，本文分析采用1990 年和2000 年两个时间段。城市用地面积和城市GDP数据取自1991年和2001年《中国城市统计年鉴》。本文选取全国地级及其以上199 个城市为样本。 4 我国城市用地规模影响因素的实证分析 1 2000 年城市用地规模的影响因素 2000年我国地级及以上城市总建成区面积为14907km2，城市国民经济总量为40058 亿元，占全国GDP 总量的45％，城市人均GDP 为15396 元，为全国人均GDP 的2 倍，城市建成区地均GDP 为26872 万元，并表现出东部、中部、西部的梯度差距。城市建成区面积和人均GDP 表现出对数线性相关关系（图1）。 表1 报告了城市用地影响因素的回归方程。 回归1 是城市建成区面积和人均GDP 的对数线性回归，相关系数为659，就一年的截面数据而言显示出较高的线性相关，c1 为548，显示城市人均GDP 每增加1％，平均而言，我国城市建成区面积增加548％。 回归2 是加入城市职能的虚拟变量的回归，D1、D2、D3、D4 分别表示大型综合性城市、中小型综合性城市、工业城市、采掘业城市，系数c1则表示的是第三产业为主的城市建成区面积对人均GDP 的弹性。回归的相关系数为732，显示加入虚拟变量后，方程的解释程度提高。D1、D4的系数在1％水平下显著，符号为正，即大型综合性城市和采掘业城市的建成区面积对人均GDP 的弹性与其他类型城市不同，大型综合性城市的建成区面积弹性为445，采掘业城市为422 ③。D2、D3系数不显著，也就是说中小型综合性城市、工业城市与第三产业为主城市的建成区面积的弹性一样，为403。我国不同职能城市的建成区面积对人均GDP 增长的反应是不同的。 回归3 是加入了城市等级规模虚拟变量的回归，D5、D6、D7 分别表示城市常住人口200 万及以上、200 万～100 万、100 万～50 万的城市，系数c1 则表示的是城市常住人口小于50 万的城市建成区面积对人均GDP的弹性。回归系数同样有了提高。我们发现D5 的系数在5％的水平下显著，系数符号为正，显示常住人口200万及以上的城市建成区的弹性增加，为455，但D6、D7 的系数不显著，显示城市常住人口200 万～100 万、100 万～50 万的城市与小于50 万的城市的建成区弹性是一样的，为426。结果表明随着人均GDP 的增长，我国200万及以上人口的城市具有建成区加速扩展的趋势。城市用地效率的规模效应没有体现。 回归4 是加入行政级别虚拟变量的回归，D8表示省会城市和直辖市，回归相关系数为682，D8 的系数显著，符号为正，显示直辖市和省会城市建成区面积的弹性较一般的地级市的弹性大，为503，而一般地级城市的弹性为478。结果表明我国城市建成区面积的增加主要来自于直辖市和省会城市建成区面积的扩大，这与转型阶段这些城市掌握了较多的资源配置权利有关。 2 经济发展水平对城市用地影响的动态过程（1990-2000 年） 为了反映不同时期城市用地影响因素的变化，我们采用相同的199个样本进行回归计算（表2）。回归5 是城市建成区面积和人均GDP 的对数线性回归，相关系数为641，同样表现出较高的线性相关，c1 为716，显示1990 年城市人均GDP 每增加1％，我国城市建成区面积平均增加716％。比较回归1 与回归5 的结果，可以发现1990 年城市建成区面积的弹性较2000 年的要大，也就是说一个百分点GDP 的增长需要较多的城市用地规模的扩展，这反映了城市建成区面积的影响因素是一个动态的过程。就发展条件而言，2000 年的中国城市的市场化程度较1990 年要高许多，经济体对利润最大化的追求，促使了土地资源效率的提高；从经济发展水平来看，2000 年样本城市的平均GDP 是1990 年的近5 倍，经济发展水平越高，经济的集约程度也就越高。 城市用地的影响因素是一个动态过程同样表现在不同的城市类型上，表2 报告了各种城市类型虚拟变量的回归结果。大型综合性城市、采掘业城市、城市常住人口200 万及以上的城市以及直辖市和省会城市的虚拟变量的系数在1％或5％水平下显著，而且系数为正，其他虚拟变量的系数不显著，与2000 年的回归结果相同，而且系数都增加了。大型综合性城市、采掘业城市的建成区弹性分别为576、556，中小型综合性城市、工业城市、第三产业为主城市的建成区面积的弹性都为520；常住人口200万及以上城市的建成区弹性为648，常住人口200 万～100 万、100万～50 万与小于50 万的城市的建成区弹性都为616；省会城市和直辖市的弹性为663，其他地级市为624，进一步说明了不同类型城市建成区面积的弹性存在较大的差异，也说明我们实证结果的稳健性。 5 小结 我国正处于由计划经济向市场经济转型阶段，随着经济体制改革的深入，我国人口流动越来越趋于市场化，传统的以城市人口规模为主体的城市规模控制思路已不能完全适应现在的城市管理。在市场经济条件下，城市经济增长水平对城市用地规模有决定性的影响。在我国实行城市土地国家所有的体制下，通过用地规模的管理实现城市规模的调控是可行的。进一步，我们用城市建成区面积对经济增长水平的弹性，实证分析了我国城市用地规模的影响因素。 从分析结果来看，为了能够实现城市用地规模的合理管理，我们必须对城市经济规模，特别是不同类型城市的经济增长规模和水平进行合理的预测和区分，使人口规模（包括“隐性”的流动人口规模）、用地规模和经济规模有符合可持续发展的合理匹配，在发展经济的前提下，更好地协调土地资源和公共资源的配置。 对城市用地规模管理而言，应该根据城市不同的经济发展水平实施动态的管理，在对不同类型城市的用地增长的数量和条件进行详细调查的基础上，制定不同类型城市的用地标准，包括不同等级的城市、不同性质的城市的用地标准，通过建立全国性的城市用地数据库，及时对城市用地规模管理的标准进行动态的更新，使城市规划不仅能够适应经济发展的市场需求，而且可以对经济发展实施宏观调控，实现城市的持续发展。