国家行政学院杂志

中国非政府公共组织的若干法律问题　　任进　　一、非政府公共组织的界定、法律地位和范围　　（一）非政府公共组织的界定　　公共管理组织，是指为了适应经济、社会的需要和满足公众的要求，依法对涉及公共利益的各项公共事务实施管理的政府组织及其他公共组织。　　传统观念认为，对社会公共事务进行管理的职能仅属于国家所有，即“公共管理”局限于“国家行政”，国家行政机关是惟一的公共管理主体。随着社会的发展和变化，现代公共事务日益增多，一些公共事务特别是社会性、专业性较强的公共事务，逐渐由国家行政机关转移或下放给各种非政府公共组织（NGO）管理或参与管理。因此， 公共行政包括国家行政和行使某种公共职能的社会组织（如非营利性的行业、专业协会组织）的行政。（注：罗豪才：“行政法与依法行政”，《国家行政学院学报》，第2000年第1期，第53页。）相应地， 公共管理组织分为政府组织和非政府公共组织。这在许多西方国家表现得比较明显。　　在我国，随着社会主义市场经济的发展和政府职能的转变，一些原先由政府行使的公共管理职能逐步转移、下放或还给某些社会团体、事业单位、社会中介组织甚至民办非企业单位行使。这些公共组织依法进行登记，并经法律、法规授权或行政机关委托进行公共事务管理，被称为“准公共管理组织”。　　关于非政府公共组织， 根据美国约翰—霍普金斯大学Lester MSalamon教授的定义，一般将具有以下7个属性的组织称为“非政府公共组织”。这7个属性是：组织性、民间性、非营利性、自治性、 志愿性、非政治性、非宗教性。（注：王名：“中国的非政府公共部门（上）”，《中国行政管理》，2001年第5期，第32—33页。）　　在我国，对非政府公共组织的定义和范围，有不同的看法。有的学者认为，中国的非政府公共组织，就是指政府以外的其它公共组织，包括社会团体、某些具有公共管理职能的事业单位甚至企业单位、社会中介组织、民办非企业单位等。但企业单位是从事生产、经营活动，以营利性为目的的组织；事业单位是国家为了社会公共利益，由国家机关举办或其他组织利用国有资产举办的，从事教育、科学、文化、卫生等活动的社会服务组织。（注：《事业单位登记管理暂行条例》第2条。 ）似乎不太符合国际上“非政府公共组织”的一般属性如非营利性、民间性等。有学者认为，从中国有关规定来看，中国非政府公共组织的定义与国际上的非政府公共组织定义在内涵上是基本一致的，比如非政府性、非营利性、非政治性和非宗教性。另外的三种属性，即组织性、自治性和志愿性在有关规定中也都不同程度地有所反映。因此，中国的非政府公共组织中，主要包括社会团体和民办非企业单位两种形式。（注：王名：“中国的非政府公共部门（上）”，《中国行政管理》，2001年第5期，第33—34页。）　　（二）中国非政府公共组织的法律地位　　从一般意义而言，中国非政府公共组织，具有准公共管理主体、公共管理相对人和民事主体三种法律地位和身份。　　1、作为准公共管理主体　　从其依法管理公共事务而言，社会团体和民办非企业单位可以作为准公共管理主体，但须经法律、法规授权或行政机关委托。　　2、作为公共管理相对人　　从其接受登记管理机关和业务主管机关指导、日常管理和监督检查而言，社会团体和民办非企业单位可以作为公共管理相对人，具有法人或其他组织的地位。　　3、作为民事主体　　从其从事各种民事活动而言，根据《中华人民共和国民法通则》第50条的规定，社会团体具有社会团体法人的地位，即依法经核准登记，取得社会团体法人资格；民办非企业单位有的具有法人资格，有的是合伙或个体性质，依法承担不同的民事责任。　　（三）中国非政府公共组织的范围　　根据“非政府公共组织”的一般定义和属性，中国的非政府公共组织，主要有：　　1、社会团体　　社会团体是指中国公民自愿组成，为实现会员共同意愿，按照其章程开展活动的非营利性社会组织。（注：《社会团体登记管理条例》第2条。）社会团体成为公共管理组织， 需要按照《社会团体登记管理条例》进行登记；而社会团体成为公共管理主体，还需经过法律、法规授权或行政机关委托。如根据《中华人民共和国消费者权益保护法》第32条的规定，消费者协会履行向消费者提供消费信息和咨询服务，参与有关行政部门对商品和服务的监督检查，受理消费者的投诉并对投诉事项进行调查、调解等职能。又如根据《中华人民共和国红十字会法》第12条的规定，红十字会的职责之一是：“依照国际红十字会和红新月运动的基本原则，完成人民政府委托事宜。”　　2、非营利性社会中介组织　　非营利性社会中介组织如行业协会、商会等，性质上属于社会团体。社会中介组织，主要是非营利性社会中介组织，经合法登记后成为公共管理组织；而他们参与公共管理，为社会公众提供中介服务，还要根据法律、法规授权或行政机关委托。如根据《中华人民共和国注册会计师法》第7条、第9条、第10条、第35条和第37条的规定，中国注册会计师协会组织实施注册会计师全国统一考试；省、自治区、直辖市注册会计师协会受理向其注册的会计师申请并办理注册或不予注册；准予注册的注册会计师协会有依法撤销注册、收回注册会计师证书的权力；中国注册会计师协会依法拟订注册会计师执业准则、规则；注册会计师协会应对注册会计师的任职资格和执业情况进行年度检查。又如《民政部、国家科委关于委托中国科学技术协会对全国性自然科学、技术科学类社会团体管理的通知》规定，关于全国性自然科学、技术科学类社会团体的审查和管理，均委托中国科学技术协会负责。　　3、民办非企业单位　　民办非企业单位是指企业事业单位、社会团体和其他社会力量以及公民个人利用非国有资产举办的、从事非营利性社会服务活动的社会组织。（注：《民办非企业单位登记管理暂行条例》第2条。 ）同社会团体一样，民办非企业单位也要按照有关规定先进行合法登记，然后再根据法律、法规授权或行政机关委托而成为公共管理主体。如《社会力量办学条例》第31条规定，经批准实施学历教育的学校的学生，完成学业、考试合格的，由所在学校按照国家有关规定颁发学历证书。　　有些组织未进行合法登记并由法律、法规授权或行政机关委托，就按照各自的组织规则、自治章程、会员大会决定或内部规章制度行使公共管理职能。从严格法律意义上看，这些组织不是非政府公共组织，也不具有公共管理的主体资格。　　二、非政府公共组织的管理行为　　非政府公共组织，依据有关法律、法规的授权或有关机关或组织的委托，行使某些公共管理职能。这种授权或委托，有的是概括性的，如根据《对外经济贸易社会团体管理办法》第14条的规定，经对外贸易经济合作部授权，具有业务协调和部分行业管理职能的社会团体，必须执行有关对外经济贸易管理的行政法规和规章。有的是专门授权或委托。根据有关法律、法规和规章的专门授权或委托规定，非政府公共组织的管理行为主要有：　　（一）行业管理和服务　　履行行业管理和服务，是非政府公共组织的主要职能。如《国务院关于组建国家电力公司的通知》规定，中国电力企业联合会履行对电力工业的行业管理和服务职能。　　（二）制定行业规章、章程或规则　　非政府公共组织可以制定本行业的自律性规范。如根据《中华人民共和国证券法》第162条和167条的规定，证券业协会是证券业的自律性组织，是社会团体法人。证券业协会履行“制定会员应遵守的规则”等职责。这类规章、章程或规则经批准、备案或批转，具有法律效力，违反者应承担相应法律责任。　　（三）管理或参与管理价格　　许多非政府公共组织特别是行业协会有一定程度管理各自价格的职能。如根据《中华人民共和国价格法》第17条的规定，行业组织应当遵守价格法律、法规，加强价格自律，接受政府价格主管部门的工作指导。又如1998年12月国家计委、国家经贸委《关于制止低价倾销工业品的不正当价格行为的规定》中规定，对削价竞争严重，并对行业发展造成危害的工业品，由国家主管部门提出，报请国家计委同意，列入制止低价倾销的范围。授权行业主管部门或行业协会定期发布行业平均成本，引导企业合理制定价格。　　（四）审批或许可　　审批或许可一般由行政机关作出，但在少数情况下，某些非政府公共组织，可根据公共管理相对人申请，通过颁发批文或许可证等形式，依法赋予其从事某种事项或活动的资格和权利。如根据国务院办公厅《关于对在我国境内举办对外经济技术展览会加强管理的通知》的规定，中国国际贸易促进委员会系统举行的对外经济技术展览会由中国国际贸易促进委员会审批并报对外贸易经济合作部备案。　　（五）审查　　如国家工商行政管理局、公安部《关于个体工商户、私营企业人员出国（境）申办护照问题的通知》中规定，个体劳动者协会和私营企业协会会员因商务和其他私人事务出国（境），归口由市、县级个体劳动者协会和私营企业协会负责审查并出具意见。　　（六）日常监督检查　　某些非政府公共组织经法律、法规授权或行政机关委托，具有对公共管理相对人的行为进行监督、检查的权力。如根据《基金会管理办法》第8条的规定， 基金会对接受资助者使用资助资金的情况有权进行监督。如果发现不按原定的协议使用资金，基金会有权减少、停止或收回资助的资金。　　（七）注册登记　　某些非政府公共组织依法履行注册登记管理职能。如《律师事务所审批登记管理办法》第4条规定， 由中华全国律师协会和地方各级律师协会负责办理律师事务所的开业、变更和注销登记。　　（八）协调　　如根据《对外贸易经济合作部职能配置、机构设置和人员编制规定》，由进出口商会承担进出口商品的价格、市场、客户（少数关系国计民生和特定商品除外）的协调职能；由对外承包工程商会承担海外承包工程招标的协调职能。　　（九）奖励　　如根据《中华人民共和国律师法》第40条的规定，律师协会依照章程对律师给予奖励。　　（十）对违反行业自律性章程的成员的惩戒　　许多非政府组织的自律性章程有对违章者惩戒的规定。如根据《出口商品行业商会暂行规定》第三条的规定，对违反出口商会章程的会员，出口商会理事会有权批评、警告、通报；对严重违反者，由会员代表大会或理事会讨论决定，可建议外经贸部有限期地停止其出口活动。　　三、对非政府公共组织及其公共管理行为的规范和管理　　非政府公共组织对社会公共事务的管理是公共管理的重要组成部分，而且随着社会的发展和改革的深入，非政府公共组织的数量及管理公共事务的范围将日益增长和扩大。为了规范非政府公共组织的管理，保障它们的合法权益并充分发挥它们的作用，除了宪法规定了公民有结社自由外，还由法律、法规规定了非政府公共组织及其公共管理行为的各项制度。这些制度大致涉及两个大的方面：一是非政府公共组织与主管行政机关的关系方面；另一个是非政府公共组织与其所管理的事务关系以及其代表的利益关系方面。　　（一）对非政府公共组织的登记管理　　非政府公共组织的成立必须符合法律规定的条件，履行必要的程序，这是其得到国家认可、取得合法性的前提条件。因此，法律、法规规定了非政府公共组织成立的必备条件、登记管理的机关及必经程序。如《社会团体登记管理条例》第7条规定：“全国性的社会团体， 由国务院的登记管理机关负责登记管理；地方性的社会团体，由所在地人民政府的登记管理机关负责登记管理；跨行政区域的社会团体，由所跨行政区域的共同上一级人民政府的登记管理机关负责登记管理”。该条例还详细规定了社会团体成立登记、变更登记、注销登记的条件和必经程序。　　（二）对非政府公共组织的业务指导　　如根据《对外经济贸易社会团体管理办法》第12条、第13条的规定，由对外贸易经济合作部负责对经核准登记的对外经济贸易社会团体的业务指导，包括通报对外经济贸易的形势和有关政策、规章；根据需要和对外经济贸易社会团体的要求，由有关负责人定期或不定期听取社会团体的工作报告；对社会团体的活动提出意见和建议；按有关规定，转发或发送有关对外经济贸易的文件。有关出版、印刷和广播电影电视等管理条例中也规定，全国性的出版、印刷、广播电影电视行业社会团体按照其章程，在各有关业务主管部门指导下，实行自律管理。　　（三）对非政府公共组织的日常管理和监督检查　　非政府公共组织的合法性不仅体现在其成立、变更、注销的过程，还体现在其活动过程中对法律、法规的遵守和不对国家利益造成损害，以及不对公民、法人或其他组织合法权益造成侵犯。因此法律、法规在规定非政府公共组织成立、变更、注销的登记管理和必经程序的同时，还授权国家行政机关对非政府公共组织日常活动进行监督管理。如《社会团体登记管理条例》第五章、《民办非企业单位登记管理暂行条例》第四章、《对外经济贸易社会团体管理办法》第五章和第六章，分别规定了登记管理机关和有关业务主管机关对社会团体和民办非企业单位的日常管理和监督检查职责。此外，一些单行的法律、法规或规章也有这方面的类似规定。如《民办高等学校设置暂行规定》中规定，民办高等学校由所在地方省级教育行政部门负责管理。民办高等学校校长的任命，须报省级教育行政部门核准。　　（四）对非政府公共组织及有关个人法律责任的追究　　法律、法规规定了对非政府公共组织违反公共管理法规的法律责任制度。这种法律责任的形式和种类有：（1）行政责任：包括警告、 责令改正、限期补办登记手续、撤销登记、罚款、没收非法财产；对直接负责的主管人员或其他直接责任人员行政处分以及取消从业资格、罚款等；（2）民事责任：如《中华人民共和国产品质量法》第58条规定，社会团体、社会中介机构对产品质量作出承诺、保证，而该产品又不符合其承诺、保证的质量要求，给消费者造成损失的，与产品的生产者、销售者承担连带责任。（3）刑事责任。 如《社会团体登记管理条例》第六章、《民办非企业单位登记管理暂行条例》第五章，分别对社会团体和民办非企业单位违反有关管理条例应承担的法律责任，作了明确具体的规定。又如《中华人民共和国证券法》第181条规定， 证券交易所、证券公司、证券登记结算机构、证券交易服务机构的从业人员、证券业协会或证券监督管理机构的工作人员，故意提供虚假资料，伪造、变造或者销毁交易记录，诱投资者买卖证券的，取消从业资格， 并处3万元以上5万元以下的罚款。属于国家工作人员的， 还应当依法给予行政处分。构成犯罪的，依法追究刑事责任。　　（五）对非政府公共组织公共管理职能和权限的确认、委托或授予　　非政府公共组织作为公共管理主体，具有一定的公共管理职能和权限。如《中华人民共和国体育法》第29条和第31条规定，全国性的单项体育协会有权对本项目的运动员进行注册管理，有权管理全国的单项体育竞赛，有权对违反体育规则的行为进行处罚等等。　　（六）非政府公共组织对政府活动的监督和对公共决策的参与　　非政府公共组织一方面作为公共管理主体，要实施对公共事务的管理，另一方面作为代表某些社会成员利益的代言人，也要参与对政府活动的监督和公共管理的决策，因此法律规定了有些非政府公共组织对政府活动和行政决策的参与权。如《中华人民共和国立法法》中关于有关社会组织参与立法座谈会、听证会、论证会的规定，以及对认为与宪法、法律相抵触的行政法规、地方性法规、自治条例、单行条例、规章，社会团体有权向全国人大常委会提出审查建议的规定。又如《中华人民共和国价格法》第23条规定，制定关系群众切身利益的公用事业价格、公益性服务价格、自然垄断经营的商品价格等政府指导价、政府定价，应建立听证会制度，征求消费者、经营者和有关方面的意见。再如《〈中华人民共和国标准化法〉实施条例》第19条规定，制定标准应当发挥行业协会、科学技术研究机构和学术团体的作用。制定国家标准、行业标准和地方标准的部门应当组织由用户、生产单位、行业协会、科学技术研究单位、学术团体及有关部门的专家组成标准化技术委员会，负责标准草拟和参加标准草案的技术审查工作。　　（七）对非政府公共组织公共管理行为不服的救济　　当非政府公共组织处于公共管理主体地位时，如果公民、法人或其他组织对其行为不服的，可以申请行政复议或提起行政诉讼，如《中华人民共和国行政复议法》和《中华人民共和国行政诉讼法》的有关规定。特别是2000年3月8日最高人民法院公布的《关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》中规定：公民、法人或其他组织对具有国家行政职权的机关和组织及其工作人员的行政行为不服，依法提起诉讼的，属于人民法院行政诉讼的受案范围。因此，非政府公共组织行使法律、法规规定的职权时，具有行政诉讼被告的主体资格，并应承担相应的法律后果。　　（八）对政府主管部门及工作人员行政行为的监督　　法律、法规规定了对政府主管部门及其工作人员违法行为的监督制度。如《社会团体登记管理条例》第37条规定，登记管理机关、业务主管单位的工作人员滥用职权、徇私舞弊、玩忽职守构成犯罪的，依法追究刑事责任；尚不构成犯罪的，依法给予行政处分。　　（九）对政府主管部门及其工作人员行政行为不服时的救济　　当非政府公共组织处于公共管理相对人地位时，如果对行政机关及其工作人员的某些行政行为不服的，可以申请行政复议或提起行政诉讼，如《深圳经济特区行业协会条例》规定，对符合法律条件的行业协会的设立申请，市政府业务主管部门不予批准或者社会团体管理部门不予登记的，当事人可依法申请复议或者提起行政诉讼。　　四、非政府公共组织的立法完善　　建国以来，我国长期实行计划经济，政府职能极其广泛，非政府公共组织只有很小的活动空间。改革开放以后，有关非政府公共组织的立法有所发展。除了1982年《中华人民共和国宪法》和其他法律、法规中的有关规定外，还颁布了一系列的专门法律、法规、规章，如《中华人民共和国红十字会法》（1993年）、《民办非企业单位登记管理暂行条例》（1998年）、《社会团体登记管理条例》（1998年）、《取缔非法民间组织暂行办法》（2000年）等。　　但总的来说，现有的立法不能适应或不能完全适应非政府公共组织的发展需要，一是立法不健全。一些应当制定的法律由于种种原因没有制定，如结社法；对有些市场经济发展需要解决的问题，如对社会中介组织的管理问题，没有及时立法；对政府职能转变以后，从政府机构转移、下放或还给非政府公共组织的许多职能如何行使和管理的问题，缺乏相应的法律规范等等。二是立法不完善。有的立法带有较重的政治与行政色彩；有的规定不够规范；有的规定不一致甚至相互抵触；一些本应由法律、法规规定的事项，往往由规章或其他规范性文件等形式规定，层次较低，缺乏应有的效力；有的对非政府公共组织的登记管理和日常监督管理规定得多，对其应有的权利保障不够；有的对非政府公共组织对政府活动的监督和对公共事务的参与规定得不够；等等。这些问题的存在，有认识上的原因，有理论研究不够的原因，有体制改革不到位的原因，也有其他方面的原因。为了进一步规范非政府公共组织的管理行为，保障他们的合法权益，构建非政府公共组织的法律机制，有必要从理论和实践的结合上，对有关非政府公共组织的立法加以健全和完善。　　首先，要正确认识非政府公共组织对发展社会主义市场经济和民主政治的重大意义。一方面，它既可以作为社会公共利益的代表，协助政府对社会及成员进行管理，实现公共管理的目的，维护正常的社会公共秩序；另一方面，又可以作为其联系的某些社会成员利益的代表，对政府进行监督，并参与政府决策，维护社会成员的利益。因此要转变对非政府公共组织的一些偏见，如把非政府公共组织看作是政府的附属物，或把它作为某些社会成员利益的代表而处于与政府对立地位的认识。　　其次，要加强对非政府公共组织有关法律问题的理论研究。要弄清非政府公共组织的法律意义、范围、法律地位及其与有关各方的关系；对社会主义市场经济体制下各级政府和各类非政府公共组织的职能和权限等问题进行研究，分清哪些职能和权限只应由政府行使，哪些职能和权限既可以由政府行使也可以由非政府公共组织行使，哪些职能和权限宜由非政府公共组织行使；加强对国外非政府公共组织的研究，学习和借鉴其有益形式为我所用。特别是要加强对我国加入《社会、经济、文化权利国际公约》和《公民权利和政治权利国际公约》等国际公约和WTO等组织对我国公共管理影响的研究。　　再次，要进一步健全和完善有关非政府公共组织的立法。要随着依法治国、建设社会主义法治国家的发展进程，适时制定《结社法》，以落实宪法的有关规定；要随着政治体制改革与行政体制改革的深化、政府职能的进一步转变，制定各类社会团体、民办非企业单位和社会中介组织的登记管理和日常监督管理办法；在立法中既要规范对非政府公共组织的管理，又要加强非政府公共组织对政府活动的监督和对公共事务的参与；要建立对非政府公共组织管理行为不服时的救济制度和对有关主管部门及其工作人员行政行为的监督制度，并引入公法人制度；针对长期以来我国非政府公共组织中存在的政治和行政痕迹，在立法中不仅要规范对非政府公共组织管理和监督，还应更多地体现对非政府公共组织社会自治能力的培育，反映其代表的利益关系。总之，要通过加强和完善立法，建立健全有中国特色的非政府公共组织的管理模式。

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