限期治理制度毕业论文

法律分析：限期治理制度,是指对污染严重的项目、行业和区域，由有关国家机关依法限定在一定期限内完成治理任务并达到治理目标的规定的总称。限期治理包括污染严重的排放源(设施、单位) 的限期治理、行业性污染的限期治理和污染严重的区域的限期治理。

法律依据：《中华人民共和国环境保护法》 第二十八条 地方各级人民政府应当根据环境保护目标和治理任务，采取有效措施，改善环境质量。

未达到国家环境质量标准的重点区域、流域的有关地方人民政府，应当制定限期达标规划，并采取措施按期达标。

一、全球10大环境问题 1、气候变暖 2、臭氧层破坏 3、生物多样性减少 4、酸雨蔓延 5、森林锐减 6、土地荒漠化 7、大气污染 8、水体污染 9、海洋污染 10、固体废物污染 二、我国环境状况 1、大气污染属煤烟型污染，以尘和酸雨危害最大，污染程度在加剧。 2、酸雨主要分布在长江以南、青藏高原以东地区及四川盆地。华中地区酸雨污染最重。 3、江河湖库水域普遍受到不同程度的污染，除部分内陆河流和大型水库外，污染成加重趋势，工业发达城镇附近的水域污染尤为突出。 4、七大水系（珠江、长江、黄河、淮河、海滦河、辽河、松花江）中，黄河流域、松花江、辽河流域水污染严重。 5、大淡水湖泊总磷、总氮污染面广，富营养化严重。 6、四大海区以渤海和东海污染较重，南海较轻。 7、渔业水域生态环境恶化的状况没有根本改变，并呈加重趋势。 8、城市环境污染呈加重趋势。 9、城市地面水污染普遍严重，呈恶化趋势。绝大多数河流均受到不同程度污染。 10、全国2/3的河流和1000多万公顷农田被污染。 三、历年环境日主题 1974年：只有一个 地球 1975年：人类居住 1976年：水，生命的重要资源 1977年：关注臭氧层破坏、水土流失、土壤退化和滥伐 1978年：没有破坏的发展 1979年：为了儿童和未来——没有破坏的发展. 1980年：新的10年，新的挑战——没有破坏的发展 1981年：保护地下水和人类和人类食物链；防止有毒化学品污染 1982年：纪念斯德哥尔摩人类环境会议10年，提高环境意识 1983年：管理和处理有害废弃物，防止酸雨 1996年：我们的地球、家园、居住地 1997年：为了地球上的生命 环境污染概述 由于人们对工业高度发达的负面影响预料不够,预防不利，导致了全球性的三大危机:资源短缺、环境污染、生态破坏.人类不断的向环境排放污染物质。但由于大气、水、土壤等的扩散、稀释、氧化还原、生物降解等的作用。污染物质的浓度和毒性会自然降低，这种现象叫做环境自净。如果排放的物质超过了环境的自净能力，环境质量就会发生不良变化，危害人类健康和生存，这就发生了环境污染。 环境污染有各种分类： 按环境要素分：大气污染、水体污染、土壤污染。 按人类活动分：工业环境污染、城市环境污染、农业环境污染。 按造成环境污染的性质、来源分：化学污染、生物污染、物理污染（噪声污染、放射性、电磁波）固体废物污染、能源污染。 环境污染会给生态系统造成直接的破坏和影响，如沙漠化、森林破坏、也会给生态系统和人类社会造成间接的危害，有时这种间接的环境效应的危害比当时造成的直接危害更大，也更难消除。例如，温室效应、酸雨、和臭氧层破坏就是由大气污染衍生出的环境效应。这 种由环境污染衍生的环境效应具有滞后性，往往在污染发生的当时不易被察觉或预料到，然而一旦发生就表示环境污染已经发展到相当严重的地步。当然，环境污染的最直接、最容易被人所感受的后果是使人类环境的质量下降，影响人类的生活质量、身体健康和生产活动。例如城市的空气污染造成空气污浊，人们的发病率上升等等；水污染使水环境质量恶化，饮用水源的质量普遍下降，威胁人的身体健康，引起胎儿早产或畸形等等。严重的污染事件不仅带来健康问题，也造成社会问题。随着污染的加剧和人们环境意识的提高，由于污染引起 的人群纠纷和冲突逐年增加。 目前在全球范围内都不同程度地出现了环境污染问题，具有全球影响的方面有大气环境污染、海洋污染、城市环境问题等。随着经济和贸易的全球化，环境污染也日益呈现国际化趋势，近年来出现的危险废物越境转移问题就是这方面的突出表现。 “环境污染”是指“被人们利用的物质或者能量直接或间接地进入环境，导致对自然的有害影响，以至于危及人类健康、危害生命资源和生态系统，以及损害或者妨害舒适和环境的合法用途”。 我国《环境保护法》第24条所列举的“环境污染和其他公害”包括“在生产建设或者其他活动中产生的废气、废水、废渣、粉尘、恶臭气体、放射性物质以及噪声、振动、电磁波辐射等对环境的污染和危害。”“预防为主，防治结合”是我国环境法制尤其是针对环境污染的重要原则。但是，由于环境污染“与经济发展具有相伴相随的孪生关系”，在某种程度上，“具有相当程度的价值正当性或社会有用性”， 因此，将环境污染完全消灭于无形是不现实的，除非实行“零增长”“零排放”。 鉴于此，“预防为主不是代替治理措施”，“对于已经发生的环境污染与破坏，要采取积极的治理措施”。 一、环境污染治理的提供者——政府 人类经济发展史的实践无可辩驳地证明市场是更有效率的资源配置方式。萨缪尔森（P. A. Samuelson）对此作过通俗的解释：一个完全竞争的、一般均衡的市场体系会显示配置效率。在这一体系中，所有产品的价格都等于其边际成本，所有的要素价格都等于其边际产品价值，不存在外部性。在这些条件下，如果每个生产者最大化其利润，每个消费者最大化其效用，经济在总体上是有效率的，你无法使任何人的状况在不使他人状况变差的条件下变好。这意味着，在社会资源和技术既定时，即使是最有能力的计划者，使用最高级的计算机，制定最天才的重新配置计划，他也无法找出比竞争市场更好的解决方案。没有哪一种重新配置能使任何人的状况改善。不论经济中有一个、两个市场，还是有二百万个市场，这个结果都是正确的。 然而，这些结果通常都是以假设完全竞争的市场为基础的，事实上，市场不是完美无缺的，它会失灵。市场失灵，“是指那些为取得有效的市场解决办法所需的条件不存在，或者以这样或那样的方式相冲突”。 狭义的市场失灵，是指市场运行的结果，未能满足帕累托最优条件，造成效率损失的状况；广义的市场失灵除狭义的内容外，还包括市场在解决收入分配等社会问题时的无能为力。 市场失灵的一个原因，是由于存在纯公共产品，萨缪尔森（P. A. Samuelson）把纯公共产品的概念定义为：“每个人对这种产品的消费，都不会导致其他人对该产品消费的减少。” 纯公共产品具有非排他性：因为技术或者成本的原因，无法排斥其他人对该产品的占有；还具有消费的非竞争性：再增加一个人也不会导致任何他人对该产品的消费。考虑到产品的非排他性，追求利润最大化的生产者不具有供应公共产品的动机。因为他一旦生产了这种产品，他就无法排除他人对该产品的消费。那么，是否可以考虑消费纯公共产品的人们形成一个私人合作制，达成协议共同承担该公共产品所需的成本。这种协定对于小群体也许是可行的，可是随着群体规模的扩大，个人成为免费搭车者的可能性也提高了，因而私人自愿协定无法再起作用。因此，对一个大群体而言，“纯公共产品是通过公共部门预算来提供的”。 环境污染治理即为公共产品的一个例子，所以，“供方只能是代表公共利益的政府”。 现实生活中纯粹的公共产品或纯粹的私人产品都很少见，更多的是兼有二者性质的混合产品，外部性问题正是由此产生。 所谓外部性，指的是某一生产者（或消费者）的行动直接影响到另一生产者（或消费者）的成本或效用。 按照传统福利经济学的观点，外部性是一种经济力量对于另一种经济力量的“非市场性”的附带影响，是经济力量相互作用的结果。 它包括正、负两方面影响，正面的影响亦称正外部性或外部经济性，负面的影响亦称负外部性或外部不经济性。前者的一个典型例子是某项新技术发明被他人公开的无偿使用，后者的典型例子是环境污染问题。 要使资源有效配置，就要矫正外部性。基本的方法就是要将外部性内部化，即把外部性产生的社会成本或收益转化为外部性制造者自己的私人成本或私人收益。具体地又可分为市场的方法和非市场的方法。按照科斯定理：只要产权界定清晰，在交易费用可忽略不计的情况下，资源会自动实现有效配置。这时，将产权界定给谁并不影响资源配置的有效性，只要界定明确，资源配置的结果都一样。 然而，现实的世界实际上总存在交易费用，有时交易费用还非常大，当牵涉的人很多时就是这样。因此，就必须由非市场的政府行为干预来消除外部性。 交易成本、排他成本和免费搭车策略使公共产品的私人式自愿供应面临许多问题，因此，“政府一种可能角色就是干预市场的配置职能，从而纠正市场失灵或采用政策弥补其效果。” 提供公共产品（包括环境污染治理及其制度安排）成为政府的基本职能。 政府对市场的干预发挥到极至，形成与市场经济体制截然相反的计划经济体制。在这种体制下，行政计划机制在对资源的配置中起基础性作用，政府经济职能不是对经济的运行起辅助作用，而已经成为国民经济的全方位的主导者和主宰者，小到企业生产什么、生产多少、卖给何人，大到国民经济重大比例关系和参数的确定、协调，都由政府一手操办。 “在这里，全体公民都成了国家（武装工人）的雇员。全体公民都成了一个全民的、国家的‘辛迪加’的职员和工人。”整个社会将成为一个管理处，成为一个劳动平等、报酬平等的工厂。” 以上的分析似乎一直在向我们昭示：市场是不完善的，政府干预可以校正市场。但我们忽视了一个重要问题：政府干预本身是有成本的，同样存在“政府失灵”现象。政府作为雇员机构都具有官僚主义的弱点，运作成本高，容易导致浪费与文牍主义， 同时，间接地增加“纳税人”的成本；民主政府的政策还往往有一种“中位取向”，作为受选民委托者，它往往体现大多数选民的利益，而不能很好地满足社会中那些最弱势群体、以及其他特殊群体的需要。例如妇女、儿童、残疾人、赤贫者的保护等等。 尤其值得重视的是，政客和官僚们的“寻租”行为，“人们试图寻求影响国家的方法以便使福利转移到他们手上”。 二、环境污染治理的市场化——BOT模式 市场和政府存在着各自的优越性，同时，也都可能出现“市场失灵”和“政府失灵”。因此，我们的任务无疑便是找到两者的平衡点，使其各自充分发挥作用。根据OECD市场经济国家和经济转型国家的环境管理经验，政府在环境保护中的主要作用是规制和监督，同时提供必要的环境公共物品。 但是,这并不必然意味着由政府来生产，政府“可以把生产该产品的合同承包给私人生产厂家”， 吸纳商业资本、社会公众和企事业单位等社会资金来参与，形成社会多元化投资局面。在国际上，从80年代开始，欧美开始倡导和鼓励私人部门积极参与环境基础设施的建设和运营，力图在私人部门和公共部门之间建立伙伴关系，这一作法后逐渐被东亚许多国家所重视和应用。美国城市环境基础设施建设与运营的较大部分由私人部门承担；马来西亚将全国划分为几个区域，把垃圾和污水处理业务全部委托给几大公司；日本过去曾把政府环境预算的80％以上投入到环境基础设施建设中，现在也感到力不从心，弊端甚多，因而开始变革。 而我国，环保投入机制基本是延续计划经济体制的产物，投资主体仍然主要是国家和政府。 BOT模式似乎是我们苦苦寻觅的“平衡点”的天然物，“蓦然回首，她在灯火阑珊处”。BOT(Build-Operate-Transfer,建设－营运－移交)投资方式是由政府通过特许协议的方式将基础设施的建设、营运权让渡给项目发起人并对部分项目风险提供商业支持和政府承诺；项目发起人则设立项目公司，并由项目公司通过一系列协议（合同）联接众多的项目参与者对项目进行建设、营运，通过经营所得收回投资，偿还贷款，获取收益；特许期满后，项目公司将项目无偿移交给政府。BOT投资方式具有融资能力强，自有资本需要量小，投资收益有保障等众多优点，因而，“自土耳其1983年设立世界上第一个BOT项目到1993年，世界范围内有近150个基础设施项目采用BOT投资方式，总投资额超过600亿美元”。 BOT投资方式是一个复杂的系统工程，涉及众多当事方，规范当事方权利义务关系的合同亦为数不少， 其法律特性在我国环境污染治理项目中具有很强的适应性和可行性。 1、BOT是政府与私人资本以公共基础设施的建设和经营为标的的合作关系。 BOT所涉及的领域一般为关系国计民生的公共设施。公益事业等基础设施项目，由于国家财力有限及垄断专营带来的效率低下、管理混乱等原因，这些本应有国家投资、垄断专营的领域，不得不引入私人资本。因此，从本质上讲，BOT是将本国和本地区的那些本应由公营机构承建和运营的公用设施项目，通过政府授权方式特许给某个私营机构来建设和经营，“是业主国政府的一项具体的独立的建设公共基础设施的政府职能由私人代为实现”。 我国BOT项目大都分布在火力发电厂、高速公路、隧道、铁路等基础行业，而又以地铁、港口、火力发电厂和交通运输投资额巨大的项目居多，其他类型的项目少。然而，1998～2000年间，中央政府增发国债3600亿元，国债投放的重点就是公路项目。各地电力市场也在“强电政策”的推动下很快趋于饱和。 与之相反,据国家环保部门最新统计，目前我国城镇日排放污水总量近亿吨，但达到国家二级排放标准的污水处理总量只有约亿吨， 全国城市垃圾的年产量达亿吨，且每年以8％至10％的速度递增，全国历年垃圾存量已超过60亿吨， 仅凭政府财力显然难以完成治污使命。环保产业已成为朝阳产业。但我国环保产品与巨大的市场需求相比仍存在很大差距。BOT投资方式在环保产业，尤其是环境污染治理项目中将大有可为。 2、BOT以政府特许为核心和基础，政府以合同中的行政特权方式保留和行使公共职权。BOT模式是涉及到公共利益的系统法律关系群，这种关系群是由公法和私法合作调整的。在这庞大的法律关系群中，核心是政府特许，其表现载体即为特许权协议，其他所有合同均以特许协议为基础，为实施其内容服务。特许权协议在法律性质上为公法契约（行政合同）， 协议目的具有公益性，双方当事人权利义务具有不对等性，政府在特许权协议中既是一方当事人，同时又以代表社会公共利益的管理机关身份出现，其地位具有双重性，具体表现为：第一，实行行政许可制度，以盈利为目的的私人资本进入公共基础设施的建设和经营，必须首先得到政府特别授予的专营权；第二，政府有权监督私人履行特许协议的行为，有权为维护公共利益，变更、终止合同；第三，经营期结束，政府无偿取得基础设施的所有权。 环境污染治理是政府的职责，虽然政府可以通过BOT模式将其“承包”给私人，但显然政府不能据此放任自流，不能放弃其监管职责。我国环境污染防治方面的法律文件都相应的规定有各级人民政府的主要职责。 3、BOT是一种特殊的私人直接投资方式。BOT投资方式具有私人直接投资的本质特征，这是毫无疑义的。私方当事人以盈利为目的，以私人名义参与公共工程，自行筹资，自享收益，自担风险。而且，目前我国所称的BOT往往仅指国际BOT（外资BOT），没有包括国内私人以BOT方式参与公共基础设施建设的可能性。 我国第一座以BOT方式建设的城市污水处理厂2001年在北京经济技术开发区竣工，投资方为美国金州集团北京金源环保公司，美国金州集团与北京市政府磋商，拟投资建设北京北小河污水处理长二期工程。此外，法国苏伊士集团也准备投资建设北京卢沟桥和小红门两座污水处理厂。 鼓励内资参与BOT投资将是我国环境污染治理的发展方向。目前我国民间资金充裕，据有关资料统计，我国实际民间金融资本存量不少于10万亿元，仅浙江省就有3500亿元民间资金闲置； 同时还有一批资金和技术较为雄厚的民营企业，而且对投资环保产业有巨大的热情，因此，具备发展内资BOT的客观基础。实践中也确有其事。国内民营企业中宜环能环保技术公司与河北省安新县达成了意向性协议，采用BOT方式建设垃圾处理厂，项目总投资1000万元。另一家民营环保企业桑德集团，更是雄心勃勃，推出“中华碧水计划”：与全国12个省市签约，宣布以BOT模式承建这些地方的污水处理厂。 BOT方式的设计，成功地把基础设施分成投资建设、经营回报和无偿移交三个阶段，并将前两个阶段成功地与政府直接职能分离，推向市场，辟为可以投入产出的领域。利用私人经营机制和市场经营机制获得高效率和高质量，避免了国家作为主体直接进入经营领域所带来的高成本、低效率弊端。同时政府作为标的物的最终所有权人自始至终所享有的监督权和其他一系列特权，保证了BOT方式不改变基础设施的公益性和公共性。环境污染治理作为公共产品，所要求的“政府提供”和“私人生产”在这里完全得到了满足，政府和市场找到了各自合适的定位。 三、BOT模式与我国环境法律制度的冲突和协调 BOT模式在环境污染治理项目中是新生事物，因此，其与我国现行环境法制的冲突将是不可避免的，两者之间的协调、融合也就显得格外重要。 1、BOT模式与排污收费制度 公共产品具有非排他性和消费的非竞争性，但是，非竞争性产品未必是非排他的，有时，可以采用很简单的排他手段，如收费就可以使排他成为可能。 BOT模式中的投资方之所以愿意投资于环境污染治理项目，就是因为能通过收取污染处理费的制度将环境污染治理这一公共产品具有排他性，以实现其盈利的目的。为了保证这一稳定的并且也是唯一的利润渠道，排污收费制度就显得颇为重要。 排污收费制度（征收排污费制度），是指国家环境保护行政主管部门对向环境排放污染物或者超过国家或地方标准排放污染物的排污者， 按照所排放的污染物的种类、数量和浓度，征收一定的费用的一套管理制度。它是“污染者负担原则（PPP）”的具体体现。 排污费的使用，按《征收排污费暂行办法》 的规定，作为环境保护的专项资金，由环保部门会同财政部门统筹安排，用于下列3个方面：①补助重点排污单位治理污染源。②用于区域性综合污染治理。③用于补助环境保护部门检测仪器设备的购置、环境保护的宣传教育、技术培训等。在环境污染治理项目的BOT模式下，排污费的使用就需要重新分配。项目公司直接向排污者收取污染处理费，或者由政府从排污费中列支，这两种都是可行的方案。 与“污染者负担原则（PPP）”相对应的为“使用者负担原则（UPP）”。1999年，国家计委、建设部、国家环保总局发布了《关于加大污水处理费的力度，建立城市污水排放和集中处理良性运行机制的通知》，通知指出：“污水处理费是水价的重要组成部分。根据用户用水数量，各城市要在用水价格上加收污水处理费，以补偿城市排污和污水处理成本，建立污水集中处理良性运行机制。”在美国，自来水费中有55％是污水处理的费用；在丹麦，污水处理费为自来水费的倍。 我国过去在计划经济体制下，环境污染治理一直被当作公益事业，使用者无需交费，在BOT模式下，环境污染治理已不再是纯粹的公共产品，因此，向使用者收费也自然显得理所应当。浙江省杭州市物价局自2002年9月1日起，对杭州市自来水价格进行结构性调整，但所有水价均包括每吨元的污水处理费。 2、BOT模式与“三同时”制度 “三同时”制度是指一切新建、改建和扩建的基本建设项目（包括小型建设项目）、技术改造项目、自然开发项目，以及可能对环境造成损害的其他工程项目，其中防治污染和其他公害的设施和其他环境保护设施，必须与主体工程同时设计、同时施工、同时投产使用的一项法律制度。“三同时”制度是我国首创的，是一项控制新污染源的法律制度，也是“预防为主”原则的具体体现。 1986年3月的《建设项目环境保护管理办法》规定：凡从事对环境有影响的建设项目，都必须执行“三同时”制度。1998年新颁布的《建设项目环境保护管理条例》重申了这一规定。并且，从1989年起，我国“三同时”制度的执行率连续保持在98％以上的水平。 由此可见，“三同时”制度已经深深扎根于我国环境法制。然而，“三同时”制度出台于1970年代初， 经济、社会体制已出现重大转型的今天，对“三同时”制度的价值可能需要重新估量。环境污染治理开始出现市场化、集约化道路的新形势下， 还是严格要求“凡从事对环境有影响的建设项目，都必须执行‘三同时’制度”是否还有必要？我们认为，“三同时”制度应该淡化。在进行环境影响评价的时候，应对该建设项目适合污染集中治理还是单独治理作出评价，适合集中治理的，就不必强制要求其执行“三同时”制度，当然，其若选择执行“三同时”制度，法律亦不禁止。 3、BOT模式与限期治理制度 限期治理制度，是指对长期超标排放污染物、造成环境严重污染的排污单位和在特殊保护区域内超标排放的已有设施，由人民政府决定，环境保护行政主管部门监督其在一定期限内治理并达到规定要求的一整套措施。限期治理制度也是具有中国特色的环境管理制度，是减轻或消除现有污染源的污染和污染严重的区域污染，实现“预防为主，防治结合”原则的体现。限期治理制度同样诞生于1970年代初， 实现的是“谁污染谁治理”原则，而目前，更为科学的“污染者负担”原则 已取而代之，其在“限期治理污染”领域的表现即为“代履行”。代履行，是一种行政法上的间接强制执行措施，“是指行政主体雇人代替不履行行政法义务的相对方履行义务而强制义务人缴纳劳务费用的行政强制方式。” 限期治理污染代履行，即为由他人代为履行限期治理任务，向履行方支付治理费用。 此处“他人（履行方）”的最合适人选莫过于以BOT模式投资的环境污染治理项目，一方面，此类BOT项目所成立的污染治理公司更具专业化和集约化，可以减少限期治理任务的成本，从而减少整个社会的成本；另一方面，限期治理污染代履行也为BOT模式中的投资者提供了一条利润渠道，因此可谓“双赢”。 4、BOT模式与环境法律责任 法律作为一种社会规范，其重要特征之一是具有国家强制性，表现为对违法行为追究法律责任。环境法律责任是综合性的法律责任，包括私法责任（民事责任）和公法责任（行政责任和刑事责任）。无论私法责任还是公法责任，其责任主体均为环境违法者，这是无疑义的，然而，在环境污染治理的BOT模式中，排污者和污染治理者，谁是环境违法主体，谁该承担环境法律责任，却变成一个困难的问题，目前学者亦是众说纷纭。 我们认为，在这一问题上，应区分私法责任与公法责任。私法责任，主要是因环境侵权而生，而在环境侵权领域，采无过错责任主义归责原则已成为世界各国法律上的通制。 因此，因污染造成的环境侵权，排污者和污染治理者应对受害者承担连带责任，也就是说，受害者可以向两者中的任何一方提起诉讼，要求承担民事责任。当然，若属于另一方过错引起，或者合同另有约定，先行承担责任方可以行使追偿权。而在公法责任中，行为人主观过错为必要条件， 因此，只能令排污者或者污染治理者中的过错方承担责任。这种责任区分方式在实践中也是可行的，污染事故受害者在实践中往往处于弱势地位，无力追究真正的责任人，而公法责任的追究者——行政主体或者司法机关——是完全有能力做到也应该做到这一点的。

环境污染论文 环境污染论文：摘要：能源开发利用会对环境产生不同程度的不利影响。我国能源环境问题已成为亟待解决的现实和战略问题。通过分析目前我国能源开发利用中的环境问题的法律规制的现状，指出其缺陷，并提出了一系列的完善措施。关键词：能源 环境问题 法律规制 缺陷 完善 环境污染能源是人类赖以生存和发展最重要的一种资源，是一国经济社会发展和人民生活改善的重要物质基础。新中国成立以来，随着大规模工业化进程的开展，中国薄弱的能源工业得到了迅速发展。特别是改革开放以后，随着社会经济进入全新发展时代，能源工业无论从数量还是质量上都取得了空前的快速进步，中国已进入了世界能源大国的行列。然而在能源开发和利用的生命周期过程中，从能源资源的开采、加工和运输，到二次能源的生产（发电），以及电力的传输和分配，直至能源的最终消费，各阶段都会对环境造成压力，引起局部的、区域性的、乃至全球性的环境问题。我国长期以来对能源的安全供应非常重视，相对来说忽视了能源发展对环境所产生的负面影响，导致环境问题日益严重。随着我国全面建设小康社会步伐的加快，对能源生产和能源消费会有更高的要求，能源需求的持续快速增长必将使我国的环境保护面临更加沉重的压力。由能源开发利用导致的能源环境问题既是我国当前面临的现实问题，也是影响我国长远发展的战略问题，是我国实现可持续发展的基础和重要保障之一。法律作为现代社会最权威、最有效的社会调整方式，在此问题的解决上理应发挥重要作用。因此，研究我国的能源环境问题，并在立法中进行恰当规制，对我国能源与环境保护事业无疑具有重要的现实意义。一、能源开发利用对环境的不利影响人类利用能源的历史已非常久远，能源对人类发展的巨大贡献是显而易见的。在产业革命以前的漫长岁月中，能源消费以薪柴为主，由于消费量不大，一方面植物的自然生长足以补充其作为能源的消费，另一方面环境容量可以“吸收和消化”薪柴利用过程中排放的废弃物，因此，能源开发利用的环境影响基本上不成为问题。当时的环境问题主要是由于人口增长导致过度开垦造成的土质退化问题。产业革命促使矿物能源取代薪柴成为能源消费的主体，现代环境问题随之产生。经济、人口高速增长导致能源消费需求急速增长，人类赖以生存和发展的环境逐步恶化。总体而言，所有能源，包括可再生能源的开发利用，都会对环境产生不同程度的不利影响。 1、煤炭的开发利用对环境的不利影响。煤炭在开采过程中会造成矿山生态环境的破坏, 威胁生物栖息环境。主要包括对地表的破坏、引起岩层的移动、矿井酸性排水、煤矸石堆积、煤层甲烷排放等。煤炭消费过程中产生大量二氧化硫、二氧化碳 、氮氧化物、一氧化碳、烟尘和汞等污染物,是造成大气污染和酸雨的主要原因。煤炭消费过程也排放温室气体,造成全球性环境问题。2、石油和天然气勘探开采和加工利用对环境的不利影响。油田勘探开采过程中的井喷事故、采油废水、钻井废水、洗井废水、处理人工注水产生的污水的排放；气田开采过程中产生的地层水,含有硫、卤素以及锂、钾、溴、铯等元素,其主要危害是使土壤盐渍化；油气田开采过程中的硫化氢排放；炼油废水、废气(含二氧化硫、硫化氢、氮氧化物、烃类、一氧化碳和颗粒物)、废渣（催化剂、吸附剂反应后产物）排放；海上采油影响海洋生态系统,石油因井喷、漏油、海上采油平台倾覆、油轮事故和战争破坏等原因泄入海洋，对海洋生态系统产生严重影响；在交通运输业，机动车尾气等造成大气污染，排放一氧化碳、碳氢化合物、氮氧化物、铅等污染物；等等。3、水电开发对环境的不利影响。水电是一种相对清洁的能源，但其对生态环境仍有多方面的不利影响，主要表现在：截流造成污染物质扩散能力减弱，水体自净能力受影响；淹没土地、地面设施和古迹，影响自然景观，尤其是风景区；泥沙淤积会使上游河道截面缩小，河床抬高，下游河岸被冲刷，引起河道变化；改变地下水的流量和方向，使下游地下水位升高，造成土壤盐碱化，甚至形成沼泽，导致环境卫生条件恶化而引起疾病流行；建设过程采挖石料和填土，破坏自然环境；泄洪道变流装置的安装造成对鱼类等水生生物的破坏，截流阻断鱼类洄游等；会改变河流水深、水温、流速及库区小气候，对库区水生和陆生生物产生不利影响；可能会诱发地震；小水电站还会向生物圈排放一些温室气体（特别是由于水库中生物质的腐烂而产生的甲烷）；等等。4、核能开发利用对环境的影响。核能对环境的影响主要来自两个阶段：核燃料生产和辐射后燃料的处理。由于人类无论何时何地都处于各种来源的天然放射性辐射之中,通常燃料生产过程的放射性污染较轻，一般不构成严重危害。但它毕竟对人体有害,故仍须予以充分注意。目前核能利用的主要形式是裂变能。核燃料的基本原料是铀,铀的生产过程包括：地质勘探、铀矿开采、选矿、水冶加工,最后精制得到浓缩铀,在核燃料生产中,铀矿山和铀水冶厂是主要污染源。从这里排出的废物，虽然致入射性水平低,但排放量大,分布广。铀矿山产生的放射性废物有废水、废气、固体废物。铀矿山废水不仅含有氡、铀及其衰变子体,而且有其他共生的有害化学物质。水冶厂的废物性质随矿石成分、水冶流程、使用的化学药剂不同而变化,对环境的影响程序也随之不同。水冶厂的液体废物主要有贫铀溶液，其中放射性物质最危险的是镭。废水中还含有其他化学物质,例如硫酸根、硝酸根、有机溶剂等。酸废水排入河流造成的危害往往比放射性物质更严重。值得注意的是，人们最常关注的核能对环境的影响实际上是核事故问题。1986年4月26日发生的切尔诺贝利核事故，是核电发展史上一次惨重的灾难，对电站工作人员、事故抢救人员以及周围居民和环境造成严重损害。切尔诺贝利核事故是在特定堆型和条件下发生的，它采用的压力管式石墨沸化堆，安全性有问题，没有完善的安全壳,从此之后就不再用这种堆型了。因此，不能由此推论其他核电站也会有此安全问题。近年来很多国家都发展了新一代更加安全的核电站。当然，不论怎样，核电站的安全运行都是必须重点关注的问题。5、可再生能源开发利用对环境影响的不利影响。可再生能源开发利用整体上较传统化石能源来说，更加清洁安全，但是开发利用可再生能源仍然会带来一些环境问题。如风能开发中，风机会产生噪声和电磁干扰，并对景观和鸟类产生负面影响等。太阳能开发也会产生不利环境影响，主要是占用土地、影响景观等。此外，制造光伏电池需要高纯度硅，属能源密集产品，本身需要消耗大量能源。含镉光伏电池(CdTe, CIGS)的有毒物质排放虽然在安全范围之内，但公众仍担心对健康的危害。生物质能利用对环境的不利影响，主要是占用大量土地，可能导致土壤养分损失和侵蚀,生物多样性减少,以及用水量增加。用汽车运输生物质会排放污染物。另外，农村居民使用薪柴和秸杆等生物质能作炊事和供热燃料的传统利用方式引起的室内空气污染，对居民健康产生严重危害。地热资源开发利用的环境影响主要是地热水直接排放造成地表水热污染；含有害元素或盐分较高的地热水污染水源和土壤；地热水中的CO2 和H2 S等有害气体排放到大气中；地热水超采造成地面沉降等。海洋能是洁净的能源，对环境不会产生大的不利影响。但潮汐电站会对海岸线生态环境带来一定影响；波浪能发电装置能起到使海洋平静的消波作用，有利于船舶安全抛锚和减缓海岸受海浪冲刷,但波浪能发电装置给许多水生物提供了栖息场所，促使其繁殖生长,可能会堵塞发电装置；海洋温差发电装置的热交换器采用氨作工质，氨可能会污染海洋环境；建在河口的盐差能发电装置，还要解决河水中的沉淀物和保护海洋生物的问题。二、我国能源环境问题法律规制的现状与缺陷为了有效地控制能源活动对环境的不利影响，解决能源环境问题，我国制定了一系列的法律、法规来加强对能源活动的管理。相关的立法主要包括：《环境保护法》、《环境影响评价法》、《大气污染防治法》、《海洋环境保护法》、《固体废物污染环境防治法》、《放射性污染防治法》、《水法》、《水土保持法》、《矿产资源法》、《清洁生产促进法》、《煤炭法》、《电力法》、《节约能源法》、《可再生能源法》、《电力工业环境保护管理办法》、《海洋石油勘探开发环境保护管理条例》等等。此外，有些地方政府为了实现本地区的环境质量目标，也制定了一些相应的与能源活动有关的地方立法，如陕西省颁布了《陕西省煤炭石油天然气开发环境保护条例》，河北省出台了《河北省陆上石油勘探开发环境保护管理办法》，黑龙江省发布了《黑龙江省石油天然气勘探开发环境保护条例》等等。通过分析现有立法可以看出，我国对能源开发利用中的环境问题主要从两个方面进行法律规制：其一，对节约能源及发展可再生能源的法律规制；其二，对能源生产、加工、运输、消费等过程中的环境问题的法律规制。前者是从宏观上解决能源有效利用及终端能源清洁化的问题。其不单是解决能源环境问题的根本措施，同时也是实现国家能源安全的重要措施，学界已经对此进行了比较深入的研究；后者则是从微观上解决能源开发利用过程中的具体的环境保护问题，涉及能源法与环境法的衔接与协调，目前还鲜有人进行深入细致的系统研究。本文主要对后者展开具体分析。（一）能源开发利用中的环境问题的一般法律规制现状及其缺陷能源开发利用中的环境问题的一般法律规制是指各种能源开发利用活动中的环境保护的一般性法律规范，而非某一类型能源（指煤炭、石油等一次能源）开发利用环境保护的专门性规范。这些规定主要体现在我国的环境立法及电力立法中。1、法律规制的现状（1）环境立法通过相关环境立法，我国已形成了一个比较完善的能源环境的基本法律制度体系。其具体内容主要包括：能源规划及能源建设项目环境影响评价。我国《环境影响评价法》确立了规划及建设项目的环境影响评价制度。该制度同样适用于能源规划及建设项目的环境影响评价。其充分体现了预防为主的原则，适用范围广泛，是协调能源建设与环境保护的有效手段。能源建设项目“三同时”制度。我国《环境保护法》、《建设项目环境保护管理条例》及相关环境保护法律法规明确规定了“三同时”制度，即一切可能对环境有影响的建设项目，其环境保护设施必须与主体工程同时设计、同时施工、同时投产使用。能源建设项目一般情况下都可能对环境造成影响，因此也应适用“三同时”制度。能源环境标准制度。传统意义上的环境标准主要是指国内环境标准，是国家为了防治环境污染、保证环境质量，在综合考虑国内自然环境特征、社会经济条件和现有科学技术的基础上，规定环境中污染物的允许含量和污染源排放物的数量、浓度、时间和速率及其他有关的技术规范。现代意义上的环境标准则还包括国家认可和推行的国际环境标准，特别是ISO14000系列标准。当前正是能源需求快速增长的时期，应充分利用环境标准来推动能源生产与消费的技术进步，从源头上削减能源的环境污染。目前，我国已经颁布了大量能源活动中的环境标准，如《火电厂大气污染物排放标准》、《车用汽油有害物质控制标准》、《海洋石油开发工业含油污水排放标准》、《核电厂环境辐射防护规定》、《清洁生产标准—石油炼制业》、《环境影响评价技术导则—水利水电工程》等等。一些地方环保部门从本地环境质量的要求出发，也制定了一些地方环境标准，如，新疆维吾尔自治区制订了《燃煤锅炉大气污染物排放标准》，山西省制订了《山西省燃煤电厂二氧化硫排放绩效标准》，北京市制订了《锅炉污染物综合排放标准》、《低硫优质煤及制品标准》。此外，北京市、上海市还制订了严于国家标准的机动车污染物排放标准等。清洁生产制度。清洁生产，按照《清洁生产促进法》的规定，是指不断采取改进设计、使用清洁的能源和原料、采用先进的工艺技术与设备、改善管理、综合利用等措施，从源头削减污染，提高资源利用效率，减少或者避免生产、服务和产品使用过程中污染物的产生和排放，以减轻或者消除对人类健康和环境的危害。清洁生产是既可满足人们的需要又可合理使用自然资源和能源，并保护环境的实用生产方法和措施。它替代了以前传统的末端控制污染的模式，能够更有效的降低污染排放，是实现可持续发展的重要手段。能源行业是污染排放大户，实行清洁生产制度，能够节约能源，减少污染排放，因而该制度能够较好的协调能源利用与环保的关系，是解决能源环境问题的一个基础性的和关键性的制度。环境许可证制度。指法律所确认的，对从事可能造成环境不良影响活动的开发、建设或经营者，必须向有关管理机关提出申请，经审查批准，发给许可证才能从事该项活动的一系列管理制度。颁发许可证是一种政府行政管理行为，是环境管理机关进行环境保护监督管理的重要手段。能源的开发利用一般会对环境造成不良影响，因而在开发利用前，都应取得环境许可证。典型地，如探矿、采矿许可证，排污许可证、海洋倾废许可证，固体废物收集、贮存、处置许可证，放射性同位素与射线装置的生产、使用、销售许可证等。排污收费制度。是国家环境管理机关根据法律规定，对排放污染者征收一定费用的法律制度。该制度是运用经济手段来保护环境的一项法律制度，体现了污染者负担原则，同时也为治理污染开辟了一条重要的资金渠道，并有利于加强环境监督管理机构的自身建设。目前，对能源行业影响最大的是SO2收费。SO2收费试点从两省九市到“两控区”，取得了显著成效。限期治理制度。指国家法定机关对污染严重的项目、行业和区域作出决定，限定其在一定期限内完成环境治理任务，达到治理目标的法律制度。这是我国特有的一项环境法律制度，具有较强的强制性，是合理解决已造成的污染最有效的途径。环境事故报告制度。指发生事故或者其他突然事件，使环境受到或可能受到严重污染或破坏，事故或事件的当事人必须立即采取措施处理，及时向可能受到环境污染与破坏危害的公众通报，并向当地环境保护行政主管部门和有关部门报告，接受调查处理的法律制度。该制度可以使政府和环境保护监督管理部门及时掌握环境污染与破坏事故的情况，查明事故原因、确定危害程度，便于采取有效措施，防止事故的蔓延和扩大，同时也可使受到环境污染与破坏威胁的公众提前采取防范手段，避免或减少损失，最大限度地降低事故的危害程度。在能源行业，由于其生产技术的复杂性和危险性，因生产事故或意外事件导致的环境污染或破坏，后果往往极其严重，如2003年重庆开县天然气井喷事故、2005年松花江环境污染事件都造成了非常严重的后果，因而环境事故报告制度尤其具有特别重要的意义。