我国的行政改革是在中国共产党的统一领导下，在宪法和法律规定的原则范围内，对行政机构的法律地位、行政权力、管理职能、行为方式以及与之相适应的机构设置、人员编制和行为规范的调整和变革。建国以来，我国进行了多次行政改革，但与预定的目标均有很大的差距。对此，理论界进行了较为全面、深入地探讨，取得了一些可喜的成果。这些成果对进一步深化改革具有一定的指导作用。但笔者认为，在所有的这些讨论中忽视了行政改革过程首先必须解决的一个重大理论与实践问题，即行政改革权问题。行政改革涉及到行政机关与党和其它国家机关的关系、行政机关的内部设置、行政机关的运行等一系列问题。不同问题的位阶不同，因此，改革权的归属也就不同。这样，才能确保行政改革的权威性、统一性、严肃性。
一
有学者把我国建国以来所进行的多次行政改革分为3个阶段：第一阶段是80年代以前的摸索阶段。这一阶段的改革是在计划经济体制下进行的。从改革的任务和目标的确定到实施的步骤和方法，基本上是靠经验指导的，改革的成效不大。第二阶段是80～90年代的政策和科学理论指导阶段。这一阶段主要依据1988年国务院提出通过的“三定方案”进行，改革明确了各部门的职能权限、机构设置和人员编制。第三阶段是90年代至今的法学和科学理论指导阶段。一方面，行政管理学等理论研究逐步深入并指导行政改革的进行；另一方面，开始认识到法律，特别是宪法、组织法对改革的规范作用。但是，行政改革权问题始终未能引起人们的注视，以致在改革的过程中出现了一些不合法、不合理甚至混乱的局面。具体表现在以下几个方面：
1.党政关系处理不当，导致以党代政行使行政改革权。我国宪法序言规定“中国各族人民将继续在中国共产党的领导下，……坚持改革开放，不断完善社会主义的各项制度”。这确立了党在行政改革过程中的领导地位，符合我国社会主义性质。但是，在实践过程中，如果党政关系处理不当，就会产生一系列的新问题。因为，党在改革中的作用应该是依法对行政改革进行指导和监督，而不是包办和替代。但是，实际上党组织不经法律程序干预政府行政改革的事情时有发生，如不经法律程序在改革中强行干预机构设置和人员编制、以党的决议代替政府的改革决策等。同时各级党组织也一度设立了与政府部门重叠的工作部门，直接指挥和管理行政改革事务，形成党政两套机构共同领导行政改革、共享行政改革权的局面。既削弱了党对改革方向的总体领导和对改革全过程的有效监督，又使各级政府应有的职能得不到很好的发挥，延误了行政改革的进程。此外，我国实行的是党管干部的原则，各级政府领导的使用，由党委决定。这样，在改革中，党实际上通过对干部的任免间接支配着行政改革权。因此，党政不分对于行政改革权归属的合理划分极为不利，不理顺二者关系，改革难以顺利进行。
2.行政改革权的行使缺乏法律依据和有效制约。在行政改革过程中，立法机关没有制定相关的法律对行政改革权进行界定、划分及确定其归属。因而，行政机关行使行政改革权缺乏必要的法律依据和法律授权，使行政改革权的行使处在一种无序的状态，这种状态极易导致行政改革权的滥用。立法机关和司法机关也无法对其进行有效的控制与监督。具体分析
(1)行政改革的首要价值目标就在于建立一种更合理的秩序。因此它必须首先考虑建立一套行政改革权运行的规则，以防止行政改革权的失控。如果行政改革权无规则、无秩序地运行，势必对人民、国家和社会构成威胁。而我国目前行政改革权的运行正是处于一种无序的状态，作为规范和控制行政改革权最直接、最有力的行政组织法还存在较大缺陷。主要表现为：1)基本的行政组织法中未规定行政组织法定原则。既没有明确行政机关的职权必须由法律规定这一法治原则，又没有明确授予行政机关对行政组织的规制权限，行政机关运用行政改革权设定机构和职权的许多行为都缺乏法律依据。行政改革中，立法机关和行政机关各自权限的作用范围没有明确的规定，人大对行政改革的介入权很小。2)行政组织法体系不完善。我国行政系统是由纵向不同层级和横向不同部门的各种行政机关组成的，特定的行政机关的设置及其权限各有特点，我国现行的中央政府和地方政府组织法过于单一，规定也过于原则性，因而无法对不同类别行政机关的设置和职权作出明确、具体的规定。而这些规定恰恰是明确行政改革权的归属所必需的。3)现行许多关于行政组织的立法层级偏低。我国宪法明确规定，涉及国家机构的立法应由全国人大以基本法律的形式制定和修改。如国务院行政机构设置和编制管理等重大事项，其变化与否，如何变化，决定权应在人大。然而事实上在国务院组织法中没有做出类似规定。而只是由国务院发布了一个《国务院行政机构设置和编制管理条例》，来决定此类问题。这种立法层级显然偏低，把本应属于立法机关的改革权，拱手让给了行政机关。
(2)行政改革过程中，立法机关与行政机关的关系不能充分体现宪法原则，行政机关权力过大。我国宪法原则上规定了行政机关由权力机关产生，并受其监督，但是根据地方组织法的具体规定，地方各级人民政府根据工作需要和精干的原则，可以设立必要的工作部门。省、自治区、直辖市的人民政府的厅、局、委员会等工作部门的设立、增加、减少或者合并，由本级人民政府报请国务院批准。省、自治区的人民政府在必要的时候，经国务院批准，可以设立若干派出机关。自治州、县、自治县、市、市辖区的人民政府的局、科等工作部门的设立、增加、减少或者合并，由本级人民政府报请上一级人民政府批准。县、自治县的人民政府在必要的时候，经省、自治区、直辖市的人民政府批准，可以设立若干区公所，
作为它的派出机关。市辖区、不设区的市的人民政府，经上一级人民政府批准，可以设立若干街道办事处，作为它的派出机关。这样，各级行政机关设立机构、设置职权、确定职责等，都不受权力机关的控制与监督。
(3)立法机关和司法机关没有形成对行政改革权合理、有效的制约。从立法机关角度来说，我国宪法虽然明确规定了全国人民代表大会及其常务委员会处于最高监督地位，但是由于法律规定过于粗放，加上几十年来形成的习惯，人民代表大会监督在实践上有责无权，往往徒有虚名，流于形式。加之，我国的行政改革主要是依靠政策指导来进行的，政策往往在执行过程中会形成与既定法律的矛盾。当这种矛盾产生时，政策常常以某种冠冕堂皇的理由抹杀法律的权威性，甚至出现“先改革后立法”的现象，这种现象使得行政机关在行使改革权时缺少明确的法律、法规授权，这必然导致法律监督缺位，使改革受挫。从司法机关角度来说，行政改革必须要有司法保障。对于行政改革权行使违法或不当，司法机关应该有权进行司法审查，追究违法主体的相应责任。但实际上，一方面人民法院对于行政诉讼的受案范围只限于具体行政行为，而不能涉及抽象行政行为即行政立法行为，范围明显偏窄。另一方面司法独立未完全实现，司法机关在经费、人事上受制于同级政府，独立性受影响。因此，总的来说，司法机关对于行政改革权的监督作用也是非常微弱的。
3.中央与地方之间权力划分不当导致行政改革权划分不明确。中央与地方之间权力的合理调整和配置，不仅是我国行政改革的重点和难点，也是合理确定行政改革权归属要解决的一个关键问题。科学合理的职权划分决定着中央与地方政府两级调控体系的形成和完善，决定着中央与地方政府的职权范围，决定着行政体系和机构改革的成败。但长期以来在我国行政改革中，中央与地方之间缺乏明确的职权划分，在实践中主要依靠政策调整，缺乏法律依据，因而随意性很大。行政改革始终难以跳出“放权——收权——再放权——再收权”的怪圈。宪法对中央与地方职权划分作出了原则性规定，宪法第3条规定“中央和地方的国家机构职权的划分，遵循在中央统一领导下，充分发挥地方的主动性、积极性的原则”，同时第89条规定“国务院统一领导全国地方各级国家行政机关的工作，规定中央和省、自治区、直辖市的国家行政机关的职权的具体划分”。但是根据地方组织法的规定，地方各级人民政府根据工作需要和精干原则，可以设立必要的工作部门。各级人民政府的厅、局、处、科等工作部门的设立、增加、减少或者合并，由本级人民政府报请上一级人民政府批准。组织法本身并没有规定行政机关必须设立哪些职能部门，职能如何划分，一切由各级政府根据“工作需要”而定。国务院组织法和地方政府组织法虽然分别规定了中央与地方各自的职责权限，但是过于简单，可操作性不强，而且对于二者共同享有的权限缺乏明确的划分。这样，在实践中中央与地方既没有各自的行政改革权的明确划分，中央也必定会缺乏明确的法律依据而无法对地方改革权进行有力监控，因而无法实现改革的统一协调。
综上所述，在我国以往的改革中，由于从整体上缺乏有力的法律与制度保障，党政关系，立法、司法与行政的关系，中央与地方的关系又都处于一种复杂、交错、不确定状态，使得行政改革权处于法律缺失和主体不明的困境，对于我国行政改革的顺利进行极为不利。为此，我们有必要对行政改革权进行合理的界定、划分，并确定其归属。
二
合理确定行政改革权的归属是行政改革顺利进行的基础。要解决好这一问题，必须处理好党政关系，使党对行政改革的领导依法、合理的进行；必须处理好立法机关与行政机关的关系，立法机关要制定法律来规范、确定行政机关的行政改革权，行政自由裁量权也应以法律加以规范；必须处理好中央行政机关与地方行政机关之间的关系，明确各自的行政改革权限和共享权限。具体来说：
1.要解决以党代政、党支配行政改革权的问题。党政关系应当是一种宪法和法律关系。邓小平同志曾经指出，法律范围内的问题应当由国家和政府管，由党管不合适，党干预太多，不利于在全国人民中树立法制观念。******同志也指出：“我们绝不能以党代政，也绝不能以党代法。这也是新闻界讲的究竟是人治还是法治的问题，我想我们一定要遵循法治的方针。”具体到行政改革权来讲，一方面由于各级党组织不具备行政主体资格，因此不应在行政改革中包办宪法和法律规定由行政机关决定的事务。另一方面，由于行政机关不是党的执行机关，因此，党不应强行干预行政改革中的一些具体事项。正确处理党政在行政改革权上的关系的方法应该是：一方面，确保党的方针、政策的重要地位，因为，中国共产党是执政党，它对行政改革的领导是通过其方针、政策来实现的；另一方面，党对行政改革的领导主要应依靠法律来进行，因为法律比政策更规范、更成熟、更具操作性。更重要的是，法律的制定和实施，同国家权力直接联系。
2.行政改革权的划分应该坚持立法机关依法确定的原则，适当兼顾行政机关的自由裁量权。“我们现在面临的问题似乎更多的是行政机关在设定组织、编制、结构、聘任公务人员、配置行政权力等方面的无序状态”。历次改革中，行政部门往往未经法律授权以规章、命令、决定等形式自行设置机构和配置权力，造成改革的混乱。这显然是由于行政改革权没有依法设置造成的。改变这种局面最有效的方法是用法治原则来建立秩序、减少混乱。法治原则所内蕴的人民主权即民主主义理念“要求一切国家机关的组织或活动必须建立在人民授权的基础上，否则，就会丧失合法存在的理由”。在我国，人民授权是通过人民代表大会制定宪法或法律来进行的。因此，行政机关行使行政改革权必须主要由宪法和法律明确
授予，并在其保障下实施，而不能以改革的革命性和行政的高效性为借口抹杀法律的权威性。
改革中，关于行政机关组织的法律依据、行政机关的基本组成、相应行政机关的地位和性质及其与上级行政机关的关系、相应行政机关内部机构的设置和各机构相互关系、相应行政机关的基本职权和职责、相应行政机关行使职权的基本方式和程序、相应行政机关设立和变更以及撤销的程序和法律责任等基本内容，都应由立法机关以法律形式确定。中央行政机关和地方行政机关各自的行政改革权限和共享权限，能够清晰界定的应尽量以法律形式固定下来，无法清晰界定的或是改革所涉及的事项应变性、不确定性较强的，也应以法律作出原则性规定，行政机关自由裁量权在原则性规定允许范围内依法实施。当然，在法律的原则性规定和行政立法的具体规范之下，适当兼顾行政改革权的灵活性和机动性也是必要的。
3.行政机关内部行政改革权的划分。中央与地方行政改革权的分配及相互关系实际上是一个宪法问题。要改变过去行政机关职能部门的设置随需要而定的弊端，“中央与地方之间的权限划分应当由宪法和法律固定下来，并由法制予以保障，中央与地方职权分工的法制化，可以保障国家政策的连续性和稳定性，避免朝令夕改，不致于出现因领导人的变动而随意改变的不正常情况”。对于行政改革权的划分，应该由全国人大制定专门的中央和地方关系法，并在其中将行政改革权的划分予以明确；或在国务院组织法和地方政府组织法中分别明确各自在行政改革中职权范围，同时规定共同享有的权限范围。改革中，“凡关系国家主权和整体利益的行政事务如国防、外交、金融、银行、铁道、航空、海关、邮政等，由中央政府直接负责；计划、财政、司法、人事、民政、税收、教育、文化、科技等事务由中央与地方共同负责、分级管理；与地方居民利益直接有关的地方行政事务如城市规划、市政管理等由地方自行负责”。从而将中央与地方在行政改革中的权限划分规范化、制度化、法律化。当然，在明确划分中央与地方职权关系的基础上，加强中央政府对地方政府权力的监控也是必不可少的。
在我国，享有行政改革权的主体应该包括国务院、国务院各部门以及地方各级行政机关。因此，要抓紧修改和完善《国务院组织法》，对改革中可能涉及到的诸如国务院副总理和国务委员人数的限定、国务院组成部门的数目的限定以及国务院直属机构、办事机构、议事协调机构的法律地位、设置条件和程序等予以规定，使其更加科学、具体、完备；制定国务院各部门组织法，对国务院各部门的机构设置和人员配备予以规定；适时修改《地方政府组织法》，将其与地方人民代表大会组织法分开制定，规定各级地方政府设置、组成、职权、撤销等共性内容；在《地方政府组织法》之外，分别制定地方各级政府组织通则，规定各类政府设置、组成、职权、撤销等个性内容，并再根据管辖人口、土地面积、经济发达程度等不同情况，对各类政府分别作出不同规定，形成一个相互配套的行政组织法体系。行政改革权的归属通过这样一套法律体系得到确定，享有行政改革权的各个主体根据这种确定来实行行政改革。
改革中，国务院应根据宪法和法律的具体授权或者基于对既有法律加以具体化而制定行政法规，统一领导各部门和地方各级国家行政机关的行政改革，协调全国性的行政改革活动；国务院各部门包括各部、委员会、中国人民银行、审计署和具有行政管理职能的直属机构，根据法律和国务院的行政法规、决定、命令，在本部门的权限范围内制定规章，并以此协调属于本部门的行政改革事宜。当改革事项涉及到两个以上国务院部门职权范围时，应当提请国务院制定行政法规或由国务院有关部门联合制定规章予以解决；省、自治区、直辖市以及较大的市的行政机关根据法律、行政法规和本省、自治区、直辖市的地方性法规，制定规章，以此处理属于本行政区域的行政改革事项；较大市以下的各级地方政府根据法律、行政法规、地方性法规、规章，按照各自的特点，在各自辖区内有针对性的实施行政改革。
三
行政改革权在运行中，必然会具有行政权管理领域广、自由裁量度大的特点，为此，对于行政改革权的制约相当重要。我们可以从两方面入手加强对行政改革权的制约。
1.明确立法、行政、司法三者关系，形成立法权、司法权对行政改革权的有效制约。
(1)应该通过立法途径为行政改革权的合法行使奠定基础，同时形成对其有效的监督。首先，要制定《行政组织基本法》，明确行政组织法定原则、中央与地方关系法定原则。行政改革中涉及到行政组织改革权的问题，应该是立法机关的专有权力。最高国家行政机关也只有在法律授权下，才可组织较低层次的行政机关，并且一些重大问题是法律保留的范围；其次，要制定《中央与地方关系法》，明确中央与地方的权力分配，包括行政改革权的分配；再次，要修改和完善国务院和地方政府组织法，“对各级政府及其工作部门的性质、地位、任务、职能配置、职责权限、活动原则、内部机构设置、人员配置、政府机构的设立、变更和撤销程序以及违反组织法规定的法律责任等都要由行政机关组织法律加以规范”。国务院组织法中，要明确国务院的权力、总理的具体权限、副总理的设置以及内部机构的设定等。地方政府组织法之外，制定省(自治区、直辖市)、市、县、乡(镇)、各自治地方人民政府及地方政府派出机构组织法，规定各级政府权限和机构设置的一般原则等；最后，制定国务院各部委组织法，可以考虑由全国人大将国务院的“三定”方案上升为法律。对授权国务院决定的直属机构和部委内设机构应明确职权并严格限制数量。并在保证与中央统一性和规范性的前提下，由地方各级人大制定相应的地方政府部门组织条例，明确规定各自的职责权限，避免职能交叉、政出多门&
nbsp;。对各级政府的非常设性机构要从数量和批准程序上严格限制，定期清理。这样，使得行政改革权的行使有法可依。
(2)应该调整司法机关与行政机关的关系，形成司法权对行政改革权的有效监督。首先，要改变目前司法机关同时受上级司法机关和同级政府双重领导的局面，使司法机关从政府中脱离，建立自成一体的司法系统。这样才能从根本上减少行政机关对司法的干预，切实保证司法对于行政机关依法行使行政改革权的监督。其次，应尽可能的把人民法院对于行政改革中违法使用行政改革权造成对相对人利益损害而引起的行政诉讼的受案范围扩大，不应仅仅局限于具体行政行为的合法性，也应该针对于抽象行政行为即行政立法行为的合法性实施监督和审查。再次，对于行政机关在行使行政改革权过程中的违反宪法和法律的行为，司法机关应该有权予以追究其违宪行为的责任。我国宪法只是原则地规定了一切国家机关都必须以宪法为根本的活动准则，违反宪法和法律必受追究。但对于谁来审查是否违宪和如何追究违宪行为的责任并没有规定。“我国至今尚未真正建立对违宪行为的审查制度。由于没有违宪审查制度，对行政机关，尤其是高层行政机关的抽象行政行为的监督尚未具体落实。”通过司法机关的违宪审查，必定会更好的保证行政改革权的实施。
2.制定一套行之有效的行政改革程序，减少行政改革权的自由裁量范围。从事物发展的规律和中西方行政改革的实践看，由于经济基础处于不断的变化之中，决定了作为上层建筑的国家行政机构也必须适应这些变化适时进行改革，因此，不能期望任何改革一劳永逸，改革必然是反复进行的。既然是反复进行，那么程序就显得尤为重要。我国进行了多次行政改革，但每次主要都是在党的领导下，根据具体情况临时性决定改革的步骤，至今仍没有形成一套固定、有效的程序。这既是制约我国行政改革顺利进行的原因之一，又是造成行政改革权随意性和不确定性的重要因素。
行政改革的程序应主要包括改革方案的动议、调研、起草、论证、审查、批准、公布、实施和监督等步骤。它对保证行政改革权的科学、民主、公开、合理的行使起着至关重要的作用。因此，我们有必要借鉴西方经验，建立一套合理的行政改革程序，在行政组织法中将其固定下来，以此规范和保障行政改革权的正常运行。首先，应对行政改革进行广泛的论证。我国历次改革都是在政府内部讨论的基础上提出方案的。1991年成立的中央机构编制委员会，负责全国的行政机构改革工作和机构编制管理工作。但是，编制委员会作为政府的职能机构，在执行改革任务和维护政府自身利益之间难以取舍，很难保证自身立场及其制定方案的中立性。应该通过立法成立一个改革的研究机构。该机构应尽可能多的吸收社会各界人士参加，对改革可能涉及的所有问题进行全面调查研究，并在充分论证的基础上提出改革的建议报告。这样，既可以对改革应有的内容有一个全面、系统的把握，又可以防止政府利用行政改革权为自身谋取利益，符合宪法保护公民权利的原则。其次，立法机关对行政改革应该依法介入。一方面，应该由立法机关制定和完善有关行政改革方面的法律，对研究机构的建议报告，在政府和社会广泛讨论的基础上，立法机关采纳其合理的部分制定或完善法律，决定改革；另一方面，在改革过程中，要改变过去地方政府组织法所规定的，地方各级人民政府工作部门的设立、增加、减少或者合并，由本级人民政府报请上一级政府批准，并报本级人民代表大会常务委员会备案的做法。各级立法机关应对于同级地方政府的行政改革方案享有批准权，而报请上级人民政府备案，上级人民政府认为有不当之处的，可提请同级人大审查。再次，由政府负责，在有关法律的指引下具体推行行政改革。改革的过程应该分阶段、有步骤的稳妥进行。同时由执政党、立法机关、司法机关依法对行政改革的全过程予以监督，并由司法机关对行政改革权的违法行使依法追究法律责任。这样，行政改革权的随意性范围将会大大缩小，混乱程度也将得到有效的控制，从而保证行政改革的顺利进行。
收稿日期：2002-07-15
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