再论“行政吸纳政治”[1]——90年代中国大陆政治

一、引论

90年代初期，几乎所有的人都预言中国政府即将垮台。但是，在经历了80年代此起彼伏的动荡特别是“八九风波”之后，中国大陆在90年代却出人意料地赢得了政治稳定，而且与政治稳定相伴的是持续的经济增长。与此同时，整个东欧和苏联的社会主义阵营崩溃了。自70年代中期以来，民主化浪潮席卷全球，世界各地的权威主义政权纷纷垮台。在这种全球背景下，中国的经验不能不说是一个“世界奇迹”。

显然，就政治论政治无法解释这一“奇迹”，因为与大陆政治结构相似的其他政权几乎都垮台了，所以要理解中国大陆的政治稳定，不但要理解它的政治结构，还要理解社会结构、政府的统治策略和实施能力，也就是说，要理解广义的国家与社会关系。

在这一研究领域，现代化理论是主流理论。它认为挑战社会主义国家政治稳定的根本力量是民主理念。这一理论认为，发展中国家注定将以新型的意识形态和组织模式来取代传统的文化和社会体系，而且这些新形式也就是西方模式。在现代化理论的信奉者看来，西方模式具有“放之四海而皆准”的普遍意义。李普塞特在他的经典论文中提出，一个国家用以衡量经济发展程度的指标越高，它的民主化程度也就越高。他认为，工业化和都市化，伴随着人口的集中和增加与大众传媒的发展，从而加快了新闻和信息的传播，教育程度的提高以及中产阶级的出现和壮大，也会提高人民的政治意识和参与兴趣，因而民主就有可能随之产生。亨廷顿认为，发展中国家的政治不稳定源于“政治参与爆炸”。在这类社会中，社会经济的发展将不可避免地导致政治参与要求的急剧膨胀，但是政治发展落后却使得社会无法提供足够的制度化渠道满足参与要求，这种需求与供给之间的“差距”将导致政治不稳定。1974年以来，众多的非民主政权，包括西班牙、葡萄牙、希腊、南韩、台湾、巴西、阿根廷、智利、乌拉圭等等，都走上了民主化道路。这个被亨廷顿称之为“第三波”的席卷全球的民主化浪潮，给予现代化理论以强有力的支持。毫无疑问，这些理论可以解释80年代的中国经验，但不能解释90年代的中国经验。尽管市场化、私有化在继续推进，对国际社会开放也在进一步扩大，社会经济指标也在向着有利于民主化的方向发展，但是90年代的中国大陆并没有出现上述理论所预言的政治动荡加剧的情况，相反，这一时期反倒比80年代更加稳定了。

是什么原因促成了这一时期的政治稳定呢？本文尝试借鉴金耀基在《行政吸纳政治——香港的政治模式》一文中提出的政治模型解释这一疑问。

金耀基指出：“‘行政吸纳政治’是指一个过程，在这个过程中，政府把社会中精英或精英集团所代表的政治力量，吸收进行政决策结构，因而获致某一层次的‘精英整合’，此一过程，赋予了统治权力以合法性，从而，一个松弛的、但整合的政治社会得以建立起来。” “要掌握香港政府的政治艺术和本质，‘共治’是一个锁钥性的概念。共治在本文是指由英国统治者与非英国的（绝大部分为中国人）精英共同分担决策角色的行政体系，共治表现之于政治上的是一种精英构成的共识性政府的形式。可以说，这是香港政府回应‘政治整合’问题所采取的一种可名之为‘草尖式’的途径，英国统治香港自觉地或不自觉地建立在这个共治的原则上。……由于‘共治’原则的运作，非英国的精英，特别是中国人的精英，逐次被吸纳进行政决策结构中，从而，在行政体系之外，很少有与这个体系站在对抗立场的政治人；即使有，其政治影响力也大都是微弱无力的。”

行政吸纳政治的另一个途径是“咨询”。Endacott把香港政治称为“咨询性政府”。他指出：“对香港宪章之运作的研究显示，在政府作任何重要的决定之前，有关的意见是经常地受到咨询的。……有些时候，……还会征求社会公众的意见。真的，政府运用咨询的方式是那样的广泛，‘咨询性政府’一词足以恰当地描绘香港政治的最主要的特征。”尽管金耀基认为“咨询性政府”没有抓住香港的政治本质，但也承认“咨询”在香港政治中的重要作用。他指出：“香港行政还有一个极为特殊的制度设计：即几乎所有的政府部门，都设有咨询性的机构，……这些委员会的目的是使各个行政单位能广泛地经常地接触社会各界的人士及他们的意见，以使政府的决定尽可能地符合公众的意愿和利益。……香港行政这个咨询性的制度设计，使政府对社会的意向有更敏锐的反应，因而常能化解许多潜在的冲突，同时，也使政府不至孤傲地脱离社会，形成一个闭锁的集团。”

金耀基把这一切称之为“政治的行政化”或“行政的政治化”，并指出“行政系统被赋予了政治功能，使行政系统承担及发挥纯技术性专业性之行政以外的功能，这使香港的行政与韦伯的‘科层组织’的理型有所不同。”[10]

值得注意的是，金耀基的分析方法在某种程度上带有马克思主义的阶级分析方法的“色彩”。马克思主义强调，“国家是一个阶级压迫另一个阶级的暴力工具”，而且与国家相对的社会不是铁板一块，不是由无差别的人组成的，而是分化为一系列不同的群体，它们各自占有的资源不同，社会地位和生活状况不同，与国家的利害关系不同，对各种问题的反映不同，所拥有的实力和行动手段不同，因此对国家和社会的影响也不同。这一理论提醒我们，必须正视阶级之间利益分配的不平等和不公正，以及随之而来的阶级联盟和阶级冲突。这对于我们理解90年代的中国政治稳定是十分重要的。

本文的基本假设是：90年代的大陆政治表现出“行政吸纳政治”的基本特征，而且这是大陆能够赢得政治稳定的根本原因。下面将对这一假设进行检验。

二、政治的属性

在中国大陆，至少到目前为止，国家还处于绝对主导地位，社会的权力状况，在很大程度上，取决于政府的态度和需要。因此，我们首先要分析国家的属性，国家控制社会的方式，国家实施控制策略的能力。

从集权政治到权威政治

全球化使国家之间的制度竞争成为必然。制度竞争的实质是制度的经济效率的竞争。在全球经济竞争中的失败，势必导致制度合法性的丧失。二战以来两大阵营之间的“和平竞赛”以计划经济的失败告终，并导致全球性的社会主义制度的合法性危机。

邓小平的改革，在很大程度上，是对这种合法性危机的反应。邓小平希望通过市场化改革和对外开放，加上有限的政治和社会改革，赢得经济增长，借此维持甚至强化中共的统治地位。与中共的初衷不同，邓小平的改革不但已经深刻地改变了中国大陆的经济制度，也深刻地改变了它的政治属性和社会结构。[11]

随着市场化改革的发展，在90年代中期，中国大陆完成了从集权主义体制向权威主义体制的转变。在新体制下，中共仍然坚定地垄断政治权力并且严厉控制公共领域，但是它不再全面控制经济活动（放弃了计划体制），不再固执地兜售意识形态，不再监控公民的个人和家庭事务，不再发动大规模的群众运动，最重要的是，它实行对外开放政策，而且宣称“要与国际惯例接轨”。

“权威政治”或“精英政治”还没有揭示中国政治的本质。其实所有的政治都是精英政治，即少数人垄断政治舞台，而绝大多数人被排除在外，或是成为政治精英的傀儡，所不同的仅仅是“程度”而已。中国大陆的权威政治与一般的权威政治不同，它的“特色”在于，执行统治任务的党政官僚集团本身就是统治阶级，即统治集团就是统治阶级，代理人就是委托人。政治精英不代表任何阶级，他们凌驾于一切阶级之上，对所有的阶级实行“权威主义”统治。他们仅仅对自己的利益负责。

意识形态的更新

市场化改革的影响至为深远。不但政治制度随之发生了适应性变化，意识形态也随之而变。原有的意识形态破产了。对于今天的共产党来说，马克思主义、列宁主义、毛泽东思想已经失去了提供合法性的功能。新的官方意识形态是“邓小平理论”，其核心思想就是“一个中心，两个基本点”。邓小平制定的这一“党的基本路线”，集中而准确地表达了权威主义政治的精神，即在保持一党专政的同时，推进市场化改革和对外开放。

官方意识形态的民间版本是80年代中期兴起的“新权威主义”。这一理论主张，在具有现代化取向的****政府的领导下，实行市场化改革，在此基础上，再进一步实现自由化和民主化。但是，这一理论并未得到中共的青睐，同时还受到自由派的攻击，因此在80年代后期和90年代初期没能获得充分发展。90年代中后期，新权威主义再度兴起，并逐渐成为一种主流社会思潮，但其理论形态至今仍然十分粗糙。

“八九”是一个转折点，自此以后，中共从“革命党”转变为“执政党”。如今中共的组织目标仅仅是“执政”或“掌权”。中共变成了地地道道的“理性经济人”，奉行“实用主义”。只要能维持或扩大统治集团的既得利益，什么理论、道路、原则、价值都可以接受。这就为改革清楚了障碍，开辟了空间。与此同时，党政官员的价值观也彻底“庸俗化”，对于他们来说，最有价值的东西就是“钱与权”。[12]

没有政治的社会

改革也带来了国家与社会关系的深刻变化。在毛时代，政府通过农村的人民公社和城市的单位对社会实行全面管理。随着农村人民公社的解体和城市企业改革的深化，旧体制瓦解了。毛时代那种国家与社会浑然一体的状态不复存在。国家权力不断收缩，相应地社会从国家的全面控制中逐渐脱出。政府已经放弃了对个人和家庭事物的控制。在国家和家庭之间，公共领域[13]与经济领域的变化正好背道而驰。经济领域已经基本独立，“自由化”是经济领域改革的基本特征。但是，在公共领域中，中共则采取严厉的控制政策，言论、出版、集会、游行、示威、结社、建党的权利始终由政府垄断。“八九”之后，中共更是毫不留情地镇压政治反对活动和独立的社会组织，与此同时，着手建立一整套带有明显的国家法团主义色彩的管理体制，试图把社会组织置于国家的严密控制之下。[14]政府对待社会团体的策略是，依附性的可以存在和发展，一切独立的有组织力量都坚决镇压，不论是否已经表现出反叛倾向和是否实施了反叛行为。在这种环境中，政治上能动的社会阶级或群体是不存在的。

由于政府几乎控制了一切使集体行动成为可能的资源，公众只能处于无组织状态，因此无论是普通大众，还是经济精英和知识精英，在政治上都无所作为。其结果就是造就一个封闭政治。政治精英或党政官员垄断了政治活动空间，严格禁止其他人染指政治活动。政治领域对其他社会集团来说是封闭的。确切地说，这是一个没有政治的社会。

知识分子

贫困阶层

中国社科院“当代中国社会阶层研究课题组”也是根据“对组织资源（政治资源）、经济资源、文化资源的占有情况”把中国人分为十大社会阶层。它们分别是：国家与社会管理者阶层（拥有组织资源）、经理人员阶层（拥有文化资源或组织资源）、私营企业主阶层（拥有经济资源）、专业技术人员阶层（拥有文化资源）、办事人员阶层（拥有少量文化资源或组织资源）、个体工商户阶层（拥有少量经济资源）、商业服务业员工阶层（拥有很少量的三种资源）、产业工人阶层（拥有很少量的三种资源）、农业劳动者阶层（拥有很少量的三种资源）、城乡无业、失业、半失业者阶层（基本没有三种资源）。他们进一步把中国人分为五个等级。他们指出：“现代社会阶层结构的主导阶层应该是：国家与社会管理者阶层、经理人员阶层、私营企业主阶层、专业技术人员阶层。”[15]

从表1中我们看到的是精英/大众排序的“大翻转”。这种“天翻地覆”的社会结构变化对政治和社会稳定构成严峻的挑战。一方面，统治者必须学习与新兴的社会精英和平共处，解决全新的政治整合问题；另一方面，统治者必须面对失落者的不满与反抗，主要是“地位相对下降者”特别是国有企业工人。为此，政府必须调整自己的阶级联盟策略和意识形态，以便重新建立自己的统治基础与合法性。

改革开放带来了社会结构“天翻地覆”的巨变。新的精英阶层产生了，而且日益壮大。更为重要的是，中共的延续严重依赖于他们的合作和成功。但是，政治的大门对他们却是关闭的。如何解决这一政治整合的难题？这是中共必须解决的、事关生死存亡的大问题。中共坚决地拒绝了民主化方式，继续坚持剥夺新精英的民主权利，但是通过“行政吸纳政治”，满足了他们的利益要求，赢得了他们的支持，建立了精英联盟。在这种情况下，对于社会精英来说，通过政治能够获得的东西已经都得到了，因此政治就成为不必要的东西了。

80年代的中国大陆充满了动荡。在这一时期，造成动荡的不是大众，而是精英，而且兴风作浪的是政治精英和知识精英。此时，经济精英还没有形成气候。

尽管邓小平拥有巨大的个****威，但是他并不能保证党内的思想统一。整个80年代，政治精英始终处于分裂状态，而且改革派与保守派的斗争愈演愈烈。

自从中国与西方接触以来，知识分子就是中国政府的敌人。近代以来，由于知识分子的反叛，中国政体面临持续的合法性危机。80年代的知识分子，深受毛体制的迫害，对旧体制必欲彻底根除而后快，同时对改革充满幻想，认为改革可以解决中国的一切问题，可以带来一个自由、富裕、民主的中国，更确切地说是“另一个美国”。由于在整体上倾向于“全盘西化”，知识分子根本不可能接受邓小平提出的“一个中心，两个基本点”的制度方案。尽管在80年代中期就有人提出了“新权威主义”，但是国内学术界主流并不接受。

政治精英分裂、知识精英在整体上日趋激进、党内改革派与激进知识分子寻求建立联盟，这一切使政治精英的内部冲突与政治精英和知识精英的冲突交织在一起，直至发展成为不可调和的流血冲突，造成1989年******悲剧。

正是因为意识到市场体制比计划体制能够更有效地推动经济发展，中共才要发动以市场化为根本特征的经济改革，希望籍此缓解乃至消除来自资本主义的“示范压力”。在市场环境中，国民经济的持续增长需要资本家和经理阶层的不断壮大，并且必然给他们带来日益膨胀的经济资源。市场化改革带来经济增长，而经济增长给政治精英带来合法性，给经济精英带来财富，因此中国改革的性质决定了政治精英与经济精英之间存在天然的亲和性。

资产阶级最喜爱的东西是“钱”，而不是“民主”。如果****制度能够比民主制度带来更多的利润，那么他们将毫不犹豫的选择****。通过不断推进市场化改革，实施鼓励经济发展的政策，禁止独立工会，压制舆论，降低环境标准，中共为资本家创造了最有利的赚钱环境。此外，通过钱权勾结和裙带关系，政治****还为他们创造了可观的非法获利渠道，如侵吞国有资产、偷税漏税、走私、骗汇、生产和销售假冒伪劣产品等等。[16]通过吸收入党，安排进入政府、人大和政协，资本家和经理们的“面子”（政治地位的象征）也得到充分满足。因此中国大陆的资本家和经理们心甘情愿地接受了现行体制。

Baum和Shevchenko根据地方政治精英与地区经济增长的关系以及政治精英与当地企业家的关系，确定了政治精英与经济精英的四种关系模式。在第一种模式（developmental）中，政治精英并不直接参与企业的经营活动，但是他们通过创造一个有利于企业经营的制度环境推动地区经济发展。在第二种模式（entrepreneurial）中，为了推动本地经济增长，政治精英就像企业家一样直接参与经济活动。在第三种模式（clientelist）中，政治精英并不关心地区经济发展，他们仅仅热衷于钱权交易，既利用手中的权力为自己的关系户谋取利益，并据此从相关的企业家那里获取回报。在第四种模式（predatory）中，政治精英仅仅是单纯的“掠夺者”，他们既不关心社会利益，也不与企业进行交易，他们利用手中的权力直接对经济精英进行掠夺。[17]我认为，这四种模式并不是互相排斥的，而是同时并存于中国大陆。需要补充第五种模式——“官僚资本主义”或“裙带资本主义”，即政治精英利用自己手中的权力支持自己的亲属经商，或是亲自利用自己原来的关系下海经商。在这种模式中，以家族为单位，实现了老精英向新精英的转化，保证了转型过程中精英阶层的连续性。上述5种模式比较完整地描述了政治精英与经济精英的关系。

可以说，在90年代，经济精英已经成为权威主义体制的既得利益者，他们根本不可能挑战这一体制，相反，还要极极地维护这一体制。实际上，在中国，市场经济支持****政治，经济精英是政治精英的盟友。

知识分子是权威政治的天敌。这几乎是一个全球性的现象。因此知识分子对政府的态度是影响中国政治稳定的最重要的因素之一。毛泽东和邓小平都曾经尝试改善党与知识分子的关系，但是又都以失败告终。毛泽东制造了“反右斗争”，邓小平则留下了“********”。但是，1989年以后，这个在权威政治中似乎无法解决的问题却出人意料地得到了解决。中国知识分子与政府的激烈冲突消失了。[18]

表面化的解释强调，政府的“迫害”和“利诱”是国内知识分子放弃反抗的主要原因。其一，******事件之后，激进知识分子或是流亡海外，或是关进大牢，或是下海经商，或是被媒体封杀。激进势力受到重创，一蹶不振。其二，90年代的商业化和专业化大潮分散了知识分子的关注点，一些人下海挣钱，一些人埋头做专家。其三，政府的“大棒”和“胡萝卜”政策并用，对政治异议分子严厉打击，对合作者则大力奖励。这些观察都是正确的，但是仅仅用这些来解释这一现象还远远不够。

其实，“犬儒主义”并不是知识分子接受政治现实的唯一原因，甚至也不是主要原因，还有比它更复杂、更深刻的原因。首先，邓小平“南巡”重新明确了市场化改革的政策取向。这一行动一方面证明了经济制度自身的逻辑具有不可抗拒的力量——改革是一条不归路，另一方面支持了新权威主义的假设——权威主义政府会推动市场化改革。这是知识分子认同中共的首要前提。其次，持续的经济增长为现行政治提供了强有力的“政绩合法性”。第三，前苏联的经验使知识分子看到了改革的复杂性。他们意识到改革不仅可能带来自由、富裕和民主，还可能带来混乱、分裂、贫穷、不平等、经济衰退、黑金政治和流血冲突。第四，一些拉美和东南亚国家的民主政治的现实使知识分子看到了民主的有限性。他们意识到中国的民主很可能更像这些难兄难弟，而不会是美国式的民主。经过十几年的观察和学习，他们得以现实地、全面地、冷静地评价市场和民主的功能。第五，知识分子意识到民主化是一个长期过程，不能一蹴而就，路要一步一步地走，不能急躁。第六，一些西方国家特别是美国从“****”到“****”的转变，使中国知识分子对美国的态度也随之改变。一系列事件，如银河号事件、美国反对中国申奥、台湾危机、南斯拉夫使馆被炸事件、南海撞机事件、最惠国待遇问题等等，推动全民性的仇美情绪持续发展，并进一步发展为反感美国式的市场和民主。

在上述背景下，知识分子的态度发生急剧转变，其标志就是“新左派”的兴起，并逐步成为中国大陆思想界的主流。新左派的核心思想并不新，其实就是80年代的“新权威主义”，它与邓小平设计的制度方案“一个中心，两个基本点”不谋而合。最关键的是，它接受权威政治的现实，并且把权威政治看作是从集权政治走向民主政治的必不可少的阶段。这种用学术语言表达的“新时期党的基本路线”，巧妙地解决了****与民主的矛盾，把民主变成了一种对未来的承诺。这是知识精英和政治精英联盟得以建立的基石。[19]

90年代，新左派在理论建设上取得了重大成就。除了“新权威主义”之外，“渐进主义”、 “国家主义”、“民族主义”、“新儒家”、“民粹主义”、“批判理论”、“社群主义”、“后现代主义”相继兴起。切莫小看这些“杂乱无章的学术垃圾”。实际上，它们构成了一个庞大的思想库，很有可能发展成为一种意识形态，进而为中国大陆的权威主义政治提供合法性。在这种意义上，可以说，90年代中共的最大收获就是在重建意识形态方面获得的初步成功。相应地，90年代的另一趋势就是极端思潮“边缘化”。马列原教旨主义派和激进自由派都已经丧失了曾经拥有的广泛的社会基础。在这两个阵营中，如今几乎没有“振臂一呼，应者云集”的英雄了。

早在80年代，中共就号召知识分子入党，同时鼓励党员经商发财。中共还把一部分影响力较大、经过考验的知识精英和经济精英安排进政府、人大、政协。中共还通过中国科协和中华工商联等“非政府组织”笼络和控制知识精英和经济精英。

但是，比这类制度安排更为重要的精英联合机制是“政策倾斜”。通过制定和实施向精英利益倾斜的政策，政府有效地赢得了社会精英的政治支持。同时，在制定政策过程中，政府还越来越多地通过“咨询”听取社会的声音。作为最主要的咨询对象，知识精英和经济精英获得了越来越多的利益表达机会。我认为，******的“三个代表”就是精英联盟的政治宣言。它的提出标志着政治精英、经济精英和知识精英的联盟正在走向合法化、制度化。

在正式的制度和政策之外，精英们还通过非正式的“关系网”建立联盟。例如，政治精英与经济精英的权钱交易，很少发生在陌生人之间，绝大多数发生在“朋友圈”中。知识精英的许多咨询活动也通过朋友网络进行。刘吉和汪道涵就以******的私人朋友的身份在最高决策者和知识精英之间建立合作关系。维系这种“关系网”的，不仅仅是利益交易，还有“信任”，而这种“信任”的文化基础是传统的“忠”和“义”。由于没有选举、议会、压力集团、公共舆论的制约和竞争，加之政治过程的有限开放，这种“关系网”在中国大陆获得了空前发展，并且发挥了极为重要的作用。毫无疑问，这种作用既有好的一面，也有坏的一面。

值得注意的是，作为****的主要表现形式，政治资源、经济资源和文化资源的可转换性极强。直截了当地说，权力、金钱、知识、声望和地位等各种社会资源正在出现合流的倾向或趋势。例如，政治精英的家属和朋友可以凭借政治资源经商、敛财、拿文凭。经济精英可以花钱收买官员和专家，也可以直接买官、买文凭。知识精英不但仕途前景光明，而且他们利用政界的朋友关系下海经商获得成功的例子也屡见不鲜。[20]孙立平等人强调，中国的改革造就了“总体性资本”——把政治资源、经济资源和文化资源集于一身。这种资本的最典型的拥有者就是“太子党”。[21]这也是一种精英联合的方式——一身数职或一家几制。

承认存在“精英联合”并不意味着承认精英是“铁板一块”。往日的“裂痕”依然存在，而且新的“裂痕”还会不断出现。

首先，自由派知识分子与中共的冲突始终没有停止。而且一些认同“新权威主义”的知识分子，并不认同政治精英与经济精英的肮脏交易和他们对公众的疯狂掠夺。他们对“平等”和“公正”给予了日益增加的重视。穷人的权利、弱者的利益、民族的整体利益和长期利益是他们关切的重心。这一切蕴含着“新左派”分化的可能性。那些没有机会参与分赃的知识分子更是心存不满、牢骚满腹。他们宣称自己代表社会良知，激烈地攻击现实，而且不满足于“口诛笔伐”。刚从大学校门里走出来的年轻人往往除了自信一无所有。预期与现实的强烈反差使他们最容易加入这类反叛队伍。如今对精英的贪婪、****、无耻、无责任感的切齿痛恨，为“平等”、“公正”也许还有“民粹主义”思潮的滋生繁衍创造了最有利的环境，也为精英和大众的结合创造了越来越有利的机会。此外，我们也不应该忘记现代化理论的预言——现代经济发展将自动带来自由和民主。也许资产阶级和知识分子迟早会提出民主要求。他们今天对政治现实的接受是“不得已而为之”，一旦羽翼丰满，就会挑战权威政治。

改革前，工人和农民是中共的社会基础，并且分别是名义上的领导阶级和领导阶级的同盟军，享有很高的社会和政治地位。改革初期，尽管他们的政治地位有所下降，但是生活水平获得了较大提高。由于得到了“实惠”，因此他们拥护改革。进入90年代以来，他们的政治地位和社会地位进一步下降，而物质生活质量却没有得到明显改善，一部分人还沦入绝对贫困状态，过着朝不保夕的生活。与此同时，精英几乎攫取了全部的经济发展成果。在90年代，中国大陆的收入分配的不平等程度迅速扩大，目前以吉尼系数衡量的收入不平等程度大约为0.45，已经进入了世界上最不平等的国家的行列。如果要用一句话概括当前大众的处境，那么“全面恶化”也许是最恰当的选择。

虽然有时也会关心国家大事，但是大众主要关心的还是与自己的利益直接相关的事情。引起他们强烈不满的主要是经济不平等、贫困和****。如今，面对自己日益恶化的处境，面对精英们日趋疯狂的掠夺和****，面对不断扩大的不平等，他们已经忍无可忍了。

值得注意的是，在今日中国大陆，大众的不满不仅源于地位的绝对下降，也源于地位的相对下降。改革带来了群体地位的“大颠倒”，今日的精英正是昔日的贱民，而如今的大众却是过去的领导阶级。这种翻天覆地的变化孕育了巨大的政治危机。目前，对社会和政治稳定威胁最大的大众群体，不是处于最底层的城乡贫困人群，而是失业或下岗的“国有企业职工”。由于他们的地位同时出现大幅度的绝对下降和相对下降，因此他们的不满最为强烈。[22]

尽管大众分散无力，但毕竟为数众多，因此中共也要关注大众的呼声，并做出适当的回应。从毛时代的“为人民服务”到当今的“三个代表”都表明，中共不仅仅要代表社会精英的利益，也要考虑大众的利益。

在毛时代，“群众路线”是中共处理政府和大众关系的基本态度和方法。所谓“群众路线”由“群众观点”和“群众工作方法”组成。“群众观点”主要包括：全心全意为人民服务、一切向人民负责、虚心向人民学习。[23]毛泽东对“群众工作方法”的经典解释是：“在我党的一切实际工作中，凡属正确的领导，必须是从群众中来，到群众中去。这就是说，将群众的意见（分散的无系统的意见）集中起来（经过研究，化为集中的系统的意见），又到群众中去做宣传解释，化为群众的意见，使群众坚持下去，见之于行动，并在群众行动中考验这些意见是否正确。然后再从群众中集中起来，再到群众中坚持下去。如此无限循环，一次比一次更正确、更生动、更丰富。”[24]

十一届六中全会以后，中共宣称继续奉行“群众路线”，宣称“一切为了群众，一切依靠群众，从群众中来，到群众中去。”与此同时，为适应新的形势不断开辟新的民意渠道。例如，通过官方媒体、现代社会调查技术、设立市长热线和市长接待日、引进听证会制度、行政系统向城市基层社区延伸等等，中共新建了一系列了解公众需要的渠道。此外，为了满足大众最基本的要求，90年代中期以来，还在农村地区实施“八七扶贫计划”，在城市建立社会安全网[25]，实施西部大开发。这些面向大众的制度设计，一方面可以使各级行政单位广泛地了解大众的需要，一方面可以适当满足他们的要求，从而化解一些潜在的冲突。

咨询政治的有效性依赖于，及时获得关于精英和大众需要的信息，在政策上及时做出恰当的反馈，以及有效地实施政策。这需要一个“强政府”，需要一整套完整的制度基础设施。社会在发展，日益复杂，管理任务越来越繁重。为了控制政府的规模，不至于过度膨胀，必须减少政府的工作量。一个可行的途径是发展“社会中间层”，使之成为国家和公众之间的“中介”。法团主义是解决这一问题的一种切实可行的制度方案。目前，大陆已经呈现出建设国家法团主义体制的倾向。在法团主义框架中，功能性团体与政府机构共同制定公共政策，作为对决策参与权的回报，这些团体要协助政府实施共同制定的公共政策，主要表现为主动约束自己的成员遵守协议。这一体制的特征是，政策和法律主要不是在议会中制定，而是行政部门和功能团体通过协商产生。[26]