一、 清末的新疆与蒙古 2
1. 从海防、塞防的争论到新疆建省 2
2. 清末以前蒙古的发展情况 4
3. 晚清“新政”下的新疆与蒙古 5
二、辛亥革命时期的新疆与蒙古 11
1. 民初新疆地区的情形 11
2. 民初外蒙古的独立运动 12
3. 中俄蒙在外蒙问题上的初步交涉 14
三、民族危机下之铁路建设与西北之经济和国防 18
1. 孙中山的铁路建设计划与开发西北 18
2. 铁路建设与改善民生的关系 23
3. 铁路建设对巩固国防的贡献 24
四、结语：民族主义的经济基础 28
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一、 清末的新疆与蒙古
1. 从海防、塞防的争论到新疆建省
本文以西北地区为例，探讨孙中山先生所揭示的民族主义的实行，必须有相当之经济基础，以为後盾，方能有效制止外国势力的渗入及分裂中国国土的尝试。所谓西北地区，历来定义各有不同，本文专指内外蒙古、新疆两大区域。以辛亥革命爆发前後一段时间而言，孙中山先生时常提及西北地区的范围，都是指蒙古、新疆的大西北。这些地区由於地理位置和清廷的统治政策，社会经济发展极为缓慢，引致列强的觊觎。
早在十九世纪六、七十年代，新疆地区出现阿古柏政权，引致清廷出现海防与塞防的争论。当时李鸿章认为新疆是极为偏远的地区，每年中央政府需要从各省调拨数百万两到新疆，不很值得。现在疆省闹分裂，政府在列强环伺的形势下，最好集中能力巩固海防，对於偏远的新疆认为是弃不足惜，甚至可省却大量军费。
然而，陕甘总督的左宗棠非常反对这种短视的态度。他认为新疆作为中国西北门户，战略位为重要，新疆一失，西藏与蒙古将大受压力，英、俄两国绝不因此而停止其扩张政策。同时，阿古柏政权实力有限，虽有英、俄在幕後支持，但两者利益并不一致。因此，对阿古柏用兵并不一定引致英、俄的直接干涉。此外，新疆是前朝花上很大的气力才控制下来，不能轻言放弃。[WEILEN1] [1]
最後，清廷深感新疆作为国家西北屏障的战略地位，认识到加强西北塞防以抵御沙俄进一步入侵的紧迫性，决意用兵西征，避免了新疆的长期沦陷。光绪三年（１８７７年），左宗棠奉命经理新疆军务，始将天山南北的乱事次第平定，伊犁亦於光绪七年（１８８１年）经由曾纪泽与俄人交涉而收回。到了光绪十年（１８８４年），清廷感经外侮日亟，便接受左宗棠的建议，建置新疆行省，改乌鲁木齐为迪化，定为省会，驻巡抚。
新疆建省对西北边防的巩固产生钜大的作用。政治方面，以行省取代军府制度，加强对该地区的直接管治，对於防止外来侵略势力的觊觎、渗透和分裂活动，对於保障新疆的安定统一，进而重建经济创造良好的社会环境，都有积极的作用。此外，清廷亦废除一直沿用的伯克制度。原来，清朝在乾隆年间平定新疆後，除设立“将军统理天山南北，办事大臣、参赞大臣等分理地方”外，并“因其旧俗，设立伯克等官。”
伯克制度是新疆旧有的制度。伯克意即“首领”，原指军事长官，後来渐不区分，统谓地方长官为伯克。这是清朝“因俗而治”，减低地区反抗的手段。乾隆年间，定边将军兆惠曾细列了喀什噶尔地区的十五种伯克名称：“回部头目曰阿奇木，总理一城；曰伊沙罕，协办阿奇木事；曰商伯克，管理租赋；曰哈子，管理刑名；曰密喇布，管理水利；曰纳克布，管理匠役；曰帕察沙布，查拿盗贼；曰茂特色布，承办经教；曰木特翰里；管理田宅；曰都官，管理馆驿；曰巴齐格尔，管理税课；曰阿尔巴布，派差催科；曰木珲，协办都官事；曰巴克迈塔尔，专管园林；曰明伯克，其职如千总。”结果，清朝先後任命了南疆三十一个城镇地区的大小二百六十余名各级伯克。清廷虽然保留伯克制度，但为加强管理与控制，便废除了伯克世袭，改为由朝廷任免升调。
其次，在新疆北部游牧为生的卫拉特蒙古及哈萨克等部族实行札萨克制度。札萨克是游牧民族原来的政治组织，清廷承认其世袭的权利，但仍需由中央正式任命，并服从理藩院的各项政令，共分四盟十二旗（盟旗制度详见下文）。此外，在哈密及吐鲁番地区的领袖因率先服从清廷，分别封为哈密回王和吐鲁番回王，享有较多的政治权利。
１８８４年，新疆地区由军府制度变为行省，中央便加强了对此地区的直接控制，从而大大削弱了传统力量的影响。其中，以废除伯克制度对新疆的进一步发展最为重要。虽然清廷需然规定伯克不准世袭及回避本城（五品以上）或本城（五、六、七品）但是因驻紮大臣并不直接管理民政，地方“一切事务悉委之阿奇木伯克”办理，王公伯克在地方上拥有极大的统治权力。左宗棠在评论伯克制度时指出此制对清廷治理造成障碍。最後，清廷“以伯克之横暴毒民也，因裁改乡约之名，以夺其权而杀其势。”[10]虽然有评论指出此项改变并未能完全避免老百姓“受其毒”，但“约乡”只是他方的低级役员，其权力远较从前为低。所以，根深柢固的伯克制度的废除，对晚清新疆政治的发展，仍应给予较高的评价。
[1] 新疆社会科学院历史研究所编着《新疆简史》﹝1─３册，新疆人民出版社，１９９７﹞第二册，页１８０─１８３。
华立《清代新疆农业开发史》﹝黑龙江教育出版社，１９９５﹞页２０３。
徐中约〈中俄伊犁条约谈判〉，《国外中国近代史研究》第十辑，中国社会科学出版社院，１９８８。
周昆田《中国边疆民族简史》﹝台湾书店，１９６１﹞页１２８。
华立，前引书，页２０４。
刘锦藻《清朝续文献通考》﹝台湾新兴书局，１９５９﹞册五，卷１３８，页８９８３─４。
《清高宗实录》，卷５９３；转引自华立，前引书，页３３─３４。
关於伯克制及札萨克制度，主要参考华立，前引书，页３０─３６。
刘锦藻，前引书，页８９８３。
[10] 同上书，页８９８４。
2. 清末以前蒙古的发展情况
明末，蒙古族分为四大部：漠南蒙古（即内蒙古）、漠北蒙古（又称喀尔喀蒙古，即外蒙古）、漠西蒙古（又称厄鲁特蒙古，分布於天山北路）、青海蒙古。其中，漠北蒙古分为三部，分别为土谢图、车臣和札萨克图。明末，内蒙古首先归顺清廷；清初，外蒙古震於清之兵威，遂遣使向清室朝贡。康熙十二年（１６７３年），漠西蒙古准噶尔汗噶尔丹统一天山南北路与青海，势力大盛。康熙二十七年（１６８８年），噶尔丹突击漠北蒙古，喀尔喀三部南奔，清廷大震。康熙帝遂先後两次亲征（１６９６年、１６９７年），噶尔丹最後力穷自杀，喀尔喀三部均由漠南移回旧地。[1]
清廷在蒙古族地区推行盟旗制度，最先以降服的内蒙古建立呼伦贝尔部的八旗，东四盟（哲里木、卓索图、昭乌达、锡林郭勒）、西二盟（乌兰察布、伊克昭）的四十九旗，察哈尔的八旗等。至於外蒙古因地域辽远，初期只维持着进贡关系，对内部制度并未遽予改变。至噶尔丹被击败以後，康熙在多伦召见内外蒙古的领袖，随即分外蒙古三部为三十旗，把盟旗制度推行到外蒙。到了光绪年间，内外蒙古分别发展至四十九旗和八十六旗。至於盟旗的组织，据《（光绪）清会典》载：
“凡各旗之兵，岁阅以盟长，征戍奉调则毕会，邻都有警亦如之。
申其军令，录其军功。凡调兵，出其二，留其一。”
这种制度，巩固清廷的统治地位。周昆田认为清朝这种制度“在安定边疆这一意义上说，实收到了相当的功效，从乾隆平定准噶尔以後的一百五十余年，盟旗方面并没有发生什麽了不起的大动乱，可以见之。”然而，盟旗制度实际对蒙古族的发展，颇为不利。札奇斯钦曾经指出：
“（清室）注意到蒙古族的兴盛，是由於不受土地的束缚，活动
力极大的缘故。……所以他们认为要控制蒙古，必须强调它的
内部的分裂；换言之，就是加强他们封建的弊害。清廷以『众
建诸侯以少其力』的策略，又把各部按照它的贵族们之血统，
再加以重新分化；这就是旗的建立。……使这些小的独立单位
，不再受固有部的首长的驾御，而隶属於满清的中央；这样来
防止蒙古人的团结统一，以便加以严密的控制。……旗有一定
的土地范围，用它来限制蒙古人民的活动，使他们不能有什麽
大的作为。用法律来规定旗以内的人民，永为其封主的臣民，
不得改隶他旗，更不能在他旗担任公职。旗界等於国界，任何
人甚至王公，也不得越境游牧或狩猎，来防止蒙古民族的团结
，而增加其地方的分裂性。……使蒙古人在极小的范围内，行
使他们蒙人治蒙的权利。”
如以日後外蒙地区的脱离中国的情况而论，札奇斯钦的论点或符合蒙古民族的整体利益。面对俄国与日本的步步进迫，可以肯定蒙古的政治制度难以适应当时的需求。它亦没有像新疆一样成为一个较旧制度为进步的建省机会。这方面的差异，引致晚清蒙古与新疆在面对“新政”和“革命”两者时，反应截然不同。
[1] 以上参考傅启学《六十年来的外蒙古》﹝商务印书馆，１９７５﹞页１６─１７。
盟旗的数量不断增加，代表每旗的管辖范围不断缩小，反映清廷采取“众建诸侯以少其力”的分割政策。
《清会典》（中华书局复印清光绪二十五年石印本，１９９１）卷６４，〈理藩院〉，页６０１─６０２。
见周昆田，前引书，页６１。关於蒙古各盟旗的详细分布状况，可参阅同书页７２─９３。
札奇斯钦《蒙古之今昔》第二册，页１８８─１９５；原书未见，转引至傅启学，前引书，页１８─１９。
2. 晚清“新政”下的新疆与蒙古
当新疆在左宗棠的努力下复归清廷统治後，随即推行一系列的经济恢复措施，其中以协助当地农户复归本业、改造兵屯、裁勇归农及鼓励关内居民移植新疆，对迭经大乱的新疆社会经济秩序的恢复，自然产生良好的效果。为了进一步改善地区的垦殖情况，陶模建议打破以往的限制，建议招募和迁徙缺少土地的维吾尔族人户到北疆及其他人口稀少、遗荒待垦的地区落户。这对改善维吾尔族农民的生产，生活条件，确有非常明显的效益。他更指出若能募到人口繁盛、壮丁较多的农户，可酌量加拨地段，“一户更得两户之用”。同时，较之鼓励内地农户移居新疆，更是“就地可以取材，公款无须多费”，对充实边疆产生良好的效果。此外，也能增强边区居民的向心力。[1]
随着上述工作的展开，新疆人口节节上升，到了宣统元年（１９０９年），新疆共有428639户、2027633口，较光绪初年左宗棠收复南疆时所见户口凋敝、田地荒芜的残破情形，实不可同日而语。就是较光绪十三年（１８８７年）的266,959户、1,238,583口的数字，净增长也超过50%。为了适应农业生产的需要，新疆亦随即进入兴修水利的高峰期。仅以《新疆图志．沟渠志》的记载计算。光绪年间较具规模的水利建设工作已达六十九项，而最常见的是由官方以贷给、捐给或拨帑等形式筹备资金，再招募平民兴修。由此可见，清政府在加强新疆的农业建设上曾作出很大的努力，令新疆从“兵燹之余”重新恢复过来，并得到适度发展。
１９０１年１月，慈禧太后颁诏“变法”，实行“新政”，并设立“督办政务处”为办理“新政”的专门机构。“新政”的主要内容是练兵筹饷、兴学校、废科举、设立商部、鼓励民族工业等等。由於“新政”是八国联军之役後提出的，代表着清廷挽救灭亡的最後努力。当时西北地区，对清廷急速推行的新政的反应并不一致。其时，新疆在建省後曾经经历一段兴旺的局面，对实行“新政”有较积极的回应。加上伯克制度已经取消，新省的保守力量较为微弱，故与依旧实行盟旗制度的内外蒙古相比，是有较多的活动空间。在新疆的主要官员中，以伊犁将军长庚最为卖力。长庚是在光绪三十一年（１９０５年）再次出任伊犁将军，“主持伊犁新政，开工厂、办武备学堂、练新军，多有所创”。他在宣统元年五月调任陕甘总督前，在新疆推行一系列的“新政”。他在上奏光绪的奏折中，主张“新疆应办事宜：一、练兵；二、蕃牧；三、商务；四、工艺；五、兴学。”在获得朝廷批准後，他在伊犁地区创办新军，设立学校，筹办工厂，安设电灯电话。在他的推动下，新疆巡抚在全省办起“新政”来。
新疆在清末举办的各项新政中，以编练军队和推行“警政”最重要。长庚从湖北调来一营新军作为骨干，加上新招募的士兵，编成了新军混成协。１９０６年，新疆巡抚联魁也“改练新军”，组成“新疆陆军”。此外，新疆也出现了武备速成学堂、法政学堂和巡警学堂，以配合“新政”的需要。
除军事外，新疆也设立新式学堂和选派留学生。据统计，自１９０７年至１９１０年间，全省学生由一千名增至四千余名，效果相当不俗，为新疆培养不少人才。此外，在发展实业，广开资源方面，新疆出现了新型的制革工厂，还建立了一个农林实验场和蚕桑局等农林推广工作。若加上光绪末年《新疆图志》所记载的统计，天山南北的大小绿州中，纵横交错地分布着总长达73860里。总溉田能力达11,221,901亩的水利工程，足以反映出清末的新疆地区，在“新政”的名义下，有着较好的经济条件。而人口的不断增加，也说明清末时期的新疆的相对稳定状态。因此，辛亥革命爆发後，新疆虽曾一度出现动荡的局面，最後仍免受俄国的渗透及扩张的破坏，能够维持相对稳定的局面。
与新疆的情况相比，蒙古地区在清末时期的状况，便很难令人满意。在传统的盟旗制度下，蒙古的发展非常有限。到了清末，由於外患日亟，特别是俄国在西北地区的严重威胁，部分地方大吏不断上疏提出许多筹边改制。移民实边的建议。光绪六年（１８８０年），张之洞指出“蒙古强则我之堠遮也，蒙古弱则彼之鱼肉也，”要求加强北边防务。此外，东三省亦同时受日、俄两国的迫逼，对继续维持不合时宜的边疆政策，造成非常强大的压力。最後，庚子赔款所形成的财政压力，终使清廷对满、蒙采取“移民实边”的政策。可是，彭雨新指出：“清末东三省和内蒙的大放垦，由於放垦时勒收重额押金，使大片荒地落入豪家之手。清政府任听一群投机者包揽荒地的承领，实际上是剥夺贫民的领垦权。”他更进一步对晚清放垦的情况，加以描述：
“特别是东三省、内蒙古和台湾在晚清以前一直处於半封禁状态
，到最後迫於形势实行大放垦，（引致）短期内流入的人口有
如潮水之不可遏阻。这不仅是地区开发的必要，同时也是国家
实边政策之不可缓。”[10]
不幸的是，大量而急迫的蒙古牧地的放垦，对原来牧民的生活及经济活动造成极大的冲击。加上负责垦务的官员急於在财政上增加收入，遂引致蒙民的强烈不满。蒙古王公虽在放垦中获分拨约35%的押荒款项，[11]但在大量土地被放垦後，牧地面积大为减少，严重影响牧民的生计。同时，由於农耕人口在“如潮水之不可遏”，蒙古实行的盟旗制度亦将受到重大的威胁，因而直接影响到蒙古王公和宗教领袖（喇嘛）的传统政治权力。据徐世昌的奏报：
“咸丰、同治以後，迄於光绪初年，续放各处荒地，则又按晌
（一晌十亩─引者按）征纳大小租赋，银钱两收，赋制混淆，
无从究诘。嗣值庚子乱後，帑项奇绌，於此而欲疏浚财源，自
当以清赋放荒为第一要义。”[12]
按徐世昌此奏报原指吉林的情况，但亦可兼指蒙古地区。因为他曾奉旨赴东北和内蒙古东部各盟旗考察，并在１９０６年给光绪帝上了筹蒙奏疏，说“世局日新，古制不足以维时变。”同时，他也特别指出清末大规模放垦的动机是由於“帑项奇绌”，“欲疏浚财源”。清廷最後根据这些建议，决定实行以“筹蒙殖民”为主要内容的“新政”，通过改革图强以充实蒙边的防御力量。[13]为了便於“新政”的施行，同年“理藩院改为理藩部，设置领办、调查、编纂等局机构，着手办理调查蒙古各旗土地等经济资源。”此外，清廷更派遣钦命大臣赴蒙古各地督办调查事宜，并传谕蒙古内外札萨克和各盟长、将军、大臣、都统等，均应将推行“移民实边”和“新政”的调查作为当务之要略，认真执行办理。[14]
正如前述，由於清廷在“帑项奇绌”的情况下推行“新政”，引致负责蒙古地区的垦务官员采取极为急峻的手段，终於引起蒙人的不满与反抗。其中，最具代表性的例子是光绪二十七年（１９０１年）清廷为开垦蒙地而派往晋边西北乌兰察布、伊克昭二盟蒙古十三旗的贻榖。在１９０２至１９０８年，贻榖在上述蒙地设立垦务公司（在１９０２年成立），强行勒收地商已承办的蒙地。他指出：
“向来承办蒙地之人曰地商，曰户头，其办事地方曰地局，罔不
养打手，置军械，弱肉强食，动辄争斗。……拟即严行谕示，
去其地商、户总名目；其从前地商户总有经手未报之地，无论
已垦未垦，均饬遵照现办章程，即行交纳押荒，以凭分别升科
。不准任意延抗，亦不准再有恃强越占，及互相械斗情事。倘
或不遵查办，定予重惩。”[15]
贻榖强调使用重法对付任何阻碍放垦工作的反对者，最後更因蒙古台吉丹丕尔的反抗放垦，向朝廷“具奏请剿”，捕杀了丹丕尔及其家属，引致蒙人之离心。後来贻榖亦外因此事被参下狱。据鹿传霖、绍英〈查办贻榖奏折〉称：
“窃谓贻縠於此一事，有二误，有四罪。……一曰误杀台吉。蒙
古报垦，本非蒙人所愿，故王公、贝子报地，而其下往往怨咨
，『夺我祁连山，六畜不蕃息』，自古然矣。垦局委员，又贪得无
厌，以致蒙人视局为阮堑，而垦员亦视蒙若寇仇。光绪三十一
年（１９０５年）五月，准旗分局委员岳锺麟禀称：蒙民们肯
吉亚聚众抢局，并无丹丕尔之名。六月，包局总办姚学镜转据岳
锺麟禀称：们肯吉亚仍盘据老巢，皆由丹丕尔主使。……於是
以丹丕尔为首逆。……及丹丕尔就获……则委姚学镜、余宝滋承
审，而狱词果具。在垦员以为戮此一人则蒙旗破胆，永无抗垦
之虞；而不知三字狱成，两盟痛心，益播垦局之恶声也。”[16]
此事引致“两盟痛心”，激化了民族矛盾，使蒙古地区民怨沸腾。朝廷为安抚蒙人情绪，便以贻榖在放垦蒙地中“败坏边局，欺蒙巧取，蒙民怨恨”为由，将贻榖“革职拿问”，并撤销查封贻榖所设立各地垦务局等机构，放垦工作亦陷於停顿。[17]回顾贻榖的错误，主要是朝廷以放垦为利源，除了关注增加收入外，对放垦的工作毫不留心，并极端忽视放垦对蒙民的生计所造成的影响。徐世昌曾经指出：
“盖放荒计划，发端在借地养民，凡以为安插流民之善政而已。
嗣後宗旨愈歧，视为利路，荒务收款列入岁计，各处荒局，遂
但愿收价之责成、丈放之迅速，於拓殖事业毫不关怀，放毕撤局
，领户之能垦与否均非所知。由是百弊丛生；奸商承揽，垄断
把持，包头转相售卖，意为上下，获利之厚，动逾倍蓗；所余
硗瘠，则弃之而不顾。”[18]
到了宣统元年（１９０９年），署归化城副都统三多鉴於外侮日亟，建请将蒙地改制重划。清廷旋改派三多为署库伦办事大臣。二年（１９１０年）二月，三多接篆。三多能力不高，对蒙人心态并不理解，加上推行新政时操之过急，卒酿成蒙人之离心与独立。据陈崇祖《外蒙近世史》载：
“三多莅任未久，中央各机关，督促举办新政之文电，交驰於道
，急如星火，而尤以内阁军谘府为最。於是设兵备处，设巡防
营，设木捐总分局，设卫生总分局，设车驼捐局，设宪政筹备
处，设交涉司，设垦务局，设商务调查局，设实业调查局，设男
女小学堂。……总计库伦一城新添机关二十余处，所有各机关
之开办经费及经常应需之柴炭器具铺垫马匹杂用等费，悉数责
令蒙古一律供给，蒙官取之於蒙民，蒙民不堪其扰，相率逃避
，近城各旗为之一空。”[19]
“新政”对蒙民而言，简直是一场灾难。主持者三多并未对各项措施所带来的影响加以评估，引致“中蒙间的族群对立，反满、反汉、反中国之念渐生，脱离中国而独立之心日强”。[20]
新政之中，最易引起蒙、汉冲突的是为防俄而增设的兵备处。陈崇祖《外蒙近世史》继续指出：
“是年（宣统二年）十二月，军谘府派专员唐某（引者按：即唐
在礼）来库（伦）练兵，接充兵备处总办，随带僚属书记家丁
等六七十人、卫兵三十余名。视事之初，大兴土木，踵事增华
，其宾从等挟军谘府之余威，趾高气扬，多所恣纵。……一时
库伦地方，人心皇皇，侧足而立。而兵备处上下百余人之柴炭
器具铺垫马匹等，亦照例责令蒙古常川供给。蒙民莫名其妙，
但觉负担日加，将无已时。……（又）建筑新式兵营一座，房
屋四百余间，而兵备处卫兵，复在外屡屡滋事，放枪示威等举
动。虽一兵未练，而蒙情汹汹，几如谈虎色变。”[21]
兵备处的设立，不但未能起到稳定边情的作用，反而引致“蒙情汹汹思变，俄人乘机煽动，外蒙遂酝酿独立”。[22]
综观上文，新疆的“新政”确实能收到一定的效果，特别是在水利灌溉及农垦事宜方面。彭雨新曾经称赞清廷的垦荒工作一般较历朝为成功，其中尤以清代後期新疆的垦荒政策，最具成效。[23]相反而言，清末蒙古推行的“移民实边”和“新政”等工作，不但成效不彰，甚至激化汉、蒙民族关系，导致外蒙在俄国的支持下，走上独立的道路。当然，除了新疆的建设措施较能照顾实际需要外，两区的政治架构和经济状况的差异也是导致推行“新政”时出现不同效果。改省後，中央政构直接控制新疆，该区的传统政治力量大为削弱，加上新疆的农垦状况发展较早，已有一定之基础。蒙古地区的政治情势与早期并未有很大的变化，王公、台吉、喇嘛的力量仍然十分强大。同时，蒙古地区仍以游牧为主，农垦区仅集中於河套一带，因此，在面对清廷一系列的改革下，引起了蒙人的反抗，外蒙上自王公下迄牧民，人人自危。俄国驻华公使廓索维慈称此种殖民政策为“将王公领域夷为殖民地”之政策。同时，库伦活佛哲布尊丹巴呼图克图及外蒙王公也担心实行新政後，将损害其原有的统治特权和经济利益，所以极端仇视新政。再经俄人从中煽动，蒙人背华之心益决，亲俄之志益坚。[24]
[1] 华立，前引书，页２０８─２１６。
已扣除伊犁地区的数字，因１８８７年的统计不包括该区。参看华立，前引书，页２１８─２２０。
详细工程项目见华立，前引书，页２２２─２２５。
阿拉腾奥其尔《清代伊犁将军论稿》﹝民族出版社，１９９６﹞页１８８；长庚首次出任伊犁将军在光绪十六年至二十七年（１８９０─１９０１），见同书，页２０７。
《新疆简史》第二册，页２９７─２９８。
同上书，页２９８。
华立，前引书，页２２９─２３０。
参看卢明辉《清代北部边疆民族经济发展史》﹝黑龙江教育出版社，１９９４﹞页１１５─１１６。
彭雨新《清代土地开垦史资料汇编》﹝武汉大学出版社，１９９２﹞，〈序言─清代土地开垦政策的演变及其与社会经济发展的关系〉，页３。
[10] 同上书，页７。
[11] 同上书，页１０９载放垦收入中“先提公费三成，其余半蒙半公，胥如例。”此外，蒙古王公并不是将３５％的收入全部据为己有，只占比项收入的５０％，其余分摊给台吉和箭丁等。
[12] 同上书，页７４６。
[13] 卢明辉，前引书，页１１７─１１８。
[14] 同上书，页１１８。
[15] 贻縠《垦务奏议》，引自彭雨新，前引书，页７１２─７１３。
[16] 引自同上书，页７１６─７１９。
[17] 关於放垦工作的各种问题，可参考卢明辉，前引书，页１２３─１３０。
[18] 《东三省政略、蒙务》，引自彭雨新，前引书，页７１１。
[19] 陈崇祖《外蒙近世史》﹝文海出版社，１９６５﹞页４─５〈创办新政〉条。
[20] 张启雄《外蒙主权归属交涉，１９１１─１９１６》﹝中央研究院近代史研究所，１９９５﹞页２３。
[21] 陈崇祖，前引书，页５。
[22] 李毓澍《外蒙古撤治问题》﹝中央研究院近代史研究所，１９６０﹞页２。
[23] 彭雨新，前引书，页７。
[24] 张启雄，前引书，页２３─２４。
一、 辛亥革命时期的新疆与蒙古
1. 民初新疆地区的情形
俄国在十九世纪中叶以後对中国的西北、东北地区采取积极扩张政策，到了二十世纪初期，已有大片中国领土被俄国吞并。可是俄人并不以此为满足，仍继续寻求各种机遇，以增强其在东亚的实力与影响。日俄战争前，俄国对中国的扩张重点是在东三省，特别是西伯利亚铁路的修筑，令俄皇及其大臣均希望能彻底控制东三省，引致日人的极大不满。最後，双方兵戎相见，日本在获英国支持下，终於将俄国打败，并获俄国让出旅顺、大连及南满铁路（即由长春至旅顺之铁路）权益。[1]从此，俄国因东进受阻，遂转移目标，希望在俄国毗邻的蒙古和新疆地区获得双倍的补偿。
在十九、二十世纪之交，英俄两国都力图将新疆纳入自己的势力范围，争夺得非常激烈。当中，“沙俄表现得最疯狂，最贪婪，最野蛮。”这个敌人对中国当然是绝不手软。１９０１年，中俄两国在彼得堡进行关於交还东三省的谈判。谈判过程中，俄国施展军事威胁与外交讹诈等手段，强迫清政府承认它在东三省、蒙古、新疆的权益。俄国不但要求蒙古的行政“悉当如旧”，以免中国加强对蒙古的控制，还要求在新疆塔尔巴哈台、伊犁、喀什噶尔、叶尔羌、和田、于田等地独霸矿产权。为了扩大其势力，俄国在１９０３年８月宣布成立远东大总督府，照高加索大总督府之法办理，所有远东各省之外交事务，皆由大总督主持，太平洋舰队及所豁境内之军队，皆听命於大总督。後来由於对日作战失利，俄国的扩张政策才稍为收束。
然而，俄国并未死心。在１９１０年，俄内阁决定借修改《伊犁条约》的机会扩大在新疆的势力。１９１１年２月，俄国突然向中国提出六项要求，包括“重申在新疆享受免税贸易的特权；要求在蒙古、新疆等地的俄商有购置土地、建造房屋和自由居住特权；可以在利布多、乌里雅苏台、哈密、奇台等处设立领事及享有领事裁判权”。为了尽速实现上述要求，俄国一方面施加外交压力，在３月１４日发出“最後通牒”，限期承认所有要求；一方面陈兵伊犁边境，进行军事恐吓，并令伊犁、喀什噶尔等地领事馆的卫队以操练为名，举行武装示威。清政府在俄国的威迫下，妥协退让，全部承认它的要求。
此外，俄国领事还不断增加使馆卫队的人数，并干涉新疆地方行政和在各乡村委任“商头”（或称乡约），作为俄国利益的代表。杨增新曾经指出，新疆全境四十余县，“无一县无外国之乡约，尤为他省所罕见”。俄人还对新疆实行经济垄断，除高价出售用作贸易执照的通商票外，还试图包揽新疆全省的贸易，对新疆的经济进行大规模的渗透。俄人在１９１１年努力煽动外蒙独立，并计划从外蒙攻取阿勒泰，进而夺占新疆。事件一直延续至１９１４年第一次世界大战爆发，俄军才从阿勒泰退兵。经此一役，北洋政府最後决定将阿勒泰作为新疆省的阿山道，划归新疆统辖。
辛亥革命时期，新疆的形势也颇为紧急，但由於俄人此时的扩张重点在外蒙，因此新疆需曾一度有俄国军队侵入伊犁和喀什，但仍能在一定程度上维持其政治地位，没有被迫脱离中国而独立。新疆在１９１１─１９１２年间，在伊犁地区曾建立拥护革命党人的政权，後来清室退位，南北统一，新疆在新任督杨增新的管治下，对袁氏北洋政权效忠，形成一个较为稳定的局面，因此在面对俄国的步步进迫时，仍能维持着领土完整的苟安局面。[10]
[1] 关於俄国侵占东北与日俄战争，参看傅启学《中国外交史》﹝台大法学院，１９５７﹞页１５５─１７３。
《新疆简史》第二册，页３５０。
傅启学，《中国外交史》页１６４。
《新疆简史》第二册，页３５０。
同注４２。
《新疆简史》第二册，页３５１─３５２。
杨增新《补过斋文牍》甲集下，页三；转引自同上书，页３５５。
关於辛亥革命前俄国在新疆的经济侵略情况，可参看《新疆简史》第二册，页３６０─３７１。
同上书，页３７１─３７４。
[10] 关於杨增新治理新疆的情况，可参看包尔汉〈杨增新统治时期〉，《新疆文史资料精选》﹝新疆人民出版社，１９９８﹞第一辑，页７５─１８０。
2. 民初外蒙古的独立运动
俄人对於外蒙古的渗透，在日俄战争後转趋积极，在短短数年内，曾与日本订立三次密约，作为两国之间的吞并中国东三省和外蒙的一个分赃协定。第一次密约在１９０７年３月签订，其中第三条为“日本帝国政府承认俄国在外蒙古之特殊权利，担任禁制可以妨害此种利益之任何干涉。”[1]此即是日本承认俄国在外蒙的特殊权利，以交换俄国承认日本的并吞朝鲜。１９０９年，美国提出东三省铁道中立的建议引致日、俄两国的反对。此事促成了１９１０年６月中日第二次日俄密约，其中涉及日俄在中国东北及北部整个利益的维护，性质“略似攻守同盟”，加强了两国合作对付第三国的可能性。可见俄人为维护及扩大其在外蒙的利益， 已不惜以武力为後盾。
其时蒙古因实行“新政”，引致群情汹涌，俄人遂乘机鼓动蒙古王公脱离中国。早在太平天国运动初年，驻东西伯利亚总督穆拉维约夫已经表明“中国一旦发生政变，也不容许中国新政府把权力扩张到蒙古。在这种情况下，蒙古应受到我国（俄）保护。”又曾叫嚣说“假如我们能立足满州、蒙古，从而使满蒙脱离中国，成为受俄国庇护的两个公国，”已经能清楚显示俄人的扩张大计是由来已久的，绝不是因“新政”或“辛亥革命”而突然提出的。为了达到以上目的，俄国“从外交上迫使清廷签订一系列不平等条约。如１８５６年的《天津条约》、１８６０年的《北京条约》、１８６２年的《陆路通商章程》、１８６９年的《改订陆路通商章程》和１８８１年的《中俄改订条约》及其通商章程附件和《俄商前往中国贸易过界卡伦单》等，这些条约中都有侵占蒙古地区有关政治和经济的规定。”
辛亥革命爆发前夕，由於库伦办事大臣三多急於推新“新政”，引致蒙人的反感，加上“新政”的各项开支，均由地方负责，令蒙人的财政负担大增。此外，兵备处的举动更令“蒙情汹涌”，引致蒙古王公积极寻求出路。１９１１年６月１８日，俄国驻库伦代理领事拉弗多夫斯基向俄国驻北京公使廓索维慈陈述了中国政府在蒙古采取的军事措施。他指出中国政府之行动使蒙古王公惊慌不安，他们决定在库伦召开全体会议。他预见到蒙古王公可能向俄国请求庇护，并写道：
“因此，对我国在蒙古奉行之政策方针发生极大影响之时刻可能
即将到来。我国对蒙古事务之干预，无疑将招致远东事态复杂化
。另一方面，倘我们不给予蒙古人庇护，则我们将会──可能
将永远──丧失我国目前在该地所享有之崇高地位与好感。此
外，我们将看到另一大国将出现於蒙古并取代我国之地位。”
俄国领事既预见他们多年渗透外蒙的活动，在蒙古王公反对“新政”的情况，将出现重大的机会。俄国正准备煽动蒙人作出重大的决定──蒙古的独立。当俄国代理外交大臣尼拉托夫在收到蒙古王公正“决定向我（俄）国请求庇护”和“请求以某种借口立即把俄军派往库伦”後，便以“极密、特急”的专函通知俄代理内阁总理大臣科科弗采夫，表明暂不同意由外蒙王公在会後立刻组成的代表团前往圣彼得堡，认为“此刻我们尚不具备利用这一运动为我国利益服务之条件，（故）代表之到达不合时宜”，要求安排专人在“半路拦阻蒙古王公之人”。但是，科科弗采夫不同意，因为这样“可能引起议论纷纷和产生严重纠葛，”对俄国不利。因此，他函覆尼拉托夫时表示在代表团到达彼得堡後，最好是与其谈判，并“设法使此事符合我国愿望。”
驻库伦代理公使拉弗多夫斯基在同年７月２１日报告称：“照诸汗与王公之说法，如若脱离中国，他们希望得到我国军队的保护，以防御外部敌人，并希望获得内部自治及游牧生活不受侵犯之权利。其余所有条件他们完全让我国定夺。”可见，当时俄国在外蒙独立上曾积极参与其中，并在代表团抵达圣彼得堡时，安排俄国沙皇接见代表团。为了有效回应此种特殊的局势，俄国政府由内阁总理大臣斯托雷平主持了特别会议，并坦然承认“在蒙古问题上发生之危机，并不出我们所料，因自很久以来我国一直支持和庇护；我国一些驻蒙代表在颇大程度上促使蒙人产生一种信念，若想与中国脱离关系，他们可以指望得到俄国之援助。”此外，对於中国在蒙古地区推行“新政”，如“中国农民在邻接我国边界进行垦殖，用铁路把这条边界附近之居民点与中国行政中心连接起来，以及中国军队之部署，尤其在紧靠我国领土之地区，中国军队之大量出现”，更表示极端之反对。所以，他们认为：
“蒙古问题对我国具有重大意义。蒙人力图反对中国政府上述计
划，支持蒙人之意图完全符合我国利益。”
既然俄国内阁已决定扶持外蒙王公之独立运动，便同时决定对代表团“允诺我国将支持他们扞卫喀尔喀（引者按─指外蒙古）之独特制度，同中国人进行斗争”，并答允为代表团成员向中国政府说情，以保障他们的人身安全。最後，为加强俄国在外蒙之军事实力，决定“派遣两连哥萨克带着机枪”前往库伦。俄皇很快便“同意”了这个决定。
[1] 傅启学《中国外交史》页１８２。
第二次日俄密约的内容，可参看同上书，页１８４。
《蒙古族通史》﹝三册，民族出版社，１９９１﹞下册，页１１０２。
陈春华译《俄国外交文书选译─关於蒙古问题》﹝黑龙江教育出版社，１９９１﹞页１，注１。
同上书，页２─３。
同上书，页５─６，注２。
同上书，页３─７，〈远东问题特别议事录〉。
同上书，页６。
2. 中俄蒙在外蒙问题上的初步交涉
为了加强对中国政府的压力，俄国驻京公使廓索维慈根据俄国政府的指示，在１９１１年８月１５日向清政府递交一份意见书，指出：
“鉴於喀尔喀蒙古与我国为邻，俄国在该地有巨大贸易利益，帝
国政府对喀尔喀地区之新政计划在该区蒙人中所引起之骚乱，
不能漠然置之。而且，以破坏边界安宁为目的的新政本身，与
最近屡次向我们表示中国政府愿与俄国保持友好关系之保证互
相矛盾。”[1]
在俄国政府的威胁下，清政府曾力图表示在蒙古推行“新政”是为了“改善这一十分落後地区之内部状况。蒙古之进步，无论对俄国在该区的贸易，或者对毗邻之俄国全部领土均有好处。”此外，目前出现的风波，是“因许多蒙人无知”，而对中国的目的有所误解。但是，以上问题“纯属中国内政”，希望俄国能够“采取措施，切勿使俄国边境地区之佛教徒发生纷扰。”据廓索维慈另一项资料记载，当时外务部在获悉蒙人的举动後，表示在无法与俄国正式开展谈判，“因此项条陈，无异干涉中国内政。”但中国方面考虑到事件的严重性後，单方面向廓氏表达“愿将库伦华军数目，加以减缩，而且对於改良蒙政及移民计划两端，暂时不再进行。”因此，可以认为清政府在外蒙古推行的“新政”，已经因受蒙人的反对与俄国的干涉下搁置。清政府随即在１９１１年９月下旬口头通知俄方，表示业已饰令库伦办事大臣缓办蒙古“新政”。
俄政府为有利於与中国日後的交涉，便指令廓氏以备忘录形式将缓办新政之决定以用文字固定下来，并特别声明日後中俄双方关於外蒙古之交涉，将以此备忘录为“解决问题之准则。”然而，俄方并不以此为满足，“因欲压迫华人再行让步之故，俄国方面乃向蒙人宣言，彼等独立自治运动，当可获得俄国助力。”稍後，武昌起义爆发，遂成为“库伦独立导火线。”H . B马士在《远东国际关系史》上写道：
“四川省和长江流域革发革命的消息传到库伦，全城欢腾，随即
在那里举行了另一次会议（引者按：指蒙古王公的第二次大会）
。在这次会议上宣布了外蒙古的完全独立。清廷办事大事三多
和他的军队被迫撤离。１９１１年１２月２８日，呼图克图活
佛以适当的威胁在欢迎鼓舞中登上了帝位。为了换取特殊权利
，俄国给予这个新政权以除了事实上的承认为的一切必要的鼓
励与援助。”
所谓“一切必要的鼓励与援助”，质言之，就是指财政与军事上的支持。在外蒙独立的过程中，俄国曾借款二佰万庐布来支持蒙人编练军队和购买军械。驻紮库伦的俄国卫队亦曾协助蒙古王公逼走三多。
此外，俄国陆军曾直接参与“组织蒙古军队，由俄国军官加以指导，……并同时寄去由Irkutsker兵工厂所造之旧式Berdan枪数百支，以为此举之先声。”又驻库伦代领事拉弗多夫斯基曾经向俄国远东司司长科札科夫报告，清楚表明俄国在外蒙古独立所扮演的导演角色。他指出：
“喀尔喀王公受中国内地骚乱鼓舞，决心采取更坚决的行动，以
达梦寐以求之目的─喀尔喀脱离中国。我国政府同意提供武器
，以及四等文官廓索维慈经由领署私下劝告他们，切莫放过中
国发生革命这个非常有利时机，以保证喀尔喀的独立发展，此
等情形使蒙人此一愿望更加坚定起来。诸王公首先筹划建立蒙
军，……俄国政府虽已决定将武器提前发给蒙人，但诸王公认
为，此事比他们期望的时间可能要拖後许多。……”
文件对俄国官方参与及武器支援蒙古的情况，交待得一清二楚。一个月後，俄国的官方报刊《证券交易所公报》更大力鼓吹蒙古独立，并“一定更紧密地靠拢俄国。”[10]１９１２年１月，蒙人占领了乌里雅苏台；是年８月，蒙人复将科布多加以占领。俄国政府并决定乘机侵入唐努乌梁海。１９１２年２月，驻北京代办世清“表示赞同我们立即占领乌梁海地区，理由有二：一、从法律上讲，我们占领该地区之权利是无可怀疑的；二、目前之政治形势适合於占领。”[11]第一点极为无稽，故俄国的波波上校也认为乌梁海地区属於俄国的说法并不充分、全面，并由别启库罗夫的着作****。俄国外交大臣沙查诺夫也清楚“承认俄国对乌梁海地区并无法律上之权利。”但是，俄人属机会主义者，在此文件上，沙皇亲笔批示：
“相反，我完全同意驻北京代办之意见，自讨论乌梁海地区问题
时起，已逾三月有余，中国已发生一些重大变化。我们必须更
加积极地解决这一问题，否则我们在沿中国边界的任何地方均
不可能为自己捞到好处，请回忆一下我们占领阿穆尔地区的历
史。”[12]
没有比沙皇及其大臣对外侵略的宣言较上文为露骨了。他们简直是沆瀣一气。在沙皇的坚持下，俄国很快便占领了乌梁海地区。
与此同时，俄国派遣前驻北京公使廓索维慈担任出使外蒙的专使，目的是对蒙古新政权施压，以夺取广泛之特权与经济利益。廓氏受俄内阁总理Kokowzew的指示，向蒙人索取支持新政府的报酬。Kokowzew向廓氏说：
“俄国既以好意出头代蒙说话，甚至於愿以武力为蒙後盾，则蒙
古必须对俄提出若干权利，以报偿之。尤其是应当允许俄人得
有在蒙殖民，在蒙购地之权利，……亦需要自由营商、免纳关
税之权。”[13]
最後，Kokowzew表示“允许蒙人一笔借款，但须以监察用途为条件。”他提醒廓氏“必须使蒙人完全明白，现在不是我们需用蒙人，乃是蒙人需用我们之时。因此，蒙人接受我们最低极客气之要求，以换取我们实力相助，”并威胁蒙人如拒绝合作，将造成严重後果。
廓氏根据总理Kokowzew之指示为“主持俄蒙交涉的根本方针”，最後成功迫使蒙人就范。在谈判中，廓氏否决了“蒙古为独立国”和“将内蒙古自治列入协约”的要求。[14]同年１０月２１日，双方在库伦签订〈俄蒙协约〉。[15]俄国除打算利用〈协约〉扩大在外蒙古的影响和蒙人向俄国人承担的义务，更深知未获中国同意之俄蒙关系，难以稳定，故早已决定利用“该协约作为俄中两国解决蒙古问题之基础”。[16] 换句话说，就是利用已签订的〈俄蒙协约〉，造成既定事实，然後依据〈协约〉内容强迫中国承认俄国在外蒙古之既得利益。
〈俄蒙协约〉公布後，民国政府曾提出严重抗议，声明蒙古没有单独与外国签订条约的权力。任何协议，中方均不予承认。民间报刊，亦一表不满，要求政府派兵入蒙。孙中山甚至发表通电，主张“钱币革命”，为出兵蒙古准备经费，并估计战事初期，中国或未能取胜，但到了用兵第五年，“必出兵至八百万至千万，必直抵莫斯科、圣彼得堡而後已。”[17]嗣後外交总长梁如浩辞职，由陆徵祥接任并继续与俄方谈判。几经讨论，在１９１３年５月２０日，双方达成六款协议。[18]由於协议除获俄国保证“承认蒙古为中国领土完全之一部分”外，并无重大的收获，故被参议院否决。“俄使闻之，因亦****前议”，另订大纲四项，提出更严苛的要求。陆徵祥亦因此辞职，交涉停止达二个月。[19]直至孙宝琦接任外长後，迭经商议，最後达成〈声明文件〉一份，几乎将俄国的所有要求，予以承认，令俄人达到其控制外蒙之目的。中国所获得的，仅是空洞的“宗主国”的身份。[20]
〈声明文件〉落实後，俄国控制外蒙便有了法律依据。傅启学在《六十年来的外蒙古》中指出：
“俄人怂恿外蒙独立，但知外蒙武力单薄，不能对抗中国之武力
。若中国加以讨伐，外蒙军事失败，俄人不能不卷入漩涡。…
…俄蒙协约中，规定「不准中国军队入蒙境，及以华人移殖蒙
地的权利。」在〈声明文件〉第三款中，已得中国之承认。俄
人在外蒙所得之各种特权，……在〈声明文件〉第四款中，亦
已得中国之承认。……袁世凯政府急欲得俄国之承认，不惜牺
牲外蒙之权利，以买好俄国；使俄国非法夺取之权利，变为合
法。……外蒙之脱离中国，实肇端於此时。”[21]
至此，外蒙古成为俄国的俎上肉，已是明白不过。
[1] 同上。
同上书，页７─８，〈驻北京公使致代理外交大臣尼拉托夫电〉。
廓索维慈《库伦条约之始末》﹝王光祈译，台湾学生书局，１９７３﹞页１２。
陈春华，前引书，页１２─１４。
廓索维慈，前引书，页１２。
同上书，页７。
马士、宓亨利《远东国际关系史》﹝姚曾廙等译，上海书店，１９９８﹞页５３９。
廓索维慈，前引书，页１８─１９。
陈春华、郭兴仁、王大远译《俄国外交文书选译─有关中国部分，１９１１．５─１９１２．５》﹝中华书局，１９８８﹞页２１７。
[10] 胡滨译《英国蓝皮书有关辛亥革命资料选译》﹝中华书局，１９８４﹞上册，页２０３。
[11] 陈春华《俄国外交文书选译─关於蒙古问题》页２２─２３。
[12] 同上书，页２３，注１。
[13] 廓索维慈，前引书，页３８。
[14] 陈春华《俄国外交文书选译─关於蒙古问题》页８６。
[15] 协约内容见同上书，页１１３─１１９。
[16] 引文见同上书，页９７，〈外交大臣致对蒙谈判全权代表廓索维慈电〉。
[17] 中国******中央党史史料编纂委员会编《国父全集》﹝中华民国各界纪念国父百年诞辰筹备委员会，１９６５﹞三册，第二册，页９─１８１。
[18] 陈崇祖，前引书，第二篇，页１１─１３。
[19] 同上书，第二篇，页１４。
[20] 〈声明〉见同上书，第二篇，页１７─１８。
[21] 傅启学《六十年来的外蒙古》，页４４─４５。
