地方治理（local governance）是中国政治体制改革的重要组成部分。对地方治理的研究是近年来学界一直关注的焦点。国家权力在地方治理的成败，关键在乡镇。乡镇权力是中央政府权力在农村的基础和末梢，以乡镇党政组织为载体的「乡政」权力运行是国家权力与社会权力互为渗透、互为影响的连接点。本文在此对乡镇权力的讨论所做的努力只是初步的，主要不是试图去解决一些问题，而是试图提出一些问题，以引起学界和有关部门的重视与争论。
一 制度背景：人民公社到乡镇政权
二十世纪80年代，中国农村普遍实行了农业的家庭联产承包责任制，曾经推动这场改革的公社干部们很快发现，改革挖去了公社自身存在的基础。生产队失去了组织农民进行生产的职能，大队和公社也无须对农业发号施令。「三级所有、队为基础」的人民公社制度在实际运作中也暴露出一系列弊端，克服这些弊端的传统方法是超经济的政治强制，是持续不断地开展阶级斗争和路线斗争，是不遗余力地向农民灌输社会主义思想。但是，经济不会长期听任政治的摆布，经济演变的逻辑或迟或早会冲破政治的藩篱而表现出它的不以个人的意志为转移的特征；社会不会长期听凭与之不相适应的制度的控制，它或迟或早会迫使制度朝着更适合于它的发展的方向变革。变革的导因深植于农村的经济和社会现实之中，变革的推动力又一次来自中共中央，变革的实施依然是乡村政府1。
1983年10月，中共中央、国务院发出《关于实行政社分开建立乡政府的通知》，明确规定「当前的首要任务是把政社分开，建立乡政府。同时按乡建立乡党委，并根据生产的需要和群众的意愿逐步建立经济组织。要尽快改变党不管党，政不管政和政企不分的状况。……村民委员会是基层群众性自治组织，应按村民居住状况设立。……有些以自然村为单位建立了农业合作社等经济组织的地方，当地群众愿意实行两个机构一套班子，兼行经济组织和村民委员会的职能，也可同意试行」2。这就从人民公社时期的「政社合一」模式、「文化大革命」时期的革命委员会「一元化领导」模式到改革开放时期的「三位一体」（乡镇政府、乡镇党委、乡镇经济组织）模式的过渡3。这时国家与社会个体的关系可用如下图表示4：
这种乡政村治在运作上与政社合一体制存在着如下区别：一，在国家政权与自治组织的关系上，前者与后者不再是领导与被领导的关系，而是指导关系；二，在国家与个人的关系上，不再有体制内的经济手段和控制资源；三，在自治组织与个人的关系上，个人对自治组织并没有强烈的归属关系，村民委员会对个人的组织性是软性的、松散的。
「制度提供了人类相互影响的框架，它们建立了构成一个社会，或更确切地说一种经济秩序的合作与竞争关系……制度是一系列被制定出来的规则、守法程式和行为的道德伦理规范，它旨在约束追求主体福利或效用最大化利益的个人行为」5。中央政府通过制度创新来划定国家与社会关系的界限，避免国家过多的侵入社会，以使社会自主性增强，形成「强国家强社会」二者良性互动的格局。然而，像中国这样后发展国家现代化的变革过程中，国家能否在坚持自主的市民社会和契约性经济关系正常发展的过程中抑制自主的分利集团和分利化过程的恶性发展？由于中国改革开放以来，利益多元化、组织多样性迅速发展，乡镇政权、村庄等都是迅速成长的自主的分利集团，都在建构自主性空间。美国经济学家曼库尔·奥尔森认为，任何国家均有分利集团（distributional coalitions）的存在，否则便不会有相应的集体行动；分利集团有着特定的作用，即促进人们参加相关集体行动的利益。但在或是扩大蛋糕本身以增加集体分享的份额或是在蛋糕本身既定的前提下着力于扩大自己的份额，这样两条途径的选择中，分利集团通常会选择第二条途径。其原因很简单：增加蛋糕并非轻而易举，而且仍无法排除「搭便车」，因而对于分利集团来说，选择第二条途径才是最优的6。分利集团往往利用自己所拥有的社会和政治资源，阻碍技术的进步和资源的合理流动，并通过权钱交易来降低生产经营活动的报酬。分利集团的形成是由于市场发育的程度较低，市场吸纳从国家垂直控制下脱逸出来的资源的能力远不及享有传统特权的既得利益集团吸纳这些资源的能力，个人与政治势力利用其拥有的传统政治资源取得从国家控制中脱离出来的利益，并利用这种利益进一步坐大，形成新的势力范围，他们取得既得利益所花费的社会成本和代价远远小于自觉地运用市场机制来取得的平均利润。投机性、排他性和封闭性是分利集团的基本特点。
事实上，中国在对农村的新一轮的整合过程中，宗族械斗、警匪勾结、黑社会团伙、灰色社会群体也逐次出现；在某些地区，甚至已经出现集团性的武装抗拒法制的团伙；「诸侯」官员的奢糜****，地方保护主义，「上有政策，下有对策」已达到相当严重的程度，「软政权化」7现象严重影响到政府对社会生活的整合能力和行政能力；很多案例表明，愈来愈多的恶势力和黑社会人士已经进入了地方的人大和政协，甚至是行政系统8。最近政府进行的打击恶势力和黑社会运动中所反映出来的问题之严重，已经使人提出了更具有普遍意义的问题：到底是谁在统治国家9？
二 顺从与抵制：乡镇与上级之间的竞争性
如果说改革开放以前国家权力基本上同质、同构、一体化，那么，随着向社会主义市场经济的迈进，国家权力开始出现部门化、地方化和分利集团的出现，具体到村庄场域，国家权力的不同层级和部门各有其不尽相同的运作方式，发挥不同的功能，其中关键是乡镇。乡镇是国家权力在农村的基础和末梢，以乡镇党政组织为载体的「乡政」权力运行是国家权力与社区权力互为渗透、互为影响的连接点。乡镇权力的行动是在扩大上级权力的基础，还是防止国家规则的进入并扩大自己的权力？由于乡镇权力在顺从国家统一行动的同时，抵制来自上级的管辖权，又一方面运用国家权威对「村治」权力进行压制并与之产生冲突。
如上所述，乡镇政权是具有自身利益的分利集团。它「通常是顺应外部需要的方式和语言，建构自主性空间或防卫来自外部的『管辖权』竞争方面。事实上，由于这些活动的存在，很多外部的变迁，对于基层而言，不过是改装了旧现实的新形式……管辖权问题的实质是推行谁的管辖规则，以及哪一个政治单位实际上具有规则的制定和解释权。如果一个最高权威理论上具有最后的裁决地位，但它并不能运用这种裁决地位推行自己的规则，致力于规则及其解释权威的统一，它的管辖功效就颇成疑问」10。中国传统文化中正如梁漱溟所说：理想自理想，现实自现实，终古为一不落实的文化。乡镇政权名义上在顺从国家的意志至多也承认国家在原则上、意识形态上、象征性意义上的权威地位，实际上，「上有政策，下有对策」现象非常普遍。张静通过财政区域负责制下的默认的上下定税权、默认的资源控制权如土地承包及形式上的集体所有权的探讨，得出乡镇权力已形成管辖权区域垄断和抵制上级的侵入，地方权威和国家处于事实上的上下警惕加借助的关系中的结论。现在我们只通过基层的财政收支情况来反映这一现实，地方财政收入有三大来源：地方本级财政收入，上级政府转移收入，来自摊派（包括乡统筹、村提留和集资）、收费和罚款的收入。前两者构成地方政府预算收入。地方财政支出可以分为三类：本地区政权机关运作所需支出（如行政支出），本地区公共事业和公益事业支出（如文化、教育、卫生支出），促进本地区经济发展的支出（如基础设施建设支出）。下列表中可以反映这些情况11
表一：1992-1996年度浙江TD镇财政收入情况（单位：百元）
年度 上级拨入 税收分成企业上缴预算外收入自筹资金收入合计1992 25676520613324584861816419933030126528684367511442918519947747127891156844245411419391995796813243254998706215507696619968976131621789990651233261398资料来源：该镇财政统计表，1997年8月
表二：1992-1996年度浙江TD镇财政支出情况（单位：百元）
年度合计 工资补助 福利保障 公务购置修缮业务其他19921777526532414 1089144928260667114480171993280213129302210811776796135454430013238199441326455146551764474814565906200240171221995778795536469649366213867-498014764917519966066751235391294030841380-380038038569资料来源：该镇财政统计表，1997年8月
乡镇预算收入包括本级财政收入和上级政府的拨入，而本级财政收入主要由工商税、企业所得税、契税和农业税构成12。我们可以看出：收入中的「上级拨入」、「税收分成」和「企业上缴」三项合计与支出的需要有很大缺口，这样只有通过「预算外收入」和「自筹资金」来弥补，收入和支出才能达到平衡。这些缺口由上级财政来弥补，在中国现实是不可能的，「中国各级政府财政收入总和占GDP的比重不足15%，从中央到乡镇，各级政府都是捉襟见肘，几乎没有什么钱可以用来补贴下级。在中西部地区农村，乡镇的直接上司──县政府绝大多数入不敷出。它们自顾尚且不暇，不向乡镇伸手就谢天谢地了。即使它们有补助乡镇之心，也没这个能力。省政府面对的是嗷嗷待哺的县级财政，连县级财政的赤字问题都解决不了，岂有余力补助乡镇财政？中央的日子也不好过。其财政收入占GDP的比重只有6%左右，在全球各国中是最低的」13。所以地方财政只有靠预算外收入及其它收入即摊派、收费、罚款。在任何体制下，收费和罚款也许都是必要的。不过收费和罚款本身不是目的，而仅仅是达到其他目的手段。因此，在正常情况下，收费和罚款的收入在政府收入中所占的比重微不足道。一旦收费和罚款的收入变成了主管机关的主要收入来源，它们的性质便会产生异化：主管部门会本末倒置，把收费和罚款本身变为目的，千方百计使收费和罚款收入最大化，即使与设置收费和罚款的本来目的背道而驰也在所不惜。曹锦清在《黄河边的中国》中对此的观察
关于收费：「如今，财政给的钱连人都养不好，只好让他们自己搞钱去养活自己，往往『逼良为娼』。」14「财政养不好本该由它养活、养好的党、政、教等庞大人员与机构，那么只得鼓励他们自己去创收……有的机构创收能力强一点，有的弱一点，便引起贫富不均，相互攀比。说实在的，有不少机构整天忙着、想着的就是如何搞钱，哪有心思与精力去做本该做的工作。如今人们都痛恨地方党政****、贪官污吏横行，但仔细分析起来，实在有不得已而为之的原因」15。「各级地方政府为了解决『入不敷出』的财政状况……[便]容忍、甚至鼓励各级党政机关、司法部门及教育事业单位自己去搞『创收』。这种导致『副业』转化为『正业』，而『正业』本身陷入混乱与低效。如部门集体创收不足，则导致公务人员去从事各种个人创收。绝大多数公务人员的收入结构差不多由财政拨款、单位创收与个人创收三块组成，且收入重心有由前者向后者移动的倾向。一旦保证『正业』运转的财政拨款降到次要地位，整个社会公共事物的管理必然导致混乱与****，并将导致灾难性的后果」16。
关于罚款：「超生罚款成为内地不少村、乡、县『预算外收入』的重要来源。某县计生委按人均10元指标分摊到各乡镇，并要求各乡镇政府预先垫付缴纳。超生罚款的分配，乡镇留有50%，上缴县20%，返回村委30%。若县按人均10元分摊，则乡镇必须按人均50元征收。各乡镇超生率有高有低，超生率低的乡镇，超生者的罚款势必更高，征款任务势必更重。故为了征收到足额的超生罚款，往往放松生育控制。罚款从手段成为目的，而罚款的目的也便走向它的反面」17。「征税不足就征费、费款不足，便用罚款。征税成了地方政府的第一财政收入，名目繁多的费成为地方政府的第二财政收入，甚至罚款（尤其是计划生育罚款）差不多成为第三财政之源。此起彼伏的集体上访上告，甚至发展到小股农民骚动，差不多皆根源于此」18。
这些收费和罚款，就上级政府而言，尤其中央政府而言，由于资讯成本太高，有效监督各类收费和罚款是完全不可能的。全国有四万五千个乡镇，几十万个乡镇政府机构，近七十五万行政村，它们对本地居民的收费和罚款种类加在一起必定是一个天文数字，行政能力再强的中央政府也不可能对下面的一举一动了若指掌。由此看出，乡镇政权是具有明确目标和利益的主动者，对上级或明或暗地进行抵制并与之展开竞争。
三 压制与自治：「乡政」与「村治」之间关系的困境
80年代以后，中国农村基层社会管理体制变化的一个重要特点，就是乡政管理与村民自治的二元并存。在管理体制中便存在两种相对独立的权力：一是自上而下的国家权力，具体表现为在党的政治领导下的乡政府行政管理权（「乡政」），其功能是将国家行政管理传递到农村社会。乡镇工作人员领取国家薪金，并对上级政府负责；二是蕴含于农村社会之中的村民自治权（「村治」），其功能是在国家有关法律的范围，通过村民共约等方式对社区加以自我管理。村民自治组织的领导人由村民选举产生，并对村民负责，村民对其提供一定经济补贴。因此，村民自治权直接来源于农村社会本身19。《村组法》明确规定了乡镇政府与村委会之间的工作上的指导与被指导、协助与被协助的关系，彭真强调：「村民委员会是基层群众性自治组织，不是基层政权的『腿』」，「『上面千条线，底下一根针』，这样就会把它压垮」20。这种关系的确认和维持无疑是村民自治正常、规范运作的基本前提和根本保障。但现实中「乡政」与「村治」特别是村委会的关系（简称「乡村关系」）又存在着不规范、不协调甚至相冲突的一面，这集中表现为现阶段法定的乡村指导关系在相当程度上还带有行政领导关系的色彩，只是表现形式呈现出多样化21
一是行政命令性指导。其特点是村级治理中的领导人、财政等主要因素均由乡镇所控制，法定的乡村指导关系被虚置，乡村关系实际上成为领导与被领导即命令-服从关系，村级治理功能主要是被动地完成政府指令性任务。
二是控制影响性指导。其特点是乡镇部分控制着村领导人的决定等，并通过分配社会价值等方式影响村务决策与管理，实施对村级治理的领导。但是，村级治理在本村公共事务管理方面尚有许多自主空间，在这一空间里，乡镇只是提出指导性意见。
三是影响性指导。其特点是乡与村的事权划分较为明确，除了必须完成的政府任务外，村级事务基本上由本村决定，乡镇通过一定方式影响村级治理，但一般不实施强制命令。在村民自治运作较为规范的村，其乡村关系大多属于这一类型。
四是无力性指导。其特点是乡镇除了一般性地履行政务职务职能外，缺乏影响村级治理的力量，法定的乡村指导关系由于村级力量过于强大而被虚置，村在村级治理中占绝对主导地位，在许多方面甚至可以超出乡镇普适性管理架构。乡镇在某些方面需要依赖于村，从而出现乡村关系的「倒挂」。这类关系在经济政治实力过于强大的所谓「超级村庄」较为多见。
许多学者对乡村关系矛盾的现状及其根源进行了探讨，乡村关系的现状取决于国家与乡村社会关系的现状，其形成受到多重因素的影响和制约，主要是政治体制和财政方面22：荣敬本等学者将中国现行的县乡体制概括为一种「压力型体制」，其最主要特征是将各种经济发展任务和财税利润指标从县级分解到乡镇，再到村甚至每个农户，在「压力型体制」的政治架构下，各种经济任务和行政事务最终由乡镇一级承担，乡镇一方面不断扩充机构编制和人员，另一方面将这些事政和财政负担千方百计转嫁到村一级和农民身上，这成为乡村关系失衡的一个重要因素；徐勇和黄辉祥分析了「乡政村治」格局中基层政权向村治渗透的多种方式中的一种-目标责任制的运作、实际绩效和若干缺陷，认为这种行政化的权力运作，使得乡镇政权在乡村治理中占有支配性的地位；金太军和施丛美指出，乡村关系矛盾的加剧是由于规范化的制度供给短缺、乡镇政府在国家权力结构中的地位与其所负担的职能定位以及村委会作为村民自治组织和事实上的行政组织双重角色的失衡；王敬尧注意到当前农村政策运行中乡村干部的暗行为及其影响，认为这种乡村干部暗行为使制度目标与结果发生了严重偏离、加剧乡村关系紧张；有的学者认为自1994年分税制实行以来，中央的宏观财政调控能力得到加强，而地方特别是基层政府的税收收入不断被削弱，乡镇一级的财政压力日益加重，在逻辑上和事实上只能将财政压力分解到村庄的各家各户，无形中造成和加剧了乡村之间关系的紧张及其目前一些农村地区已经形成了基层政府与广大农民之间征收与反征收的全面对抗局面。
国家行政系统（「乡政」）一般并不直接面对农户和农民个体，而且通过村一级的基层自治组织去延伸政府的行政功能。这样村民委员会就不仅是一般的群众自治组织，它在实际上扮演着既办理政府事务，又办理村民事务的双重角色，承担着延伸国家行政权力和行使村民自治权力的双重功能。而村的领导者和管理者，「既要扮演完成国家和政府任务的『代理人』角色，更要扮演管理本村事务，为村民提供的『当家人』角色」23。显而易见，国家行政管理能力与村民自治权力之间不可能总是和谐共处的，它们难免会有矛盾的时候。目前的情况是，一方面，中央政府和地方基层政府都有强化对农村基层的行政渗透的需求，这在根本上是由中国正处于现代化的转型阶段所决定的；另一方面，中央政府为了扩大基层政治民主化，又通制定法律和法规，通过强制性制度变迁自上而下的行政指导来推行村民自治。这样在现实中，就形成了一对相互矛盾的逻辑。由于基层的乡镇政府从其自身利益出发考虑往往不愿接受村民自治，而与分散的农民相比其又处于绝对强势地位，因而在「乡政村治」的实际运行中，行政管理的权力往往凌架于自治的权力之上；而在某些地方或某些特殊情形下（如「征粮、罚款、刮宫、引产」等），当村民自治权过分膨胀时，国家正当的行政管理又可能会被弃置不顾，那么政务就可能得不到有效的执行。「乡政」与「村治」二者的博弈，凸显二者之间关系的张力与困境。
注释
1 张乐天：《告别理想──人民公社制度研究》（上海：东方出版中心，1996），页447。
2 〈中共中央、国务院关于实行政社分开建立乡政府的通知〉（1983年10 月12日）
3 沈延生：〈中国乡治的回顾与展望〉，《战略与管理》，2003年第1期。
4 金太军、施从美：《乡村关系与村民自治》（广州：广东人民出版社，2002），页102，稍作改动。
5 道格拉斯·C·诺思：《经济史中的结构与变迁》（上海：上海三联书店、上海人民出版社，1994），页225-236。
6 张小劲、景跃进：《比较政治学导论》（北京：中国人民大学出版社，2001），页230-231
7 「软政权化」指的是发展中国家在现代化过程中，行政命令贯彻能力的退化，行政实施效率的低下和法律规则被任意破坏而引起的综合现象。瑞典经济学家缪达尔最早提出这一概念。见萧功秦：〈「软政权」与分利集团化：中国现代化的两重陷阱〉，《战略与管理》，1994年第1期。
8 郑永年：〈警惕民主化过程中的政治****〉，《信报》，2000年12月15日。
9 《人民公安报》，2001年4月9日 。
10 张静：《基层政权──乡村制度诸问题》（杭州：浙江人民出版社，2000），页293。
11 同注10，页257。
12 李慷：〈乡镇政府〉，载熊景明主编：《进入21世纪的中国农村》（北京：光明日报出版社，2000），页31-37。
13 王绍光、王有强：〈公民权、所得税和预算体制〉，《战略与管理》，2001年第3期。
14 曹锦清：《黄河边的中国──一个学者对乡村社会的观察与思考》（上海：上海文艺出版社，2000），页288。
15 同注14，页283-288。
16 同注14，页594。
17 同注14，页16。
18 同注14，页70。
19 徐勇：《中国农村村民自治》（武汉：华中师范大学出版社，1997），页189。
20 彭真：〈通过群众自治实行基层直接民主〉，载《彭真文选》（北京：人民出版社，1991），页609-611。
21 张厚安等：《中国农村村级治理── 22个村的调查与比较》（武汉：华中师范大学出版社，2000），页76。
22 袁方成：〈乡村关系与乡村民主──「村民自治进程中的乡村关系学术研讨会」综述〉，《社会主义研究》，2002年第2期。
23 徐勇：〈村干部的双重角色：代理人与当家人〉，《二十一世纪》（香港），1997年八月号。
