苏联挑起第二次柏林危机后，美国采取了一系列应对政策。美国的应对政策非常灵活，根据危机的发展情况、苏联的行动、盟国的立场随时做出修正，有一个明显的发展变化过程。美国的政策也是多元的，是美国国内及西方各种政治力量内部相互妥协的产物。本文通过考察美国政治领袖关于柏林危机政策的讨论及其实施，分析肯尼迪政府应对第二次柏林危机的谈判政策，以及美国政府对第二次柏林危机的主导政策及其根源，揭示美国政治领袖在第二次柏林危机中的作用。
一、艾森豪威尔与肯尼迪的思想、观念和认识
由于美国总统在美国政治中的独特地位，他们的个人气质深刻影响着美国的政治决策，直接关系到美国的政策。艾森豪威尔与肯尼迪对德国与柏林问题、东西方关系、冷战、欧洲局势等问题的认识是影响美国对第二次柏林危机政策的重要因素。美国的政策受到艾森豪威尔与肯尼迪对柏林问题、德国问题认识的影响。艾森豪威尔在柏林问题上一方面主张采取坚定立场，维护西方在柏林的利益。另一方面认为柏林的局面是不正常的，应该解决这个问题。“艾森豪威尔的国家安全顾问格雷回忆，艾森豪威尔曾向他表示：‘我们必须记得柏林是一种不正常状态，我们已经发现必须接受它’”。1958年12月，艾森豪威尔又提出了盟国在柏林地位的合法性问题，“他认为随着时间的流逝，战时占领协定的法律效力已大为削弱。结果盟国不得不用‘一项不合时宜的战时占领协定作为盟国进入柏林的基础’”。艾森豪威尔并不希望盟国只依赖于这个他所说的“过时的”协定，他想与苏联达成新的协定改变西柏林的地位来维护西方的利益。正是在这种认识的影响下，1959年1月，艾森豪威尔开始强调外交谈判的重要性，“他主张盟国应该对苏联的照会起草一份友好的复文，以表明盟国的和平意图”。通过与苏联进行谈判，西方做出部分的妥协换取苏联对西方在西柏林权利的保证，从而为西方在西柏林的利益提供新的法律基础，而不再依赖于过时的战时占领协定。艾森豪威尔的这种认识实际上始终贯穿于他的政策中，他甚至愿意接受赫鲁晓夫提出的西柏林自由城市的方案，1958年11月27日，赫鲁晓夫正式提出照会之日，“艾森豪威尔与杜勒斯通电话，表示他可以接受美军退出西柏林的自由城市理念，只要柏林及其进出通道置于联合国管制之下”。1959年9月，赫鲁晓夫访美时，艾森豪威尔表示美国并没有打算永远留在柏林，“很清楚，我们并不打算在当地占领五十年”。据格雷回忆：艾森豪威尔“重申时间已经到来，或许我们即将撤出驻军”。
在艾森豪威尔关于柏林不正常状态思想的影响下，美国政府曾一度推行“代理人理论”政策，“不相信与东德人接触的危险”。杜勒斯所积极倡导的“代理人理论”，承认东德对柏林通道的实际控制权，苏联只是在名义上保持控制权，这实际上就承认柏林的不正常状态。美国想以苏联代理人这种身份即使美国能继续维持进出西柏林的通道，又让东德拥有对通道的实际控制权，在事实上修正了西方以前的政策。艾森豪威尔政府实行“代理人理论”是想以不对抗的方式解决柏林问题，因为艾森豪威尔和杜勒斯认为“柏林危机中发生军事对抗的主要环节就在于东德代替苏联政府控制美盟国的交通”，只要在这一环节不出现东德阻挠封锁美盟国交通的事情，柏林危机就不会演变成军事对抗。把东德人置于代理人的地位，他们就不能随便阻挠盟国的交通。所以，艾森豪威尔政府在危机的初期推行“代理人理论”，其根本目的是要维持西方在西柏林的占领权，力图以东德人的实际控制权来换取西方的利益，这与“不接触”政策相比，显然是一种进步。
二、肯尼迪政府的与苏联谈判政策
1961年1月20日，肯尼迪就任美国总统。上任伊始，肯尼迪就极其重视柏林危机，同年3月，肯尼迪责成迪安·艾奇逊组建柏林工作委员会，专门研究柏林问题及应对方案，在肯尼迪的推动下，美国确立了应对柏林危机的基本原则：一方面大规模地公开加强常规军事力量，但拒绝宣传全国处于紧急状态;另一方面寻求政治解决柏林问题，积极准备与苏联的谈判计划。这一战略原则，使与苏联谈判的政策逐渐上升，成为美国应对柏林危机的主要方案。肯尼迪还通过自己的政治影响力直接干预这些方案的实施，对柏林危机的发展产生了重要影响。 首先，肯尼迪顶住压力，坚持与赫鲁晓夫进行了一次首脑会晤。1961年4月，美国针对古巴卡斯特罗政权的“猪湾行动”失败，美国政府内部许多人认为，肯尼迪总统不宜在这个时候与赫鲁晓夫会晤。国务卿腊斯克则对首脑会晤的成效表示怀疑，认为“首脑会晤将引起公众的关注，这无益于美国在柏林的地位……首脑会晤缺乏足够的时间来进行仔细和明确的谈判，无法达成真正的协议”。但肯尼迪坚持认为“与赫鲁晓夫会晤是极为重要的，这能使我更好地理解赫鲁晓夫现在和未来的政策，同时，这种会晤也有助于赫鲁晓夫了解美国及其政策，了解美国的力量和决心，以及与任何国家和平相处的愿望”。1961年6月3日，肯尼迪与赫鲁晓夫在维也纳进行了会晤。尽管维也纳会晤不欢而散，但它是肯尼迪力图通过和平谈判解决柏林问题的一次尝试，实际上反映了肯尼迪对柏林危机的政策基调。
其次，肯尼迪在军事上公开采取大规模措施，1961年3月和5月，肯尼迪两次提出要求加强美国防御力量的国情咨文，推动“民兵”与“北极星”导弹计划。维也纳会晤后，肯尼迪采取进一步措施。7月8日，在海恩尼斯港讨论柏林问题的会议上，肯尼迪要求国防部长麦克纳马拉制订一个可以进行非核抵抗的军事计划。其规模要既能显示决心，又能在核战争爆发之前留有重新考虑的余地。7月13日美国国家安全委员会会议上，肯尼迪总统表示，他反对核战争，但美国决不会让步，如果苏联一意孤行，那么美国就准备战争，甚至核战争。同时，肯尼迪又不想采取过激行为，他拒绝宣布全国处于紧急状态的建议。7月25日，肯尼迪向美国民众发表电视演说，表示美国将坚决保卫西方在西柏林的权利，提出在中欧迅速集结武装部队，追加32亿军事预算，购置新武器，动员预备役和国民警卫队，扩大民防计划等措施;肯尼迪还确定西方在西柏林的三点根本利益。
第三，肯尼迪在加强军事力量的同时，积极准备与苏联谈判。肯尼迪认为“艾奇逊的报告确实过于把问题局限在军事方面，他强调指出，柏林计划必须重新斟酌一下”。7月8日海恩尼斯港会议上，肯尼迪要求艾奇逊为柏林问题拟定一个“政治方案”，指示腊斯克起草一个谈判大纲。在海恩尼斯会议之后，肯尼迪不断催促国务院准备美国的谈判立场。腊斯克回忆说：“由于国务院的行动迟缓，肯尼迪总统对我逐渐不耐烦了。”而且，白宫对国务院起草的谈判方案极为不满。肯尼迪特别助理西奥多·索伦森重新起草了文件。肯尼迪认为艾奇逊拟定的谈判日程过于缓慢，要求尽快召开西方外长会议。在肯尼迪的推动下，8月初，美、英、法、德四国外长会议在巴黎召开，讨论西方对苏谈判的共同立场。
肯尼迪还认为美国以前的德国和柏林政策是错误的，把重新统一德国作为谈判目标是不现实的，必须提出新的建议。肯尼迪明确区分德国问题和柏林问题，并希望以德国问题上的让步来换取苏联对西方在西柏林权力上的保证。正是出于这种目的，肯尼迪在1961年至1962年期问，为解决柏林问题积极支持各种谈判建议，例如“1959年西方和平计划的最新改写本、国际法庭仲裁、整个柏林成为自由城、西方和共产党人举行平行的和平会议、五到十年的暂时解决办法、将柏林用作联合国总部、中欧安全计划、国际通道机构和十点共同声明等等。”肯尼迪的国家安全顾问麦乔治·邦迪明确地说：“白宫对这种妥协所感到的兴趣，比肯尼迪所公开表明的要多。”他说：“我们可以并且应该实际地转向接受德意志民主共和国，奥德一尼斯河线，以及一项不可侵犯条约，甚至两项和平条约。”
三、美国政治领袖对美苏冷战欧洲局势的认识
美国领导人对美苏冷战的认识在美国的政治决策中发挥了重要作用。肯尼迪认为以苏联为首的社会主义阵营的发展壮大，与西方资本主义世界形成某种程度的均势，而且五六十年代世界民族解放运动方兴未艾，对苏联领导的共产主义阵营极为有利。肯尼迪希望阻止这种力量的改变向有利于苏联的方向发展，维护现存国际力量格局。肯尼迪在1961年6月的维也纳会议上就对赫鲁晓夫说过，在世界局势发生变化时，“不要使力量由一个集团向另一个集团转移，因而也不要使一方感到威胁，被迫用武力来阻止这种变更”。因此，肯尼迪希望与苏联取得共识，即保持现有国际力量的均势。肯尼迪认为美国不可能在短期内消灭共产主义国家，不可能根本改变世界的现存格局，传统意义上的冷战不可能取得胜利。肯尼迪改变了杜鲁门和艾森豪威尔对苏冷战中到处设防的局面，不再强调维护西方的各种利益，而是强调维护西方最根本的利益。美国的这种变化与世界政治现实的发展变化是一致的，反映了美国对苏联的遏制不再是天衣无缝了，在策略上做出相应的变化。肯尼迪希望冷战“持续的进行下去，使之有可能让自由和真理的持久力量自然地、和平地取得成功……用不上打一场核战争，我们想……让当今仍为共产党国家所控制的地区感染上托马斯·杰斐逊称之为‘自由病’的那种疾病”。肯尼迪希望通过维持现状的主张来冻结世界力量格局的变动，遏制苏联的对外扩张，肯尼迪认为只要保持世界现存均势或者说维持现状，西方就能在和平局势中，通过西方的政治、经济、文化的优势对共产主义国家施加渗透和影响，使共产主义国家内部发生演变、蜕化。要达到这一目标，关键就在于通过谈判协商解决美苏争端，营造和平的氛围，阻止苏联做出侵害西方既得利益的行动，为西方的长期演变战略提供有利的政治环境。肯尼迪对美苏冷战新局面的认识，促使他在对苏冷战中不再强调对苏的全面遏制，而是强调通过谈判来解决美苏争端，竭力维持冷战缓和状态，以实行西方对社会主义国家的长期演变战略。这种思想深刻影响了肯尼迪对柏林危机的政策，肯尼迪认为西方无法阻止苏联与东德签订单独和约，东德人接管柏林通道是必然的。因此，肯尼迪只要求维持西柏林的现状，在保证西方的权利条件下，与苏联进行谈判，并做出部分让步以换取苏联对这种现状的保证。
美国的政策还受到美国领导人对欧洲局势认识的影响，美国领导人认为德国问题和柏林问题一直是欧洲紧张局势的主要根源。美国在苏联实力不断上升并对美国构成核威胁的情况下，对欧洲局势的不稳定感到无比担忧。美国对欧洲肩负着防卫责任，欧洲的任何冲突和紧张局势都可能使美国卷入一场不关美国切身利益的东西方冲突。尽管美国一再承诺美国将保卫欧洲的安全，但艾森豪威尔上台以后，一再向德强调要削减美国驻欧洲的军队，1958年8月，艾森豪威尔访问西德时对阿登纳说：“期待着那一天，德国在北大西洋公约组织部队中的份额，大得足以使美国可以削减驻欧部队。”艾森豪威尔表面上说，撤出美国部队就可以迫使欧洲人在他们自己的防务上多出些力。实际上，艾森豪威尔削减美国驻欧部队的真正原因是海外驻军造成美国财政上的严重赤字和美国黄金资源的严重消耗。他在1959年7月对美国参谋长联席会议主席雷德福说：“我们正在陷入有关我们海外基地的不能解决的问题，这些基地非常花钱。”肯尼迪政府在财政上大兴赤字，加强美国在欧洲的驻军，财政开支大增，为此美国和西德之间在驻军费用问题上不断发生龃龉。美国实际上把德国问题和柏林问题看作美国的沉重包袱，1971年关于德国和柏林问题的“四国协定”签订后，美国如释重负。西德前国防部长施特劳斯回忆说：“七十年代，一位美国将军形象地说：‘我们有什么好生气的?’阿登纳把我们的手夹在门缝和门枢之间，俄国人一关门，我们就疼得大叫。维利·勃兰特帮我们把手抽了出来。”赫鲁晓夫也把柏林问题作为牵制美国的一个砝码，他说：“柏林是美国的一个要害，只要我们想让美国痛苦一下，我们就捏它一下。”由此可见，德国和柏林问题引起的欧洲局势的不稳定性，增加了美国的财政负担和美苏冲突的可能性，成为美国的一个负担。
美国对第二次柏林危机的政策是灵活多变的，是依照柏林危机发展的客观情况，在维护美国国家利益的前提下，采纳西方盟国的意见和建议而制订的，体现了各种政治力量的意志。美国的政策具有深刻的根源，是多种因素综合作用的产物，尽管肯尼迪政府在第二次柏林危机中公开采取大规模的军事准备措施，但其对第二次柏林危机的主导政策是与苏联进行谈判。肯尼迪政府的这一政策，受到肯尼迪总统本人对冷战、欧洲局势、德国问题和柏林问题有关认识的深刻影响。肯尼迪总统在美国对柏林危机政策的形成中起了决定性作用，更重要的是，肯尼迪总统通过自己的影响力保证这一政策得到切实执行，美国政治领袖对柏林危机的缓和与消退功不可没。
作者：任小伟 张立臣 来源：历史教学·高校版 2007年5期
