随着中国经济的不断发展和改革，政治体制改革相对滞后，为了改变党的执政方式，提高管理水平，推进民主的制度化、法律化建设，政治制度改革刻不容缓。政治体制改革的核心问题是民主问题，十八届三中全会《关于全面深化改革若干重大问题的决定》指出将“推进协商民主广泛多层制度化发展”作为政治体制建设非常重要的内容，可见推进协商民主制度化的建设具有十分重要的意义。
十一届三中全会以来，党在社会主义经济体制和政治体制改革两方面都取得了巨大的成就，但总体而言，政治体制的改革是滞后于经济机制改革的，政治体制的滞后会对经济的发展起消极甚至是阻碍作用，二者只有相互协调发展才有利于中国特色社会主义事业的建设和发展。因此进行政治体制改革刻不容缓。党的十三大确定了政治体制改革的最终目的是在党的领导下和社会主义制度下更好地发展社会生产力，充分发挥社会主义制度优越性。中国政治体制改革的长期目标是建立高度民主，法制完备、富有效率、充满活力的社会主义政治体制。而政治体制改革的主题和核心是建设社会主义民主政治， 民主政治建设从层面上分为党内民主和基层民主。而基层民主是社会主义民主政治建设的根本动力和最终目标。十八届三中全会《关于全面深化改革若干重大问题的决定》指出将“推进协商民主广泛多层制度化发展”作为政治体制建设非常重要的内容。推进协商民主广泛多层制度化建设日益成为一个社会主义改革和实践的热点问题。
一、协商民主制度化建设的内涵
十八大报告明确指出“政治体制改革是我国全面改革的重要组成部分。必须继续积极稳妥推进政治体制改革，发展更加广泛、更加充分、更加健全的人民民主[1]”，可见基层民主建设在政治体制改革中的重要地位。协商民主的核心要素是协商与民主，强调人民的参与，最终达到共同的认识。协商民主的制度化则是通过协商、参与、决策的方式构建程序合理、环节完整的协商民主体系，形成一种科学合理的固定化制度模式。十八届四中全会指出：“推进协商民主广泛多层制度化发展”，协商民主制度化建设就是要积极打造广泛多层的民主。所谓广泛多层即是从深度和广度上来积极拓展民主的范围，就广度而言，要扩大协商民主的覆盖面，增加协商的渠道，如拓宽国家政权机关、政协组织、党派团体、基层组织、社会组织等的协商渠道。通过广泛多层的协商民主的发展，实现其制度化建设，建立科学有效的程序合理，环节完整的协商民主体系。
二、推进协商民主制度化建设的重大意义
习近平总书记在中国人民政治协商会议成立65周年大会曾指出：“在人民内部各方面广泛商量的过程，就是发扬民主、集思广益的过程，就是统一思想、凝聚共识的过程，就是科学决策、民主决策的过程，就是实现人民当家作主的过程”。“多商量”实质就是协商民主，协商民主是我国社会主义民主政治的特有形式和独特优势，是党的群众路线在政治领域的重要体现。提升协商民主制度化建设水平有利于实现人民当家作主，实现最大范围的民主，制度化建设有利于保障人民实现民主渠道的科学高效和畅通。有利于坚实党的领导，只有充分保障了人民的利益，实现人民民主才能更好的为党内民主提供动力和支持，从而实现党的更加科学的执政，建设服务于人民的政府，建设服务型政府。同时也是中国政治体制改革的客观要求，是社会结构多元化、利益诉求多样化格局的现实要求。完善民主监督机制是政治体制改革非常重要的内容，政治体制改革的目的也是为了建设民主政治体制，是客观现实不容忽视的重大问题。所以必须全面积极地推进协商民主制度化建设。
三、协商民主制度化建设存在的问题
(一) 协商民主制度不健全
为了发扬社会主义的民主，中央到地方制定了一系列的规章制度，但具体可操作性的程序规范相对较少;笼统的要求和原则性规范较多，具体可试试的规定相对较少;对政协组织的规定要求多，对党委、人大、政府的规定要求少;引导性规定多，制约性规定少。如《中国人民政治协商会议章程》虽然前前后后经过了五次修改，制度在不断的完善，但是缺少操作性的制度规范，《政协章程》共四章五十条，其中工作总则和组织总结就占了两章的内容，剩余两章则是讨论的全国委员会和地方委员会的职权、选举原则和设置等，都是精辟概括和高度浓缩的标准提法，没有明确的实施细则予以配套，到基层就难以遵循和执行。政治协商“三在前三在先”的原则，很难在地方相应层次的决策实践中确保其变为现实。对政治协商的“重要”、“重大”问题由于界定不清，政协与党委、政府理解有时大相径庭。对该协商而不协商造成决策失误的，谁来查处、如何处置等。
(二)对制度的执行力度不够
随着中央和地方关于加强多党合作和人民政协工作的意见相继出台，协商民主有了一定的进步和突破，但是从总体上看，对协商民主规定的执行力度明显不够。归根到底还是制度的不完善导致的。第一由于制度规定的不明确，致使是协商内容的随意性。第二由于对协商民主的“重大”、“重要”问题没有明确的定位，以至于协商的内容在不同地区各不相同。第三由于协商规则上不配套，据民主党派反映，许多地方的党委、人大、政府未将协商民主作为决策的必经程序纳入其各自的制度规则，认为协商民主这个程序可有可无，导致协商民主制度的执行力不到位，削弱了人民的参与性。迄今为止，不经协商不决策的规定在不少地方并没有真正落到实处。第四是以通报代替协商。最典型的是在换届人士安排方面，已尘埃落定、上级文件批准领导班子之后，才提交协商。完全颠倒了二者的顺序。致使多党合作中“肝胆相照、荣辱与共”的基本原则，受到了破坏。
(三)观念上对协商民主的不重视
对民主协商制度理解的不到位，观念不正，理念不牢，致使观念上的不重视。认为协商民主就是“听听报告，举举手，鼓鼓掌”，并没有什么实质性的作用。“无用论”，“麻烦论”和敷衍应付成为一些地方和部门对待协商民主制度的主调。而民主党派方面看，则缺乏积极性、主动性。党派成员绝大多数都有自己的专职岗位，客观上受知情、时间和调研难度的限制，对协商议题所涉及的问题往往调研不深入，情况不明了，闭门想主意，很难提出高质量的观点、意见和建议[2]。
四、实现协商民主制度化建设的有效途径
(一)在准确把握协商民主制度化建设基本原则的基础上，建立健全协商民主制度
在建立健全协商民主相关制度之前首先应该准确把握协商民主制度的相关原则。只有充分了解了相应的原则和规则才能做到事半功倍。首先是程序原则。程序是任何形式民主制度的基本要求，而协商民主最薄弱的环节是程序性制度缺失。《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》就曾指出协商民主程序性制度建设的重点，是使“以经济社会发展重大问题和涉及群众切身利益的实际问题为内容，在全社会开展广泛协商，坚持协商于决策之前和决策实施之中”，做到协商民主真正地落到实处，而不是走走过场。其次是要坚持平等原则。平等既是指各个民主党派之间的平等，也是指民主党派和执政党之间的平等对话和讨论。第三是要坚持实效原则。协商民主的生命力在于有效。要明确协商内容、协商主体和协商程序。只有明确这个几个方面才能真正地做到协商民主的有效性。而不是“走过场”。
只有在准确把握协商民主制度化建设的基本原则的基础上，才能更好地提升协商民主制度化的水平。对于制度方面的健全，应该要做到制度的具体化、规范化。首先，细化、深化和完善政治协商的内容。应细致划分“推进改革的重要决定”、“关系国家的重大问题”、“需要通报重要文件和重要情况”等中的“重要”是具体指哪方面的问题。避免模棱两可的“重要”问题，最后导真正的重要问题没有得到解决。真正体现“协商于决策之前和决策之中”的重要原则。其次，规范和完善协商民主的程序。程序是保障协商民主有序进行的重要保障，程序的不完善会直接影响协商民主制度的健全，影响协商民主的有效实施。如应对协商议题有谁提出、有谁确定，以什么方式提出及临时性议题等;协商议题何时送交协商方，协商方如何知情、知情到什么程度;协商过程中如何做到平等、有序、和谐，营造良好协商氛围;协商结果办理情况，协商意见反馈;对协商制度的评价监督等各个方面做出细致规范的规定。
(二) 加强对制度的执行力度
提高协商民主制度的约束力和执行力度首先应该建立专门的协商咨询委员会，启动和主持民主协商。第二，根据党的十八届三中全会《决定》提出的“深人开展立法协商”的要求，要确保协商民主的约束力，需要以地方性法规的形式规定议题拟定、参加人员、协商程序、监督机制等制度。第三，不断提升制度化水平。一是参加人员的制度化，即对参加协商人员的条件、产生方式、结构做具体规定。二是协商程序的制度化即协商的启动、时间、议题的安排、会议机制形成刚性制度。三是监督的制度化，即以制度的形式，确立人大、政协委员、民主党派和群众的协商过程与结果的民主性与合法性进行监督的主体地位与监督程序[3]。
(三)发挥统一战线在协商民主中的重要作用
完善中国共产党领导的多党合作和政治协商制度，充分发挥统一战线的力量，团结各个方面的力量，。如贯彻党的民族政策，切实保障少数民族合法权益，促进少数民族地区的经济发展，实现共同富裕，巩固团结互助和谐的社会主义民族关系。发挥人民政协作为协商民主重要渠道作用，推进政治协商、民主监督、参政议政制度化、规范化、程序化。开展形式多样的基层民主协商，建立健全居民、村民监督机制，促进群众在城乡社区治理、基层公共事务和公益事业中依法自我管理、自我服务、自我教育、自我监督。
十八大报告强调要“坚持党的领导、人民当家作主、依法治国有机统一，以保证人民当家作主为根本，以增强党和国家活力、调动人民积极性为目标，扩大社会主义民主，加快建设社会主义法治国家，发展社会主义政治文明”，只有不断的加强协商民主制度建设，扩大社会主义民主才能更好地为政治体制改革贡献力量。政治体制改革是全面深化改革的重要组成部分。邓小平明确指出：“政治体改革的总目标有三条：第一，巩固社会主义制度;第二，发展社会主义 社会生产力;第三，发扬社会主义民主，调动广大人民的积极性[4]”，发扬社会主义民主是其中非常重要的一部分，不断建立健全协商民主制度对全面深化改革有积极的作用，是不容忽视的，在习近平提出的“四个全面”战略思想的指导下，协商民主的制度建设不容忽视，应越来越受到重视。
作者：吴萍 来源：文化研究 2015年9期
