在改革30多年后，面对越来越大的改革阻力，社会各界寄希望于顶层设计，提供改革的方法与动力，“加强改革顶层设计，增强改革的系统性、整体性、协调性”。世界银行认为“只有得到高层的支持改革才能稳步且坚决地得以实施”。本文以顶层设计的文化体制改革为案例，研究中央支持设计的改革是否就能得以执行?换言之，基层政府不执行的逻辑又是什么?
一、基层国有文艺院团的假改革
2011年5月中宣部、文化部下发《关于加快国有文艺院团体制改革的通知》(以下简称通知)，规定除有民族特色的文艺院团保留事业编制外，其他国有文艺院团在2012年底完成转企改制。基层国有文艺院团作为地方政府进行公共文化服务的主要组织，目前，其改革进展如何?运行状况如何?这不仅涉及到民众对公共文化服务需求满足，也涉及到对文化体制顶层设计改革的原则、方法与成效判断。因为在任何国家，公共服务都是政府必须履行的基本职能。易言之，提供公共服务是国家、政府最基本、最经常的职能之一，也是政府存在的逻辑起点之一。正如恩格斯所说“政治统治到处都是以执行某种社会职能为基础，而且政治统治只有在它执行了它的这种社会职能时才能持续下去。”在现代文明社会中，政府合法性基础在相当程度上取决于政府对公共产品的供给能力及其满足社会公共需求的能力。为社会提供充分的公共产品和公共服务，不仅是实行有效的社会管理的基础，也是政治稳定和社会发展的基础。2014年8月，我们对湖北的四县市区(注：基于学术惯例，本文隐去调查对象，以A市、Y市、D县和X区替代)国有文艺院团改革与发展情况进行了实地调查。
为了推进国有文艺院团体制改革，中央给出了改革时间表和路线图，中宣部还要求省级政府认真贯彻落实。根据中央安排，2011年8月湖北省委、省政府主要领导到各地市州政府督办文化体制改革。2011年12月15日中共湖北省委办公厅以特急电文对未能如期推进文化体制改革任务的地方政府进行通报，进而构成文艺院团改革的体制性问责压力。
国有文艺院团改革虽然有中央和省级政府的体制性压力，然而改革在地方政府并没有真正得到执行。根据我们在湖北四县市区的国有文艺院团改革调查发现，四县市区政府均采取假改革方式应对中央和省级政府对国有文艺院团改革问责。其中三县市区成立翻牌演艺公司假改革，仅将原县(市、区)剧团加后缀为 ××演艺公司，应付省政府的改革检查。但这均是改个名称而已，没有完成工商注册登记，院团人员事业编制没有核销，人员身份没有实现转换。院团事业单位法人也没有注销，其机构按照原来方式运行，财政仍按照原来渠道进行拨款。A市在上报的改革方案中也仅将剧团人员整体划转到公益性保护传承机构。在改革《通知》中规定“地方戏曲、曲艺等国有文艺院团中，演出剧(曲)种属濒危稀有且具有重要文化遗产价值的，经批准可不再保留文艺院团建制，允许其转为公益性的保护传承机构，或将相关保护传承职能连同相关人员、编制和经费转入当地文化馆、群艺馆、艺术院校、艺术研究院所等机构。”事实上，A市楚剧团并不属于“濒危稀有”的地方戏曲，也就是说这种改革仅为应付中央和省市有关文艺院团改革的检查。更有甚者是在改革风头过后，Y市宣传部以会议纪要的形式，收回下发的中央、省市有关国有文艺院团改革的文件，交由政府编制办公室暂存。综合上述改革实践看，此次国有文艺院团改革在我们调查的四县市区没有得到真正推进，从这个意义上讲，国有文艺院团改革是失败的。那么，影响县级政府推进基层国有文艺院团改革的因素是什么?
二、基层国有文艺院团改革的双重困境
(一)改革的经济困境
根据《通知》要求，转企改制后国有文艺院团必须核销职工的事业编制，注销事业单位法人。显然文艺院团改革属于存量改革。存量改革不同于增量改革，是对既得利益的调整，改革不可能是帕累托最优。传统的文化事业单位向企业单位转制，必然会导致一部分人的利益受到损害。如果受损者利益不能得到补偿，改革将充满阻力。
从被改革的文艺院团来看，其受损利益主要是改革后职工退休待遇降低。调查中的四县市区文艺院团均在改革开放后由全额拨款事业单位改为差额拨款事业单位。作为差额拨款事业单位，处于大别山革命老区的D县由于财政困难，长期以来按照在职人员工资总额的30%财政进行拨款;X区财政按照在职人员工资总额的33%拨款;Y市财政按照剧团在职人员总额的72%的拨款;A市按照在职人员工资总额的65%拨款。虽然工资均没有足额发放，但退休后职工将能够获得全额退休金。如果改革后剧团推向市场，一份稳定的退休收入没有了。根据改革政策规定，转制后退休金将按照企业标准发放，由于事业单位和企业退休养老保障的二元体制，实际造成了退休人员转制前后待遇差别大，按照企业退休后其待遇降低。虽然改革政策规定对二者待遇的差异，要求转制后的国有文艺院团通过创作与演出的实绩来进行补贴。但是这四家文艺院团均从事楚剧表演，楚剧观众主要集中在老年人群，其受众人群很小。由于老年人群消费能力小，付费能力较弱，剧团通过市场演出获得盈利的能力较弱。在转制为企业后，如果地方政府甩手不管，财政没有投入，而本地文化市场又小，改制后剧团完全依靠市场没有办法生存，更谈不上工资和待遇的保障。
文艺院团作为被改革者的利益诉求主要体现在三个方面：一是要求政府补齐历年所欠职工的养老、医疗、工伤、生育、失业和公积金等五险一金二是根据《通知》规定，要求地方政府“为改制剧团配备一团一场的演出场所，利用专项资金分批为县级转制文艺院团配备流动舞台车、交通车，资助转制文艺院团更新设备、改善排练和演出条件”;三是根据《通知》精神，要求给予从单位人到社会人身份转换的补偿。事实上，改革文件也承认被改革者的正当利益并应该给予补偿，在2014年国务院办公厅《关于印发文化体制改革中经营性文化事业单位转制为企业和进一步支持文化企业发展两个规定的通知》中规定：“对提前离岗人员所需的基本待遇及各项社会保险费、分流人员所需经济补偿金，可从评估后的净资产中预留或从国有产权转让收入中优先支付。净资产不足的，财政部门也可以给予一次性补助。”问题是院团并无资产可以支付。在我们调查的四县市区的院团中，仅有两家剧团20世纪80年代建设专门剧场用于演出，如果将其卖掉，很显然和改革中另一项规定：“地方政府要利用专项资金为转制企业提供演出场地”相抵牾。同时，中西部县级财政基本是吃饭财政，资金主要来源于中央和省级财政的转移支付，所以无力支付改革即时成本。由于地方政府没有能力执行中央对国有文艺剧团改革政策，院团的利益得不到保障，导致院团反对改革。因此，被改革者的正当利益诉求和改革政策能否得到贯彻落实，成为决定改革成效的关键因素。 然而，文化体制改革中对文艺院团转企改制的顶层设计不完善，改革成本没有明确承担者，或者说中央财政缺乏对改革成本分担，是导致地方文艺院团改革陷入困境的根本性因素。钱从哪里来，是困扰基层文艺院团改革的关键。改革成本包括对支付分流人员身份转换的经济补偿，以及累积欠发职工的公积金、养老、医疗、工伤、生育、失业等五险一金的费用。财政困难是剧团普遍面临的情况，自20世纪80年代以来，剧团由全额事业单位改为差额单位，政府财政拨款还不够基本工资，职工五险一金大多没有足额缴纳。如Y市仅养老金一项，截止2011年底共拖欠328万多元;M县累计拖欠养老金400多万元;D县仅29名职工每年需要补交养老、医疗、工伤三险资金为27万元。从1993年开始缴纳此三项费用算起，以《通知》规定2011年为基层文艺院团改革截止日期共18年计算，仅此项费用补交需要486万元。如果加上转换身份的补偿资金，改革费用粗略算来，每个剧团需要至少800万。而主要依靠中央和省级财政转移支付的县级财政无力承担此改革即时费用。国务院办公厅《关于印发文化体制改革中经营性文化事业单位转制为企业和进一步支持文化企业发展两个规定的通知》中虽然规定：“对提前离岗人员所需的基本待遇及各项社会保险费、分流人员所需经济补偿金，可从评估后的净资产中预留或从国有产权转让收入中优先支付。净资产不足的，财政部门也可以给予一次性补助。”关键的问题是根本没有明确规定由哪一级财政部门承担补偿责任。此文件同时规定“转制时在职人员按国家规定计算的连续工龄，视同缴费年限，不再补缴基本养老保险费”，但我们在D县调查时，发现D县社保局担心养老保险费用缺口太大，导致今后地方社保资金发放不足，县财政局以没有文件明确规定改革成本由哪一级财政承担为由，拒绝从县级财政中补齐此项养老保险费用。也就是说县级财政拒绝承担此项改革费用，如果没有补偿，改革成本由被改革者承担，很显然有失公平。
如果说改革的目标是构建公共文化服务市场化体系，通过改革发挥文化生产力，满足人们对精神文化需求，由此获得政绩合法性。那么提供公共服务作为政府基本职责，中央政府应该为此支付成本，但事实上，正是中央财政的缺位阻断了国有文艺院团改革在基层的推进。
总的来看，基于“谁家孩子谁抱走”的文化体制改革顶层设计，没有考虑到中西部省份的大多县市普遍处于财政困境的事实。因为缺乏中央财政对改革成本的分担，被改革对象得不到补偿，从某种意义上说是否认这些文演院团曾经在意识形态宣传和社会教化中所作出的贡献。因而这种文化体制改革制度设计不仅是违背中央关于全社会共享改革与发展成果要求，并且会激发社会矛盾，诱致“上访”等影响社会稳定的情况发生。
从根本上说，改革不仅涉及到事要如何做一提高公共服务效能，也涉及到人要往哪里走的问题。其实最为根本的问题是改革也是利益之争，改革的成本不能只由处于“弱势”的被改革者承担。地方制度改革创新，往往因为改革即时成本太大而导致政改失败。作为顶层设计的改革，不仅仅只是设计制度，在改革需要付出成本时，中央财政在成本分担中不应缺位。否则，顶层设计也无法落实到改革的具体实践中。
(二)改革的地方性政治风险
改革不仅使地方政府面临支付被改革人员身份转换补偿的经济问题，也使地方政府面临政治性风险。从理论上讲，科层制下的地方政府应该执行中央政策，但是地方政府也面临自己的利益选择。在政府工作考核中，“宣传文化工作”是一项重要考核内容之一，也是分管文化工作领导和部门如宣传部、文化局等单位承担的主要责任。县级国有文艺院团每年工作安排中承担着大量的政策宣传性演出(如“三万”活动、送戏下乡、拥军慰问、新农村建设)和重大节日的公益性演出，这也是基层政府承担的文化宣传工作之一。基层国有文艺院团作为政府推行文化工作的“一条腿”，部分政府领导和部门担心剧团转企改制后，政府对剧团变得不可控，会影响政府文化工作的落实，进而影响文化工作考核，这也成为部分政府职能部门反对改革的主要因素。事实上，政府对基层文艺院团改革阻碍主要还是在对过去“管控”文化服务提供的路径依赖。
最为关键的是中西部县级财政普遍困难，改革后职工的利益不能完全得到补偿，县级政府担心由此引发上访等不稳定因素，使得有关领导在推进改革中畏缩不前。虽然说剧团目前运行困难，职工收入低，文化服务效率低，处于“不改革等死”状态，但如果由改革引发的上访导致社会不稳定，会引来上级政府的问责。社会稳定是地方政府面临“一票否决”的重要内容，其问责结果往往会让地方政府主要领导受到免职等处分，这是地方政府面临的政治风险。所以部分领导认为 “改革等于找死”，不改革更有利于保护自己，于是拖延或暂缓改革成为地方政府的最优选择。对于地方主政者来说，避免改革引发上访，维护社会稳定是第一要务。地方政府以基层国有文艺院团也就是三五十人，地方财政能够负担为由，或以保护文化遗产项目为名，或以“艺术可以挣钱，但不是用来挣钱的”观点，反对对基层文艺院团进行转企改制，拒绝推行或阻碍改革。
如果说地方政府还面临税费改革前“生之者寡、食之者众”的财政窘况，地方政府将会主动选择对文化事业单位进行改革，或者说卸下财政包袱，现在，县级政府已不再面临当初税费改革前的境况。对于差额拨款的只有三五十人的基层国有文艺院团来说，县级财政本身拨款较少，并不构成较重的财政负担。而且基层国有文艺院团没有行政执法权，也不存在乱收费乱罚款而引发的社会问题和政治问题，不会对政府合法性与公信力造成危害。对地方政府来说，此时的改革已经没有了动力，维稳和落实文化工作是地方政府关心的主要内容。中央政府推进文化体制改革目的在于增强文化活力并发挥文化经济功能，而地方政府在于保证社会稳定和文化工作落实。从这个意义上看，中央政府改革目标和地方政府的行政目标存在差异，因而地方政府没有推进基层国有文艺院团体制改革的动力。
三、改革文本有违市场公平竞争
如果说建立社会主义市场经济体制已经成为共识，文艺院团改革的目标也是建立现代文化市场体系，那么，改革制度设计就应该是面向市场建立公平竞争的机制。然而，为了解决转制文艺院团的生存与发展，在顶层设计的文化体制改革《通知》中要求“政府购买服务或按场次补贴等方式，支持转制文艺院团深入基层、深入群众，培育和引导农村演艺市场。以政府采购或资助方式举办的政策宣传性演出活动、重大节庆演出活动、对外文化交流、慰问演出等，在同等条件下，优先安排转制文艺院团承办或参演。”也就是说，政府文化活动将由转制文艺院团承办，这其实和改制前没有多大差别，或者是仅改变说法而已，改成政府购买公共服务。县域文化企业本来就小，文化市场也小，如果政府对转制文艺院团进行特殊扶持，对其他民间文艺团体(企业)来说，形成不公平的竞争，也不利于民间文艺团体的发展与壮大，这种做法不仅和文化体制改革的初衷背道而驰，也很显然违背了市场公平竞争规律。如果说，改革的目标是构建现代文化市场体系，那么，改革的制度设计与政策就应该遵循市场规律。
四、简要的讨论
在我国政府行政管理体系中，存在较为完备的监督与问责机制，但是为什么地方政府能够对中央改革政策进行选择性执行或者说不执行?我们看到作为一种制度变迁的文化体制改革存在着三方博弈，或者说这种博弈产生三组利益相关者，即中央政府、县级政府和基层国有文艺院团。在这场改革中，中央政府希望通过文化体制改革获得文化发展的动力和文化绩效合法性，作为科层制下的县级政府需要执行上级政府的政策。然而，县级政府和中央政府的利益并不完全一致，县级政府还面临因改革带来社会稳定的问责和支付改革经济成本的压力。因为缺乏对被改革的基层国有文艺院团及其个人的补偿，县级政府如果强行推行改革引发上访或者其他死亡等群体性事件，将面临上级政府考核的一票否决，这也是县级政府面临的政治风险。作为理性经济人的县级政府要想在这场博弈中取得利益最大化，只有与被改革单位联合起来结成联盟，采取合作行动，通过合作获得利益。即县级政府、被改革者因为利益关联构成同一体进而合谋假改革，欺骗上一级政府。对于县级政府来说，在文化体制改革中因为没有改革对象的上访和支付改革即时成本，其收益是不言而喻的。如果有上级政府追责，也以改革成本无力承担推卸责任，或者说只是暂缓改革，不会对地方政府主要领导构成一票否决或影响升迁。对于被改革者来说，能够保证利益不受损，而选择沉默。这也是基层政府对中央顶层设计的改革选择性执行或者说不执行的逻辑。
因此，即使是中央顶层设计的改革，也需要建立中央对地方政府承担的经济成本和政治风险分担机制。经济成本是对被改革者支付的补偿费用，政治风险是由于改革形成的社会风险，如上访等影响社会稳定因素对地方政府构成的问责与免职等政治压力。这种分担机制的建立有助于保证地方政府对推进中央的顶层设计改革达成共识，也是改革得以推进的重要因素。
