研究社会治理的意义论文

社会治理是一个不断变革的过程，新中国成立70多年来，我国社会治理形态发生了深刻变革。在经济社会发展的不同阶段，社会治理具有不同的特点。最早在社会领域的体现就是“社会管控”，即国家对社会的严密管理和全面控制。改革开放后，社会事业和公共服务的市场化，即体现为一种“社会经营”。1998年国务院机构改革，首次提出社会管理是政府的基本职能。2011年，社会管理及其创新上升为国家重大战略任务。2013年，党的十八届三中全会正式提出“社会治理”概念。从社会管理到社会治理，体现了党的理论创新。社会治理与社会管理的区别体现在：管理是单一靠政府监管主体的模式，治理体现的是多方主体的平等参与；管理体现的是政府本位，治理体现的是公共利益最大化；管理体现的主要是行政命令，治理体现的是协商、民主合作与参与；管理是政府自上而下的主动性行为，治理则是上下互动、全方位互动的管理过程；管理体现的是行政效率优先，治理体现的是和谐团结、共享发展成果。政府的精力是有限的，要充分吸收社会、市场、群众的力量参与到社会治理中来，通过民主协商，共同把社会管好，治理成果由群众共享。当前，社会治理取得伟大的成就，但也存在很多问题，我们要坚持问题导向、目标导向，通过分析问题，剖析原因，寻找对策。一、当前社会治理面临的主要问题（一）社会结构问题城乡结构的失衡，“城市病”问题严重，环境污染、交通拥堵、人际关系疏离、相互信任度低、社会治安问题等还比较突出，农村则是“三留守”人员缺少关爱、人口离散化、土地抛荒、治安薄弱、家庭婚姻等各方面都有比较严重的问题。（二）社会流动问题由于区域和城乡发展差异明显，大部分农村劳动力的转移必然是跨区域的、离土离乡的转移。往往是青壮年劳动力只身外出务工，但在务工地，住房和子女上学等难以解决，客观上必然形成农村“三留守”问题。当前，加强农村社会管理工作，建立健全农村“三留守”关爱服务体系，仍然是必要而迫切的重要课题。（三）社会诉求问题我国在工业化、城镇化、市场化、信息化发展的过程中，矛盾增多是个不可回避的现象。工业化过程中，环境污染、产能过剩、劳务纠纷、安全生产等问题；城镇化过程中，城市外来人口管理、农村“三留守人员”关爱工作、社会治安等问题；市场化过程中，企业破产、改制，职工劳动关系、利益分配等问题；信息化过程中，针对网络虚拟社会管理等问题。我国现阶段的群体性事件绝大多数属于人民内部矛盾。另外，群众的需求是不断增长的，比如群众期盼有更好的教育、更稳定的工作、更可靠的社会保障、更优美的环境。群众对社会公平、正义、环境等有了更高的要求，对人身权、财产权等权益有了更高的期待。（四）意识形态问题拜金主义、官员腐败、质疑英雄人物事件、富二代闹剧、互联网水军、网络打手等问题，反映出“信仰危机、信任危机、信心危机”在不同程度上存在，这些都严重冲击了社会价值体系和社会主义核心价值观。富人与穷人贫富差距过大，再加上一些富人“为富不仁”和“炫富”行为，不断激化阶层矛盾，导致部分社会成员存在“仇富”“仇官”心态。（五）治理方式方法上的问题一些基层自治组织，软弱无力，自治能力欠缺，缺乏组织、引导群众致富能力，在群众中没有威望，使得各项工作难以推进；有一些更是矛盾重重，形成不同的派别，利益斗争不断，上访事件不断。干群互不信任，对干部也缺乏有效监督，使得矛盾不断激化。一些领导，社会治理思路和模式上存在问题，比如选择性执法、突击性执法，很多问题不是长期以来一贯按照依法行政的要求去执法，而是媒体曝光了、上级来检查了、领导有新要求了再执行，使得长期以来存在的问题，迅速突击解决，没有考虑到群众的接受能力，容易使社会矛盾集中爆发。突击扫黄、突击拆迁等，这些突击做法，只能说历史欠账比较多，突击治理后并没有形成长效机制。执法中，存在选择性变通执法，熟人来说情了，从轻解决。还有的是“越闹越解决，不闹不解决”，对群众反映的问题不重视。对群体性事件，采取强硬措施，上纲上线。诸如此类行为，都反映出一些干部“人治”思想很严重，缺少法治观念。二、推进社会治理现代化的几点要求（一）创新社会治理的根本立足点必须始终把人民利益摆在至高无上的地位。带领人民创造美好生活，是我们党始终不渝的奋斗目标。为什么人的问题，是检验一个政党、一个政权性质的试金石。提高保障和改善民生水平，加强和创新社会治理首先要解决为什么人的问题，必须始终把人民利益摆在至高无上的地位，让改革发展成果更多更公平惠及全体人民，朝着实现全体人民共同富裕不断迈进。必须不断满足人民日益增长的美好生活需要。随着中国特色社会主义进入新时代，人民的需求和期望在质上和量上、在种类和范围上都出现了一些新变化。一些基本的生活需求还需要持续保障，新的需求和期待又不断出现。这就需要必须坚持以人民为中心，把人民对美好生活的向往当作我们社会建设工作的奋斗目标。（二）加强和创新社会治理应把握的重点由于我国经济发展速度较快，社会建设长期滞后，产生和积累了不少社会问题，有许多问题成为社会热点和难点问题，人民反映强烈，严重影响了我们经济、社会的可持续发展和人民的积极性创造性发挥，影响到了我们全面深化改革。完善社会治理就是要在做好社会保障的基础上去实现公共利益的最大化，只有把群众关心的教育、就业、扶贫、健康等问题切实解决好，老百姓才能有更多获得感。对于这些社会问题必须尽快逐步解决，分清楚轻重缓急，不能眉毛胡子一把抓，要按照抓重点、补短板、强弱项的要求，有步骤有计划地予以解决。（三）加强和创新社会治理应处理好的关系社会治理关系人民生活的方方面面，事情繁多，任务繁重，必须协调好经济与社会发展、社会发展与人的发展、社会领域各项事业的发展、社会治理与社会服务，做到可持续发展。同时还应处理好政府和市场、社会的关系，党委、政府和社会组织的关系，人民美好生活需要和尽力而为、量力而行的关系。政府把经济领域的问题交给市场来起决定性的作用，通过市场机制本身的运作实现好优胜劣汰，政府要把以前重经济干预的做法转到加强社会服务上来，通过政府购买服务、扶持社会组织更好地参与到社会治理中去。政府对于社会组织要给予更多支持，扶持社会组织做大做强，更好发挥社会组织的作用，更好实现公共利益的最大化。对于群众不断提升的对于美好生活的各种需求，政府既要尽力而为，又要量力而行。政府要努力改善民生，完善社会治理，努力让人民群众过上更加美好的生活。但是，我们还处于社会主义初级阶段，还要遵循好社会发展的客观规律。

努力加强和创新社会治理一、明确加强和创新社会治理的原则和思路 社会治理，是指以维系社会秩序为核心，通过政府主导、多方参与，规范社会行为、协调社会关系、促进社会认同、秉持社会公正、解决社会题目、化解社会矛盾、维护社会治安、应对社会风险，为人类社会生存和发展创造既有秩序又有活力的基础运行条件和社会环境、促进社会***的活动。正确把握社会治理的基本原则，明确改革社会治理体制的基本取向，是加强和创新社会治理的基本条件。 一要坚持以人为本、服务优先。始终把实现好、维护好、发展好最广大人民的根本利益作为出发点和落脚点，寓治理于服务之中，实现依法治理、科学治理、人性化治理，使人民群众在社会生活中切实感受到权益得到保障、秩序安全有序、心情更加愉快。 二要坚持多方参与、共同治理。充分发挥政府在社会治理中的主导作用，同时充分发挥多元主体在社会治理中的协同、自治、自律、互律作用，使各种社会气力形成推动社会***发展、保障社会安定有序的协力。 三要坚持统筹兼顾、动态协调。正确反映和协调各个方面、各个层次、各个阶段的利益诉求和社会矛盾，既要“左顾右盼”，又要“瞻前顾后”，使社会治理能够体现维护公平正义的“刚性”、协调各方利益的“柔性”、应对新情况新题目的“弹性”，促进社会动态平衡，保障国家长治久安。 四要坚持既有秩序、又有活力。把维系社会秩序和激发社会活力有机结合起来，既要保证社会的安定有序、规范运行、调控有力，又要有利于激发全社会的创造活力，降低社会运行本钱，进步社会运行效率，从而最广泛、最充分地调动一切积极因素，促进社会进步和人的全面发展。 五要坚持立足国情、改革创新。从我国实际出发，充分发挥社会主义制度的优越性和政治上风，充分发挥优秀传统文化的作用。同时，树立世界眼光，积极鉴戒国外先进经验和做法，勇于变革、勇于创新，把改革贯串在整个社会治理过程之中，为推进***社会建设提供不竭动力。 根据上述原则，加强和创新社会治理，完善中国特色社会治理体制，要实现以下几个方面的转变。 在思想观念上，要从重经济建设、轻社会治理向更加重视社会治理和经济社会协调发展转变。努力解决经济建设“一手硬”、社会治理“一手软”的题目，切实把加强社会建设、创新社会治理作为重要而紧迫的战略任务，下大气力统筹推进，不断进步政府社会治理的能力和水平，努力取得加强和创新社会治理的新突破，促进经济社会协调发展。 在治理主体上，要从重政府作用、轻多方参与向政府主导型的社会共同治理转变。改变政府在社会治理中包揽一切的做法，解决好越位、错位和缺位题目。既要发挥政府主导作用，又要鼓励和支持社会各方更加积极、有效地参与社会治理，发挥多元主体的作用，尽快从传统治理转向时代发展要求的“治理”。 在治理方式上，要从重管制控制、轻协商协调向更加重视协商协调转变。要改变主要靠行政手段通过管、控、压、罚实施社会治理的方式，更加善于运用群众路线的方式、***的方式、服务的方式，尽可能通过同等的对话、沟通、协商、协调等办法来解决社会题目，化解社会矛盾。 在治理环节上，要从重事后处置、轻源头治理向更加重视源头治理转变。努力摆脱总是事后应对的被动局面，更多地把工作重心从治标转向治本、从事后救急转向源头治理，更加重视民生和制度建设，使社会治理关口前移，尽可能使社会矛盾和社会冲突少产生、少转化、少激化。 在治理手段上，要从重行政手段、轻法律道德等手段向多种手段综合运用转变。努力改变社会治理手段单一的题目，在运用行政手段进行社会治理的同时，更多地运用法律规范、经济调节、道德约束、心理疏导、***引导等手段，充分发挥党的政治上风，规范社会行为，调节利益关系，减少社会题目，化解社会矛盾。

在 2014 年十八届三中全会 《关于全面深化改革若干重大问题的决定》中，在 “创新社会治理体制”的小标题下，用了 1000 字左右的一段话，阐述了一个新的执政理念———社会治理。具体的提法是: “创新社会治理，必须着眼于维护最广大人民根本利益，最大限度增加和谐因素，增强社会发展活力，提高社会治理水平，全面推进平安中国建设，维护国家安全，确保人民安居乐业、社会安定有序。”〔1〕此前，在官方文献、学术着作和新闻媒体中经常使用的一个类似概念是 “社会管理”。新的 “社会治理”的概念的提出，引出了一系列问题: 什么是社会管理? 什么是社会治理? 社会管理与社会治理是什么关系，两者之间有什么区别? 在十八届三中全会的决定中，为什么要用社会治理取代社会管理?要讨论以上问题，恐怕就要回顾一下新世纪以来的历史，并且从社会管理概念的提出和发展说起。一、从社会管理到社会治理乍一看，“社会管理”一词似乎很 “社会学”，然而搜遍西方社会学经典，此概念却芳影难觅。不过在前苏联，有奥马洛夫所着的 《社会管理》，〔2〕此书 20 世纪 80年代中期被译介到中国。书中的 “社会管理”，被定义为“管理主体对社会系统的有科学根据的影响，为的是使系统实现它面临的目标和任务。”显而易见，这本书中的“社会管理”，是在计划经济的理论框架下以当时风行世界的 “系统论”的语言表述的。2002—2003 年爆发的 “非典”，给党和政府乃至整个中国社会极大的震撼。于是，“社会管理”一词被提上了党和政府的议事日程。2004 年 9 月的十六届四中全会的决定中，“社会管理”一词首次亮相，当时的提法是 “加强社会建设与管理，推进社会管理体制创新”。〔3〕试图用一个复合名词，从建设和管理两个不同的政策视角，对社会领域中存在的各种问题给予特别的关注。“加强社会建设与管理”的提法，得到了学界的积极回应，郑杭生论述了广义的和狭义的 “社会建设与管理”。他指出: 广义的界定是指 “整个社会的建设和管理，即包括政治子系统、经济子系统、思想文化子系统和社会生活子系统在内的整个社会大系统的建设和管理”;狭义的界定则着重指 “与政治、经济、思想文化各子系统并列的社会子系统的建设和管理。这里的社会指的是作为整个社会这个大系统中一个子系统的狭义的社会”。〔4〕到了 2007 年党的十七大，作为对学界的回馈，“社会建设”与 “社会管理”被分成了两个独立的概念，“社会建设”与此前提出的 “建设社会主义和谐社会”合二而一，并与 “经济建设”、“政治建设”、“文化建设”一起，并列为 “四大建设”，①对 “社会管理”的新提法则是“完善社会管理，维护社会安定团结”。〔5〕对于这个变化，学界再次作出热烈响应。2006 年，王思斌在 《社会行政》〔6〕一书中，对 “社会管理”作了界定，他认为: 社会管理 “在由计划经济体制向市场经济体制转变的过程中，中国共产党和中国政府也提出了加强社会管理的任务，这里的社会管理是相对于社会结构的重大变化而言的，指的是由政府主导、各方参与的社会治理和管理活动”。2007 年，何增科撰文提出: “为了推动学术研究走向深入，学者们倾向于从狭义上来界定社会管理的含义”，“狭义上的社会管理，一般与政治管理、经济管理相对，指的是对社会公共事务中除了政治统治事务和经济管理事务以外的那部分事务的管理与治理”。〔7〕然而，与此同时，也出现了另外一种声音，将 “社会管理”界定得更为偏狭。譬如说: “狭义的 ‘社会管理’主要集中在社会治安、信访和公共安全工作方面，主要目标是维护社会秩序和稳定、营造良好社会环境。”〔8〕这个说法与当年 “压倒一切”的 “维稳”挂得很紧，只能被看作是一个与党政部门的行政职责或工作任务密切相关的操作性定义。但真正为学界认可的 “社会管理”虽然也被看作“狭义”，其词义也要比 “维稳”广泛得多。何增科认为:“社会管理是政府和民间组织运用多种资源和手段，对社会生活、社会事务、社会组织进行规范、协调、服务的过程，其目的是为了满足社会成员生存和发展的基本需求，解决社会问题，提高社会生活质量。”〔9〕李培林认为: “社会管理通常是指以政府为主导的包括其他社会组织和公众在内的社会管理主体在法律、法规、政策的框架内，通过各种方式对社会领域的各个环节进行组织、协调、服务、监督和控制的过程。”〔10〕值得注意的是，在王思彬和何增科定义 “社会管理”时，已经出现了 “治理”一词，并将其与 “管理”相并列。也许是为了与 “维稳”作一词义上的切割，在公共管理学界早已得到普遍认可的 “治理”一词被越来越多的学者所使用。譬如张敦福、沈叶认为: 与学界常说的“社会管理”词义更为贴近的英文名词，实际上是 SocialGovernance，而 “Governance ” 一词在学界被译为 “治理”，“最常涉及的领域包括社会资本对当地地方行动者的作用、社区治理、社会服务、非营利组织、公民社会、社会团结、社会不平等。这些领域均与基层老百姓的社会日常生活密切相关，是民生领域的重要问题。”〔11〕以上的研究成果，最终在 2011 年胡锦涛的重要讲话〔12〕中体现出来，这个讲话的标题是 “扎扎实实提高社会管理科学化水平，建设中国特色社会主义社会管理体系”。2012 年召开党的十八大上，胡锦涛再次强调: “要围绕构建中国特色社会主义管理体系，加快形成党委领导、政府负责、社会协同、公众参与、法治保障的社会管理体制，加快形成政府主导、覆盖城乡、可持续的基本公共服务体系，加快形成政社分开、权责明确、依法自治的现代社会组织体制，加快形成源头治理、动态管理、应急处置相结合的社会管理机制。”〔13〕二、社会管理和社会治理要进一步讨论 “社会管理”和 “社会治理”，就要展开讨论 “管理”和 “治理”。这通常会涉及到三个英文单词——— “Administration”、 “Management”和 “Govern-ance”。前两个单词翻译成中文，都是 “管理”。但 “Ad-ministration” 是指传统意义上的行政管理，尤指政府机构中科层制架构中的行政管理; “Management”则取自于市场，因此蕴含着经营管理的意思。新公共管理理论试图用“Governance”一词来取代前两个常用词，并赋予一种新的涵义。中国的学者在接受这个新的概念时，为了表示与“管理”的差别，将其翻译成了 “治理”。“Governance”或 “治理”的概念，在 20 世纪后半期随着新公共管理理论的风行而得到学界和政界的青睐。上个世纪 90 年代，联合国全球治理委员会对 “治理”的界定是: “个人和各种公共或私人机构管理其事务的诸多方式的总和。”并列出了 “治理”概念的四个特征: 其一，治理不是一套规章条例，也不是一种活动，而是一个过程。其二，治理的建立不以支配为基础，而以调和为基础。其三，治理同时涉及公、私部门。其四，治理并不意味着一种正式制度，但确实有赖于持续的相互作用。〔14〕值得关注的是，在这段对 “治理”特点的表述中，可以概括提炼出四个关键词，即 “过程”、“调和”、“多元”和“互动”。按对 “治理”的理解来看 “社会治理”，是否可以作这样的界定: 在社会领域中，从个人到公共或私人机构等各种多元主体，对与其利益攸关的社会事务，通过互动和协调而采取一致行动的过程，其目标是维持社会的正常运行和满足个人和社会的基本需要。参照以上提出的 “治理”的四大特征，对比 “社会治理”和 “社会管理”这两个概念，也可以概括出 “社会治理”的四大特征:其一，社会治理必须强调 “过程”。在这里，“过程”的涵义是: 社会治理的动态性、发展性和延续性———社会治理是在不断发展变化的社会经济背景下进行的，所以既不能靠制定一套 “一刀切”的规章条例，试图在任何时空条件下都以不变应万变; 同时也不能靠一场 “运动式”的大轰大嗡，试图在短时间内一蹴而就。而这两者，恰恰是以往 “社会管理”的最显着的特点。其二，社会治理必须倡导 “调和”。社会本身是一个有自组织能力的有机体，通常处于一个生机勃勃的过程中。所以，不能试图用某种强力乃至蛮力去 “支配”社会。而是要让社会本身发挥其自我生存、自我发展乃至自我纠错、自我修复的功能。所以，社会治理需要高超的“治理艺术”，在收放张弛之间拿捏得恰到好处。而以往的社会管理的缺陷，恰恰是过于迷信强制力量。其三，社会治理必须兼顾 “多元”。社会是由各个社会阶层和社会群体构成的，不同的阶层和群体的经济利益、社会地位和政治诉求都是不一致的。因此，社会治理必须非常重视治理主体的多元化———不论多数少数，不论强势弱势，不论公立民营，共同参与社会治理，共同分享发展成果。而以往的社会管理常常错把高高在上的施恩赐惠当成了最高境界，而且极具 “社会排斥”的色彩。其四，社会治理必须注重 “互动”。要引导全社会达成利益共识，尤其是针对长期目标的利益共识，就要建立一个适合多元主体参与的治理框架和社会机制。使多元主体都能够提出自己的利益诉求，然后在沟通交流、相互妥协、协商一致的基础上达成社会共识。在行动上，也应该是互动型的，上下配合，同心同德。而以往的社会管理常常是 “一言堂”，急功近利，短视而只顾眼前利益。综上所述，以往的社会管理已经暴露出很多的认识误区和制度缺陷，诸如一刀切、运动式、压制型、堙堵式、恩赐性、排斥性、一言堂、功利心……不一而足。这恐怕就是十八届三中全会要用一个新的概念，其实也是一种新的理念———社会治理来取代以往长期使用的社会管理一词的根本原因。具体而言，当代中国的社会治理，就是要在承认个性化、多元化的基础上，通过互动和调和———沟通、对话、谈判、协商、妥协、让步———整合起各社会阶层、各社会群体都能接受的社会整体利益，最终形成各方都必须遵守的社会契约。从理论上说，现代社会最突出的特点应该是 “理性”二字。在市场经济条件下，每一个 “经济人”都在追求自己的利益最大化，个人利益的 “气场”就可能像水面上的涟漪一圈一圈地荡开去。但时空条件是有限的，个人利益的 “气场”不可避免地发生摩擦和碰撞。如果大家都坚守自己的 “气场”丝毫不让步，其结果就必然会导致社会冲突，其结果可能就是 “双输”或 “多输”。因此，理性的选择是以 “妥协”为号召，请大家坐下来进行谈判，大家都在利益最大化的立场上后退一步，适当地收敛一下自己的 “气场”。通过妥协和让步，找出一个双方或多方都能接受的解决方案。按照老祖宗的古训，退后一步天地宽。也只有这样做，才能避免碰撞和冲突，才能营造一个实际上是 “双赢”或 “多赢”的和谐局面。究其原委，是因为社会经济发展成果是所有社会成员共同创造的。在市场经济社会中，资本和 “知本”常常表现为稀缺资源，所以其占有者在竞争中容易占上风。如果我们假设获得稀缺资源的机会本来对于每一个人来说都是均等的，但从结果看，这些稀缺资源最终却被一部分人所占有。那么，从最初的机会均等到最后的赢者通吃之间，必然暗含着竞争失败者对机会的 “出让”。赢者所以成为赢者，是输者对游戏规则大度的认可，如果输者蛮横不认输甚至借助于阴谋和暴力，那么，这样的市场上是不可能有赢者的。所以，社会经济的发展是所有社会成员共同努力的结果，占有了稀缺资源的赢者也应该 “出让”他们的一部分盈利来回报社会，以争取社会对他们的占有的合法性的认可，亦即以此来换取输者对机会的 “出让”。当然，共享结果不应是平均主义的 “大锅饭”，而是按贡献大小的有差别的分享。还要强调的是，社会各阶层、各群体之间的沟通、协商和妥协是建立在对社会整体利益认识一致的基础上的。社会整体利益高于一切，所有参与竞争的人都必须维护，这样才能使这场游戏能够可持续地进行下去，而不是当自己不如意时就用非理性的手段来毁了这场游戏。要让各阶层都应该认识到，虽然在这一次竞争输了，但可以把取胜的期望寄托在下一次。只要游戏继续进行，所有的人就终究都能从中分一杯羹。所以，从这个意义上说，整体利益就是使一个可以被社会各阶层接受和维护的游戏可持续的进行下去。在这一点上，所有的社会阶层和社会群体，都应该服从大局。当然，矛盾总是客观存在的。因此，从社会心理学的角度看，倾诉和倾听，是使相关利益者保持沟通和达成谅解的最好手段。所以，如果公众———无论他们在社会上是多数还是少数———都能够把与他们切身利益密切相关的心里话都说出来，而整个社会，尤其是政府都能够去用心倾听，用心考虑，这就能使社会最大限度地保持一致。在这样的社会环境里，即使有些问题一时还不能得到解决，也不至于使矛盾积聚和激化。三． 社会治理和政社分开十八大以来，还有一个与社会治理关系非常密切的新概念——— “政社分开”，在党的最高层次的文献中虽然总被提及，但非常遗憾的是，在近年来的学术研究和媒体宣传中，对政社分开却少有深入的讨论。什么是政社分开? 看起来似乎是一个非常深奥的命题，但其实不然。上个世纪 80 年代，前民政部部长崔乃夫在倡导社区服务时说: “凡是社会和群众可以做的就尽量放手，做不了的，就由政府按照行政程序来承担。”〔15〕其实，这就是用人人都能听懂的大白话表述的政社分开。这个理念无疑与社会治理强调的 “过程”、“调和”、“多元”和 “互动”是一致的。政社分开，其实是要让人民群众直接参与社会治理。人民群众要参与社会治理，就需要组织起来，于是社会组织发展的议题凸显出来。社会组织要发展，要服务人民群众，又需要理论、方法和技术，于是社会工作发展的机遇应运而生。从理论上说，现代社会通常被分为三大部门，即政府部门、市场部门和社会部门。因为政府部门 “有权”和市场部门 “有钱”，为了确保社会的良性运行，这两个部门都要受到法律上的严格限制。按照中国的特殊国情，对政府部门而言，这些 “受到限制”的事情应该包括: 其一，权责范围受限; 其二，上级、公众问责; 其三，领导意图不明。对市场部门而言，这些 “受到限制”的事情主要是缺乏投资冲动。于是，在处理这样一些 “受到限制”问题时，社会部门，亦即社会组织和社会工作的优势就充分体现出来了。对此，美国学者利维特评论说: 以前人们往往把社会组织一分为二，非私即公，非公即私。这种划分太粗陋，忽略了一大批处于政府与私营企业之间的社会组织。〔16〕这些社会组织所从事的是政府和私营企业 “不愿做，做不好，或不常做”的事。首先，由于 “利益相关者”的模糊性，社会组织和社会工作并没有明确的、固定的职责权限范围。通常，他们扮演的角色是弱势群体的代言人。但是，有时他们也能代表政府 ( 譬如，当政府向他们授权或购买服务时) ，有时他们也能代表企业 ( 譬如，在接受了企业有明确意向的捐赠钱物时) 。其次，与政府部门不同的是，遇到某些问题，社会组织和社会工作通常可以把自己放在 “民间的”社会角色上，所以不用过于担心受到上级或公众直接的问责。在具体工作中，政府部门因权责所限，有些事情虽然对社会经济发展有利，但他们仍有可能会有所顾忌。遇到同样的情况，社会组织和社会工作反倒可以放手去做。再次，当政府领导因为种种原因举棋不定时，社会组织和社会工作通常也可以以自己 “民间的”社会角色，按照自己的理解和解释去办事。如果办得好，当然会得到政府的认可。如果没有办好，也可以作为是一种民间的“社会实验”。因此，社会组织和社会工作通常被认为具有在 “开发新的服务种类以满足新的需求”〔17〕方面的先锋作用。既然如此，失误乃至失败也是可以容忍的。最后，社会组织和社会工作扛起了 “非营利”的大旗，凡进入这个领域的资金都将成为以改善贫弱群体处境为目标的 “社会基金”。所以，根本就不存在分红牟利的动机，或者说，根本就不存在为图 “利润最大化”才来投资的股东。从这个意义上说，“市场兴趣”在这里是风马牛不相及的事情。正因为上述特点，社会组织和社会工作常常会自觉不自觉地显示出一种 “扩张性”，主动地将自己的工作扩展到政府部门和市场部门的 “传统领域”中，“越界”发挥自己的特长。在此时，理性的或曰聪明的政府部门和市场部门往往会乐观其成。于是，在靠近政府部门这一边便形成了政府直属的服务机构，在中国称为 “事业编制”或“事业单位”，在靠近企业这一边则有近年来时髦起来的“社会企业”。在与社会治理和政社分开相关的研究中，社会组织和社会工作还有一个在政治领域的重要作用似乎很少被提起，这个重要作用就是社会组织和社会工作能够在政治权力和私人利益之间起到区隔间离的作用。当前，“反腐倡廉”是中国乃至全世界的一个热门话题。抓老虎、打苍蝇，得到了人民群众的热烈拥护。但从长远考虑，要彻底铲除贪污腐化，就必须要逐渐形成一套完善的社会机制。造成中国严重的贪腐问题原因很多，但其中很重要的一个原因就是地方政府、基层政府和公务员对于法律规章的 “自由裁量权”过多过大。这种超然于法制之上的 “自由裁量权”最终造就了一种不受限制的权力，而不受限制的权力则一定会造成腐败。社会组织和社会工作的这种区隔间离作用最终能使公共机构和公务人员的 “自由裁量权”受到严格限制。在发达国家，公众对于政府公务员的评价会低于社会工作者。从某种意义上说，这可能是有意而为之的制度安排。在发达国家若与政府公务员，尤其是基层公务员打交道，经常会有一种铁面无私、公事公办、缺乏人情味的感受。公务员严格遵守相关的法律规章，绝对依法办事———法律上说该怎么办就怎么办，要多少时间办完就多少时间办完，绝少通融的余地。但是，一个社会要完全处于这样的氛围中一定会形成社会张力。于是，社会组织和社会工作的重要性就凸显出来。民众有什么难事，首选的行为并不是直接找政府，而是找社会组织和专业社工，由社会组织和社会工作者帮助他们跟政府、跟社会打交道，帮助他们寻找解决问题的经济、社会或其他的资源。所以，在发达国家，社会组织和社会工作者享有非常高的职业声望。与此同时，社会组织和社会工作者在公众和政府机关之间又起到了区隔间离的作用: 公务员有行政权力，但只限于依法办事，完全没有 “自由裁量权”; “自由裁量权”交给了社会组织和社会工作者，但他们没有行政权力，他们只能帮助受助者去寻找资源。这样的制度安排，是真正把权力关进了笼子，而毋需把人关进笼子。所以，对中国社会而言，要向社会治理转型，政社分开绝对重要，不但在社会领域，其影响还会辐射到政治领域和经济领域。改革开放以来，中国的经济体制改革，得益于政企分开，经过三十多年的发展，终于形成了一个独立的市场部门，促进了中国经济的快速增长。作个理论假设，如果在社会领域也能够形成一个独立的部门，中国的社会福利和社会进步是否也会有一个令人意想不到的快速发展呢?

充分认识创新社会治理体制的重大意义一、创新社会治理体制体现了马克思主义的群众观点坚持人民是历史创造者，坚持人民主体地位，这是马克思主义群众观点的基本原理，也是马克思主义政党同其他一切政党的根本区别之一。中国特色社会主义是亿万人民自己的事业，社会建设是中国特色社会主义总体布局的组成部分，社会治理是社会建设的重要内容，在创新社会治理体制中必须坚持人民主体地位、发挥人民主人翁精神、尊重人民首创精神，最广泛地动员和组织人民积极投身社会治理。二、创新社会治理体制体现了我们党对社会主义建设规律认识的不断深化新中国成立以来特别是改革开放以来，我们党在社会建设的理论和实践方面进行了不懈探索，对社会建设内涵和要求的认识越来越明晰、把握越来越准确、运用越来越科学，在不断加大保障和改善民生力度的同时，经历了从加强社会管理到提高社会治理水平、从创新社会管理体制到创新社会治理体制的逐步深化过程。三、创新社会治理体制体现了党领导下的多方参与、共同治理理念和主张党的十六届六中全会提出了我们要构建的社会主义和谐社会是党领导全体人民共同建设、共同享有的和谐社会，党的十八大提出了保证人民平等参与、平等发展权利和开创社会和谐人人有责、和谐社会人人共享的生动局面。要求在创新社会治理体制中继续坚持政府主导、注重发挥社会组织作用、增强市场主体社会责任，充分体现了党领导下的多方参与、共同治理理念和主张。