矿山管理创新论文

导语：持续地进行管理创新。真正的成功者决非仅进行一两次的管理创新。相反，他们是持续的管理创新者。有意识地进行管理创新。很多公司建立了研发实验室，或是为某些个人指定了明确的创新职责。要成为一个管理创新者，第一步须向整个组织推销其观念。

一、加强领导，理顺规范管理创新

管理创新是一项具有创造性、开拓性和群众性的工作，也是一项系统工程，它必然触及到过去或现行的旧的管理思想、管理体制、管理方法和管理手段，没有领导的 重视、严密的组织、规范的管理是难以落实的。为使管理创新工作卓有成效地开展起来，我们注重抓了三个环节的工作。

一是加强领导，建立创新体系。

首钢矿业公司把管理创新、技术创新和思想政治工作创新的组织工作分别明确给企业管理处、生产技术处和党委办公室，并把三方面 创新有机地结合起来，各厂矿、处室，车间、科室分别设立了专兼职的创新管理员。要求党政一把手做到“六个亲自”，即亲自组织创新立项、亲自组织制定措施、 亲自组织贯彻落实、亲自组织检查指导、亲自组织评选审定、亲自组织表彰推广。矿业公司和各厂矿还分别成立了以企管、计财、劳人等专业部门领导参加的管理创 新评定小组，在矿业公司形成了自上而下的创新管理体系。

二是健全制度，规范创新管理。

为进一步规范管理创新活动，首钢矿业公司先后制定颁发了《关于开展创优秀管理成果活动的管理办法》和《管理创新成果评定奖励 办法》，对管理创新工作的立项、实施、检查、申报、评选、表彰、奖励等环节工作都做出具体规定，对管理创新工作实行了制度化、规范化管理。

三是科学立项，严密组织实施。

2000年以来，首钢矿业公司全面推行了目标管理，围绕两级公司职代会确定的总目标和任务，研究制定了公司控亏和成本利润、 非矿产值和社会收入、产品质量和优质优价、物资消耗、能源动力消耗、金属量回收等十大效益目标体系，并提出了思想观念、机制体制、主业做大、非矿做强、技 术进步、人才开发、企业文化、思想工作、党建工作、专业管理等十项创新课题，组织各单位结合本单位实际紧紧围绕十大目标、十项课题，抓住经营生产的关键问 题进行选题立项，经公司评审小组审核批准后颁布实施。如2002年初，公司各单位共提出管理创新项目 120余项，经公司评审小组审查、平衡、筛选，把30个项目列为公司级项目。其中矿业公司推广项目6 项，创新项目24项，组织各单位分别制定具体实施方案，提出了 160余条具体措施，并层层分解落实到有关单位和个人，形成一套完整的管理创新组织实施体系。

二、更新观念，充分认识管理创新

首钢矿业公司领导班子面对生存发展的严峻形势，进行了冷静地思考和认真地分析，充分认识到，由于大石河铁矿各采点相继闭坑，资源日趋枯竭，如果不改革创 新，转变办矿模式，矿山只能坐以待毙;面对市场经济的严峻挑战，公司的成本高、质量差、亏损大，如果不改革创新，提高市场竞争力，终究会被市场所淘汰;管 理创新是转换经营机制、建立现代企业制度的内在要求，如果不改革创新，实行科学管理，现代企业制度就无法建立。所以，公司要生存发展，扭亏为盈，做强做 大，就必须走改革创新的道路。为此，矿业公司制定了“坚持改革、管理、科技进步”的经营方针，确立了围绕两个根本转变，依靠职工群众，大力开展管理创新， 实现扭亏为盈和可持续发展两大战略目标的工作思路。

在公司领导提高认识，统一思想的基础上，注意加强了对广大干部、职工管理创新教育，不断更新观念，提高对管理创新紧迫性和重要性的认识，增强创新意识。一 讲形势，看危机，增强管理创新紧迫感。公司领导经常在干部大会上，讲矿山面临着两大危机，一是资源紧张，接替困难，面临生存危机;二是成本高，亏损严重， 缺乏市场竞争能力，面临发展危机。矿山要生存和发展，唯一的出路就是深化改革，开展管理创新，不断探索管理的新思路、新方法和新手段，建立一套适应矿山改 革发展的新的管理模式，才能摆脱困境。二用矿山自己的`典型事例，教育干部职工，提高管理创新重要性的认识。球团厂因成本高于市场价格，1997年和 1998年曾先后两次面临停产的危机，形势逼迫球团厂领导更新观念，大胆创新，按照市场价格倒推制定目标成本，从控制实物消耗入手控制货币成本，从控制工 序成本入手控制制造成本，建立了从原材料入厂到产成品出厂进行全过程控制的生产组织管理体系和以计划检修为主，强化日常维护，延长设备检修周期的设备管理 体系。

通过实施截窑改造等技术措施，使氧化球产量由1996年的61万吨提高到2001年的110万吨，成本逐年下降，已由1996年的 元/吨下降到 2002年的元/吨。并在满足总公司炉料需求的前提下，开始了批量外销，拓宽了球团厂生存空间。2003年上半年一座 200万吨的回转窑投产后，最终形成 300万吨能力，球团厂将有更新的发展前景。矿山机械厂过去产品质量差，品种单一，依靠内部市场，坐等经营，1997年经营生产已下滑到最低谷，职工收入 受到严重影响。他们意识到，只靠吃主业大锅饭不行了，必须转变管理观念，改革管理体制和管理方法，用高质量、高信誉、低价位保住内部市场，开拓外部市场。 他们大胆地在机构设置、干部、用工机制上砍了“三板斧”;打破常规，创造了工作量、生产工期、产品成本“三倒排”管理方式，并实行了产品质量追究赔偿制， 使内外部市场不断拓宽，产品规模逐步扩大，市场环境逐步改善。产品除销往国内近百家用户外，还出到口非洲、欧洲、东南亚等国际市场。1999年实现内部利 润2672万元，比1997年提高74%，一举扭转了被动局面。我们及时总结推广了球团厂和机械厂管理创新经验，使广大干部职工理清了思路，看到了前途， 增强了管理创新意识，形成了主动加压，自我创新的格局，使全公司管理创新工作扎实有效地开展起来。

三、抓住关键，严密组织管理创新

几年来，矿业公司紧密结合实际抓住经营生产的重点、难点和制约企业发展的关键问题开展管理创新，取得了较好效果。

一是围绕体制改革，开展管理创新。

随着大石河铁矿各采点陆续闭坑，没有接替资源，资产闲置过多，成本居高不下，矿山面临着严重的资源危机。如果再不改革管 理体制，探寻新的矿山资源优化组合，大石河铁矿已建成的900 万吨选矿生产能力将被迫停产。四年多来，首钢矿业公司转变了旧的资源配置方法，提出了以“互惠互利，共同发展”的双赢战略，采取了与地方“外联”、“外劳 ”、“外包”、“外协”等多种形式组织矿产资源，仅1998～2001年，累计利用地方矿粉 556万吨，利用地方矿石1119万吨，共实现效益近26000 万元。不仅缓解了大石河铁矿资源接替问题，而且盘活了5000万元资产，安置了700 多名富余人员，在大石河铁矿自产矿石不足三分之一的条件下，实现了公司经营生产的稳定发展，并促进了地方经济的繁荣，密切了与地方的关系。

为进一步规范分离单位管理，2000年元月份开始，矿业公司针对各主业厂矿内部已分离的汽车队、修理车间、生活后勤系统等小经济实体存在的“分而不离”、 仍然吃主业大锅饭的问题，相继成立了九个实业开发中心，从组织结构、资产权属、财务核算、考核分配四个方面与主业彻底脱钩，按内部模拟子公司形式独立运 作，实行多创多收的挂钩分配政策，促使各开发中心的广大干部职工不断解放思想，转变观念，积极开拓内外创收渠道。2002年矿业公司共完成非矿产值 万元，社会收入万元，减轻了主业负担，对降低主业三大矿产品成本起到重要作用。

二是围绕机制转换，开展管理创新。

矿业公司始终把班组建设、考核分配机制当做夯实企业基础、调动职工积极性的重要手段。2001年，矿业公司实施了班组“ 四个基本单元”建设工程，把市场机制引入企业内部，把班组建设成生产、管理、核算、分配的四个基本单元，实行自我经营、自主管理、单独核算、按效分配，使 班组模拟“小公司”、“小实体”运作。按照有利于生产、有利于管理、有利于核算、有利于分配的原则，一是更新了班组管理体制，变革班组设置。二是整顿了班 组管理体系，推行了班组“两长一员”制，建立了以班组长、工会小组长、安全设备员为核心的班组管理体系，强化了班组管理。三是整顿班组基础工作，完善班组 管理制度，从实际出发，规范了班组6本 台帐记录，把原来多达200余条的三规一制精简合并为2、30条既简明又实用的岗位规程，大大减轻了班组负担，使班组全力抓生产经营。四是把经济责任指标 核定分解到班组、机台，实行全面核算，全员理财，严格执行责任追究和质量索赔制度，使职工有主可做，有财可理;建立了激励机制，搞活分配，把“发工资”变 为“挣工资”，职工收入自己说了算，把“三个代表”思想落实到基层，充分调动了广大职工的积极性和创造性。2002年，公司进一步深化了班组“四个基本单 元”建设，重点抓了两个环节工作：一是设法扩大班组核算范围，把材料消耗全部分解到班组，大型备件以使用周期方式核定到班组，能源动力消耗通过强化计量手 段统计到班组，原料消耗控制到班组，工资基数承包到班组，使班组核算面达到85%以上，为挂钩分配提供了准确依据。二是进一步探讨了劳动、技术、管理等生 产要素参与分配的新思路。首先在大石河铁矿抓了试点，对不同工种岗位，把工资基数从300-480元分为6档，同工种岗位按初、中、高级工又分了3档，效 益工资部分达到了70%以上，全部实行计效挂钩分配，调动了广大职工学技术、保质量、创效益的积极性。

三是围绕集约化经营，开展管理创新。

随着改革的不断深入发展，企业要在市场经济挑战中立于不败之地，必须实现从计划经济向市场经济，从粗放型管理向集约型 管理的转变，不断改革旧的管理理念和管理方法。针对矿业公司三大产品成本高的问题，抓住构成成本的能源动力消耗、材料备件消耗、金属料消耗及资金利用等主 要因素，推行了目标管理，建立了十大目标管理体系。通过全面实行物资计划、采购、结算三权分立、互相制约的管理模式，大力开展招标、比价采购，1999 年～2002年招标、比价采购实现效益万元。通过实施躲峰限电，严格工序能耗控制，依法打击治理私接电，1998年以来电费支出，同比平均 每年以亿元幅度下降。矿业烧结厂针对烧结矿成本高的问题，抓住煤、电、油三大消耗，1999年实施“五、四、三”管理工程，通过工艺技术升级改造， 实施标准化操作等管理手段，1999年煤、电、 重油消耗分别打出了 、40kwh/t、的历史最好水平,实现效益2972万元。2002年，煤、电消耗又分别降低到、 /t，重油消耗已经降到以下。2001年烧结厂又推行了标准化动态管理，对设备、质量、环保分别制定出具体标准，认真实施，严格控制，技术 经济指标再上新台阶，金属料消耗、煤耗、油耗等4项指标创国内第一，工序能耗等8项指标进入国内前三名，国内同行业评比名列第二，质量、安全、环保分别通 过了国家ISO9002和ISO14001认证，2002年10月份，又通过了国家质量、安全、环保三项贯标整合认证，成为国内第一家通过三项整合认证的 烧结企业，被评选为全国冶金矿山“十佳厂矿”之一。

为充分利用矿产资源，杜绝生产过程中金属量的流失，首钢矿业公司于1998年 在全公司范围内全面实施了金属量回收工程，并把该工程分为技术、生产、计量、采购、计划、成本、资金、质量检验八个子系统，实行多部门参与，齐抓共管。从 金属料采购、采矿、选矿到球团、烧结生产、销售发运，全面对金属回收指标进行控制，并在选矿厂建立了尾矿回收系统，实施了尾矿二次回收再磨工艺，堵塞了漏 洞，提高了金属回收率。1999年矿业公司综合金属回收率达到,比1998年提高了，2002年，金属回收率又上升到 ，相当于每年比1998年多回收金属量7-10万吨，增收2600余万元。

四是结合科技进步，开展管理创新。

技术进步与管理进步是推动企业发展的两个轮子，必须同时发展，管理进步能够推动先进技术转化为生产力，先进的技术手段又 可以促进经营管理水平的提高。在开展管理创新活动中，首钢矿业公司注重把管理创新与科技进步有机地结合起来。如过去矿业公司对进出厂物资采用手工计重、手 写计量单据、人工传递结算凭证的旧式计重办法，曾多次出现漏洞，造成了较大的经济损失。1999年，组织计控室把计算机和自动化监控技术应用到计量管理， 实现物资计重全过程自动化控制，有效地堵塞了漏洞，实现了物资计量现代化管理，在冶金行业引起了关注，受到了北京市有关部门好评。2001年，矿业公司按 照“总体规划，分步实施，尽快建设”的原则，实施了管理信息系统建设工程，把计算机自动化控制应用到选矿、烧结、球团生产工艺控制，并建立了矿业公司外部 网站、内部网站，自行设计开发了邮件系统，提高了企业知名度、产品市场竞争力。既促进了信息交流，又提高了生产效率和办公效率。为了实现烧结生产全过程的 控制管理，1998年，首钢矿业公司在烧结厂进行了小球烧结试验，采用了新工艺、新技术，获得了圆满成功，通过了国家鉴定，达到了国内先进水平。与技术改 造同步，实施了烧结生产过程的计算机自动控制管理，从而，使烧结矿质量稳步提高，成本大幅度降低，具有了较强的市场竞争力。目前，矿业公司的烧结矿除满足 首钢总公司炉料需求外，已对全国28家进行销售，覆盖了整个北方地区。水厂选矿厂2001年以降低选矿成本、稳定精矿质量为中心，实施了技术优化管理，对 影响成本、质量的各种因素进行因果分析，确定了20项技术进步措施，实施了技术优化管理，在矿石可选性逐步恶化的情况下，几年来精矿粉输出品位一直稳定在 以上，居全国精矿粉质量第一。

四、建立机制，激励推动管理创新

管理创新是一项群众性活动，为调动起广大职工人人参与管理创新活动的积极性，保证管理创新深入有效地开展，必须建立健全一整套的动力机制。首钢矿业公司近几年来主要建立三项机制：

一是建立督查发布机制。

把管理创新活动纳入公司经营管理重点，对管理创新项目的组织、进度、效果等情况每月组织“三查”，即单位自查、专业检查、公司企管 处抽查，并把“三查”结果纳入公司的《管理创优“三查”情况发布》材料，每月召开干部大会进行发布，对组织好的单位、好的做法进行表扬，评选为管理创优“ 排头”和“质量效益杯”单位;对组织差的单位或出现的问题进行批评曝光，实行连带管理责任追究，并限期组织整改。“三查”发布，这样把激励机制和约束机制 有机地结合起来的方法，几年来已形成了公司推动管理进步的强大动力。

二是建立宣传推广机制。

企业必须从一次创新向持续创新转变，从能人创新向集体创新转变，管理创新成果评定奖励后，不能束之高阁，关键是要组织推广应用，成 为企业共享的管理方法和手段。首钢矿业公司建立了一系列宣传推广的渠道：(1)年终公司评定的创新成果，纳入下年度创新巩固推广项目，由更多单位组织实 施，进行巩固、深化、提高;(2)对管理创新好的项目和方法纳入公司每月的“三查”发布进行宣传表扬;(3)每月由企业管理处组织总结2-3份管理创新典 型材料，在公司干部大会上进行介绍、推广;(4)每年召开2-3次管理创新现场经验交流会，推广先进单位的经验;(5)把管理创新成果，好的经验、好的做 法编成教材，纳入制度;对各级人员分别进行业务培训，在公司全面组织贯彻实施。

三是建立重奖激励机制。

首钢矿业公司每年评选首钢总公司级、矿业公司级、厂矿级三个层次优秀管理创新成果。首钢总公司级和矿业公司级优秀管理成果，矿业公 司每年召开一次表彰大会，按公司奖励办法规定进行奖励，重点奖励提出者、组织者和实施者;各厂矿对本单位的创新成果也分别进行表彰奖励。矿业烧结厂把每月 的效益工资提出10%，做为创新奖励基金，每季对管理创新、技术创新主要单位和人员进行奖励，对突出贡献的人员有时重奖高达1万元。有效的重奖激励机制， 调动了广大干部职工学习管理、研究管理、创新管理的积极性和创造性，在全公司范围内形成了群众性管理创新、技术创新格局。

编者按 如何转变旧的过度消耗资源、破坏生态环境的发展模式；如何转变旧的发展理念，科学配置资源，建立有效的保护生态环境政策体系，实现经济、社会、生态协调发展战略，是当前亟待解决的问题。在这个背景下，遵循人地协调发展的规律，合理利用矿产资源，把矿业活动限制在资源承载力和生态环境容量许可的限度内，特别是保护和治理恢复矿山生态环境，成为目前矿政管理工作一项重要课题。

前不久，受环境保护部科技标准司的委托，国土资源部咨询研究中心承担了《关于建立建全我国保护生态环境政策的建议》课题项目。项目组先后赴江西、浙江两省重点开展对江西省德兴铜矿和浙江省舟山市庆丰采石场矿山生态环境保护与治理工作的实地调研，以科学发展观为指导，通过综合分析研究我国资源开发与生态环境保护中存在的主要问题，着力从体制、机制、法律、法规、管理监督等方面提供政策依据，提出一些符合客观实际和可操作性政策建议。现将调研报告的精华部分选编刊发，谨供读者学习交流。

一、现状：我国矿产资源开发的双重效应

矿业开发为我国经济社会发展提供了大量的物质资源，对经济社会发展起了巨大的推动作用，产生巨大的经济效益，但同时也对生态环境造成不同程度的负面影响，矿产资源开发产生双重效应：一是矿产资源开发为我国经济的增长、财富的积累和扩大就业等方面发挥了积极的作用，为国家经济和社会的繁荣与稳定作出了巨大贡献。二是矿产资源开发同时也引起生态环境问题，往往带来污染环境、破坏生态、诱发地质灾害等方面的不利影响。

(一)矿产资源开发带来经济与社会的繁荣与稳定

矿产资源作为生产资料，是生产力组成要素，是生产力发展的重要物质基础。开发矿产资源对于推动经济社会发展，促进财富积累，增加就业岗位发挥了重要作用。

进入21世纪，由于国内需求和全球矿业市场的双重拉动，我国矿业获得持续高速发展。2005～2007年，我国矿业产值在全国工业增加值、工业总产值以及GDP总体上占1/10，矿业已成为我国国民经济的重要支柱。在资源全球化的今天，资源的占有、资源的开发以及资源的争夺已成为当今处理国际关系的重要内容。目前，全球经济危机严重冲击矿业市场，矿产品价格大幅下跌。但我国工业化、城镇化阶段，经济社会发展对矿产资源长期依赖的态势不会改变，“危”中之“机”是调整结构，夯实基础，理顺关系，蓄势待发。

(二)矿产资源开发对生态环境造成的不利影响

矿产资源开发产生的负面效应主要是引发生态环境问题，集中反映在污染环境、破坏生态和诱发地质灾害等方面。

首先，矿山及其选、冶部门直接排放的废气、粉尘及废渣使大气污染并产生酸雨，其中以硫化工业和煤炭行业最严重，污染物多为烟尘、二氧化硫、氮氧化物、一氧化碳和放射性物质，以及汞、砷、镉等有害物质。其次，我国矿业活动产生的废水主要包括矿坑水，选矿、冶炼废水及尾矿池水等。众多废水未经达标处理就随意排放，甚至直接排入地表水体中，使土壤或地表水体受到污染，其中煤矿、金属、非金属矿山的废水以酸性为主，并多含大量重金属及铜、铅、锌、砷、镉、六价铬、汞、氰化物等有毒、有害元素及悬浮物。再其次，矿山尾矿尤其是浮选尾矿中残留的选矿药剂有氯化物、氰化物、硫化物、松油、有机絮凝剂、表面活性剂等，受到阳光、雨水、空气的作用及其相互作用，就会产生有害气体、液体或酸性水，加剧重金属的流失，严重污染地下水和土壤。此外，矿山的废石、废渣的堆存还占用了大量的土地资源。据有关资料显示，我国矿业及相关行业固体废弃物堆存情况相当严重，所占比重超过了总固体废弃物的85%。

矿山开发对水资源的破坏主要表现在地下水源枯竭或流量减少。疏干排水及废水废渣的排放导致地表水、地下水系统失衡，造成大面积疏干漏斗、泉水干枯、水资源枯竭、河水断流、地表塌陷，产生地下水降落漏斗和地面沉降，影响矿山地区的生态环境。大规模的采矿活动常使地形发生较大改变，破坏原始地貌。矿山开采在占用土地的同时，还对耕地、森林、草地等造成了破坏。据不完全统计，我国因采矿占用的土地面积约586万公顷，破坏土地157万公顷，并以每年4万公顷速度递增，破坏林地面积166万公顷，破坏草地面积万公顷，工矿废弃地复垦率不到12%。

此外，矿产资源开发不当还会诱发冒顶片帮、地表塌陷与裂缝、滑坡与泥石流等地质灾害。冒顶片帮是地下开采空间顶板和边帮岩石冒落、崩塌，是矿山开采最直接的地质灾害。据统计，我国有色金属地下开采矿山冒顶片帮造成的人员死亡人数占矿山总事故死亡人数的18%。采矿活动引起大面积的地表塌陷，在塌陷同时，地表出现高度、深度不等的裂缝。近十余年来，金属矿山地表塌陷呈急剧上升的势头。受采矿影响而引起的山体滑坡在全国许多矿山时有发生，废石堆积体、尾矿库等都可能诱发泥石流。据调查，全国有9000多座尾矿库，一半以上没有安全许可证，大部分是病库、危库、险库。

二、回顾：我国矿山生态环境保护与治理历程

从20世纪70年代开始，我国矿山生态环境保护与治理经历了三个发展阶段。

矿山生态环境保护与治理制度的初创时期(1972～1984年)。这时期，我国由于环境问题的日益突出和重大环境问题的爆发，开始纠正资源开发过程中对环境造成的危害的行为，并对重大矿山生态环境问题开始进行治理。随着我国《宪法》的修改完善，我国的生态环境保护工作开始步入依法、有序的发展阶段。与此同时，相应的环境保护管理机构开始建立并初具规模，保证了各项环境保护和治理制度的有效实施。

1982年，我国政府先后出台了一系列关于环境保护与治理的法规制度，强调生态环境保护的重要性。但是，针对矿山生态环境的机构和法制建设还未引起全社会的重视，矿山生态环境保护与治理仍然处在一种无序状态。虽然一些国有大型矿山对矿山环境开始保护与治理，但大多数矿山并未采取有效措施保护与治理矿山环境。20个世纪60、70年代，一些矿山就开始了土地复垦，但复垦率极低，在70年代我国有色金属矿山复垦率仅12%。

矿山生态环境治理低谷期(1985～1989年)。我国最早的矿山生态环境治理实践始于1983年，当时以云南昆阳磷矿为试点，对每吨矿石征收 元，用于开采区植被及其他生态环境破坏的恢复费用，取得了良好效果。但是，1985年以来，受“大矿大开，小矿放开，有水快流，国家、集体、个人一齐上”思想影响，放松了对乡镇集体矿山企业和个体采矿活动的控制与管理，形成一哄而上，遍地开花的混乱局面。一些地方乱采乱挖，根本不采取与之相适应的矿山生态环境保护措施，开采技术落后，开发利用效益低下，致使我国矿山生态环境遭到严重破坏，生态环境恢复与治理停滞不前，举步维艰。统计数据表明，20个世纪80年代我国矿山废气处理率仅，有色金属矿山工业废水复用率58%，土地复垦率停滞不前。一些中小矿山对生态环境破坏尤为严重。

矿山生态环境保护与治理有序开展期(1990年至今)。此时，我国相应的矿山生态环境治理机构逐步建立，国家和有关政府部门制定和出台了一系列环境保护的法律、法规、标准以及相关政策措施，使矿山生态环境保护与治理逐步进入法制轨道，呈有序发展态势。原地质矿产部成立了地质环境司，专门承担矿山生态环境保护与治理的政府职能。各地方也相继成立了地质环境处及地质环境监测中心(站)，逐步完善矿山生态环境保护与治理的组织机构建设。

2002～2005年，国土资源部组织完成了《全国矿山地质环境调查与评估》工作，并发出《关于开展省级矿山环境保护与治理规划编制工作的通知》。除此之外，国土资源部和各产业部门还制定了一系列矿山生态环境保护与治理的制度、政策和措施，一些地方性法规中也涉及到矿山生态环境保护。在实际操作中，国土资源部已严格限制对生态环境有较大影响的矿产资源开发，禁止在自然保护区、重要风景区和重要地质遗迹保护区和地质灾害危险区开采矿产，严格禁止土法炼焦、炼硫、炼铁等，加强了对矿山“三废”治理的监管和查处力度。这样在很大程度上纠正了矿山开采破坏资源、环境的不正之风，维护了矿山生产的正常秩序。

2009年国土资源部出台的《矿山地质环境保护规定》，是矿山生态环境保护与治理法规建设的重大举措，将对矿山生态环境保护与治理起到重要的保障和推动作用。

三、案例：矿山生态环境保护与治理典型剖析

项目组选择对江西省德兴铜矿和浙江省舟山市庆丰采石场进行矿山生态环境保护与治理的实地调查与分析研究。一是调研德兴铜矿典型矿山生态环境保护与治理情况和问题，分析德兴铜矿资源开发对矿区周围生态环境造成的影响，总结德兴铜矿集团创建绿色生态矿山的成功经验。二是对浙江省进行调研，浙江省不仅在推进我国全面建设小康社会中发挥着引领作用，同时在矿山生态环境保护与治理中也起到了积极的典范带动作用。通过不断创新治理模式，制定有效政策措施，矿山生态环境保护与治理已取得了良好治理效果。舟山市庆丰采石场经过几年的生态环境治理，目前已取得了矿山生态环境根本改善与土地节约集约利用双丰收。

(一)江西省德兴铜矿矿山生态环境保护与治理

江西省德兴铜矿是世界五大斑岩铜矿之一，亚洲第一大铜矿山，我国最大的露天采矿场，是全国有色金属工业的重要生产基地。德兴铜矿在大规模开采矿产资源的同时，十分重视生态环境的保护与治理，效果显著，成绩斐然，被誉为全国著名绿色矿山，同时被确定为江西省生态环境监察试点单位之一。

德兴铜矿大规模矿产资源开发对矿山及周边生态环境造成较大影响，主要表现在：一是酸性废水对大坞河水及两岸土地造成严重污染，水质呈褐色，鱼虾绝迹，种植物减产。二是采场的固体废弃物占据了大量的土地资源，森林植被减少，形成多个废石裸露区，改变了这些地区地貌、水系和小气候特点，产生热岛效应，打破了矿山原有的生态环境格局。

近年来，德兴从土地复垦与生态恢复，治理酸性废水等方面加大了矿山生态环境恢复与治理的力度。从20世纪80年代初，江铜集团就开始进行生态复垦的试验研究，经过20多年的努力，现在德兴铜矿1号尾矿库近90公顷沙化土地全部被植被覆盖，坝体上建立了苗圃基地，净化水池发展水产业，基本实现了生态恢复的目标。从20世纪90年代开始，德兴铜矿在露天采矿场边坡、废石场等地开展生态恢复实验，建立植被生态恢复示范基地。截至目前，德兴铜矿已完成水龙山废石场生态复垦工程、铜厂采矿场工程机械工段绿化工程、南山堆浸厂绿化工程、大山厂原矿工段绿化工程、富家坞采矿场绿化工程、富家坞联络道绿化工程等等。德兴铜矿全矿经过20多年的艰苦奋斗，绿化面积达万平方米，绿化率，绿化覆盖率达，职工人均占有绿地面积897平方米。

被酸性废水浸泡的大坞河一直是江铜集团治理的重点。2001年通过国际互联网招标，从加拿大引进HDS先进技术治理酸性废水。将酸性废水一分为三，1/3 用于废石场喷淋浸出铜，每年回收铜金属1500吨；1/3排入尾矿库与库中碱性水中和后，返回选厂作为生产用水；1/3引入废水处理站处理达标后排入大坞河，排放的水质已基本达地面水的标准，大大改善了大坞河水环境。

德兴铜矿矿山生态环境恢复与治理经验主要有：转变观念，统一认识，齐抓共管，以我为主，不等不靠；坚持“环境影响评价”制度和“三同时”制度、“矿山生态环境保护和复垦履约保证金”制度，以保证矿山建设项目与环境保护项目同步设计、施工、完成；同时，建立了一套完整的矿山生态环境保护与治理机制，走集约化规模生产的道路，通过矿山企业兼并和股份制改制、上市融资扩大经营规模，壮大经济实力，使公司有能力逐步加大环保投入，也从根本上杜绝了乱采乱挖、盗矿，破坏环境的行为。此外，德兴还自觉接受中央和地方政府的监管，积极主动协调好与矿区居民关系，共同参与建设绿色家园活动。

(二)浙江省庆丰采石场生态环境治理复绿工程

浙江省是我国东部经济比较发达地区，在推进我国全面建设小康社会中发挥着引领作用，同时浙江省大力实施“千矿整治、百矿示范”工程和边开采边治理的计划，通过矿区整治与景观再造、矿区整治与生态公益林建设、矿区整治与建设用地复垦相结合的措施和办法，着力改善矿区自然生态环境。2008年颁布了《浙江省省级绿色矿山创建管理暂行办法》，实行分级管理逐级申报的管理模式，运用经济手段，减少破坏生态环境与资源浪费，确保矿山生态环境达到绿色矿山创建的要求，矿产资源开发逐步走上资源利用集约化、开采技术科学化、生产工艺环保化、企业管理规范化、闭坑矿区生态化的科学发展之路。对废弃矿山的治理本着“土洋结合、以土为主”的治理思路，分别采取台阶式、板槽式、回填种植式、筑穴及混喷式、人工促进自然复绿式、平整综合利用式、四旁绿化式、藤蔓植物攀爬式、大树遮挡式、挂网客上喷播式等多种整治复绿方式，取得了较好的治理效果。

浙江省舟山市位于我国东南沿海，积极主动开展“绿色矿山”创建工作，把“生态舟山”“绿色舟山”作为战略目标，实施矿山生态环境精细化管理，实现矿山环境的整治从单纯追求数量治理向质量治理转变。舟山市“百矿示范”工程——庆丰采石场生态环境治理复绿工程就是一例。庆丰采石场位于定海城区东南火龙岗山西麓，自20个世纪50年代以来，开采从未中断，已形成宽300余米，坡缘周长约700余米，开采面高达140余米的人工陡坡。随着市区的不断扩大，采石场周边已开发为居住用地及部分军事用地，矿山开采严重地威胁着坡麓附近居民的安全。同时，由于该采石场规模大，在城区的大部分地区都能见其裸露的山体，严重影响了城市的景观。为加快生态市建设步伐，2001年8月，舟山市政府决定关闭庆丰采石场，并对关闭后的采石场进行地质环境综合治理，整个工程采用扫石墙+爆破削坡+石碴回填+生态复绿的优化设计方案及复绿施工招标方式，为降低复绿工程成本，将部分矿山复绿任务“捆绑”交由开发企业限期完成，以解决矿山土地开发的前期投入。由于因地制宜地选择整治复绿施工方法，使采石场周边遗留的崩塌、滑坡地质灾害隐患明显减少，矿山自然生态基本得到修复，改善了矿区及周边人民群众生活、生产环境。2008年5月，通过了浙江省国土资源厅矿山生态环境治理复绿工程的竣工验收。该矿山生态环境治理后绿化总覆盖率达以上，其中木本植物覆盖率达30%，草本植物覆盖率70%，矿山生态环境复绿总面积达70655平方米，整理出39600平方米的可建设用地，取得了矿山生态环境根本改善与土地节约集约利用双丰收。

四、问题：制度机制亟需健全，法律法规体系有待完善

虽然我国矿山环境问题已经引起各方面的重视，但是由于环境产权制度仍未建立，无成本开发，以及利益分配不合理等方面的原因，矿山生态环境保护与治理工作滞后，总体来看，目前矿山环境保护与治理面临的主要问题有：

(1)认识不到位，重开发、轻环保。只重视经济发展而忽视环境保护的观念并未根本改变，宁可牺牲环境，也要保GDP增长。

(2)环境产权制度未建立。实践中往往因各种复杂关系使生态环境归属模糊，产权不清；一些企业未承担起对环境保护的权利和义务。现阶段如何合理界定环境产权，探索有效保护、开发利用资源的资源环境产权结构和管理制度是一个亟待解决的问题。

(3)无环境成本开发，资源价格机制未理顺。目前资源的价值没有体现资源的稀缺性，也没有将环境生态成本纳入其中，资源价格形成机制没有理顺。矿产品开发成本缺失是矿山企业尤其是民营矿山虚增利润，乃至形成暴利的原因之一，也是矿山生态环境不能根本治理的主要原因。

(4)利益分配不合理。由于矿产品环境成本缺失的部分都挤进了矿业利润，进而不可避免地会造成各个生产要素和利益分配不合理。政府和矿山企业受益而当地老百姓非但不能受益，反而因生态环境的破坏成为受害的主体。受益受损主体在时间和空间上不对称。

(5)资源开发模式不合理。当前主要存在三种开发模式：只开采矿产资源，不治理环境；先开采，后治理；边开采边治理。前两种资源开发模式不可取。把矿业经济与环境保护协调发展，才是矿山可持续发展的唯一正确之路。

(6)矿山生态环境恢复治理和评价技术标准尚未完全建立。现有评价标准已远远不能满足矿山评价要求，而且由于各地标准不统一，或根本无执行标准，给一些企业治理环境不力留下很大空间。

(7)环境治理投入不足，治理技术手段落后。我国已建立矿山生态环境治理专项基金，用于矿山环境恢复与治理，但因治理成本高，经费缺口大，治理率还不高，加上技术相对落后的粗放型治理状态，矿山生态环境恢复与治理任重道远。

(8)管理体制不完善。由于责任不明确，分工不协调，职责交叉、分散，标准不一，各相关部门依据各自职责制定和实施各种标准，未能进行充分和有效的协调，矿山生态环境治理项目实施难以到位。

(9)监管机制不健全。尚未建立专门的矿山生态环境监管执法机关，基本采用多部门不定期联合执法，缺失监管责任主体，使矿山生态环境成为监管真空。

(10)环境保护法律法规体系不完整。我国目前还没有制定具体的法律依据和管理规范鉴于矿山生态环境的复杂性，仅仅一些产业部门和地方政府制定和出台一些矿山生态环境保护与治理的法律文件和政策措施是不够的。

五、建议：加强宏观调控，用好经济调节的杠杆

通过理论分析、研究及典型案例分析，我们从八方面对矿山环境保护与治理提出政策建议，仅供决策部门在制定矿山生态环境政策和环境保护规划中作参考。

(一)理顺资源开发与环境保护的关系

按照党的十七大报告要求，“坚持节约资源和保护环境的基本国策”，“建设资源节约型、环境友好型社会”，“以人为本，全面协调可持续发展”，落实科学发展观，将人与自然和谐相处纳入经济社会可持续发展目标。解决我国矿山生态环境出现的种种问题，关键是要把矿产资源开发与矿山生态环境保护重要性的认识统一到科学发展观上来。加强矿山生态环境保护的宣传教育，增强人们的环境保护意识，理顺资源开发与环境保护的关系。

(二)发挥政府宏观调控和市场配置资源的基础性作用

政府宏观调控的基本着力点是要推动资源开发与环境保护平衡、协调发展，既要通过资源开发促进经济发展，又要保护生态环境。相关政府部门应建立资源环境安全的监控和预警机制，随时监测目标的运行发展状态，并根据警报信息和响应系统，采取相应的调控措施。通过市场调节实现矿山集约化规模发展，鼓励经济实力雄厚、技术设备先进的大型企业，兼并(收购)规模小、技术设备落后、不具备环保条件的中小型企业，形成规模经营，才能使资源配置合理，杜绝乱挖乱采、破坏生态环境的混乱现象，维护正常的生产秩序，从源头上保护矿山生态环境。

(三)建立环境产权制度和生态环境补偿机制

环境产权不明晰和缺乏产权主体，是影响矿山生态环境保护与治理的因素之一。为了调动全社会对生态环境保护的积极性，建议把环境资源视为环境资产，逐步列入资产化管理。生态环境补偿机制的构建，一是要以战略环评为前提，对生态补偿政策的有效性，对生态补偿主客体之间利益分配作出客观评价。二是要对生态补偿的标准和原则、补偿范围、补偿对象、补偿方式、补偿资金来源，以及补偿资金管理等都作出明确的规定。三是整合和完善现行的各项收费，生态环境补偿收费要做到专款专用，避免重复收费。

(四)完善资源环境税费制度，优化利益分配

(1)实施资源税改革，完善分配机制。资源税应是国家对采矿权人开采矿产资源产生的级差收益而征收的。这种级差收益随着资源禀赋、开采条件的差异而不同，因而税率也不同，应根据不同类型资源、不同开采条件计算出不同税率。实行开采优质和稀缺资源的企业多纳税，开采劣质资源的企业少纳税，从而实现利益平衡，建立税收调节的公平机制，实现资源的优化配置。与此同时，完善收益分配机制，将一部分资源税收入划归中央，加强国家对资源开发的调控，避免地方政府为了自身利益产生短期行为，过度开发矿产资源，加剧生态环境破坏。

(2)逐步实现资源环境税费立法。将矿产资源补偿收费和生态环境补偿收费逐步完善为资源环境税费，并以法律形式明确各种税目，提高矿山企业资源和生态环境安全保护意识，建立资源环境管理长效机制。

(3)实施矿山生态环境保护优惠政策。对执行矿山建设与矿山生态环境保护工程设施的设计、施工与投入“三同时”制度优秀的企业和三废资源化循环利用的企业，给予财政优惠政策，适当减免资源环境税率，降低信贷投资门槛，增加经费投入

(五)建立跨流域(省、市)的利益平衡与补偿机制

利益平衡与补偿机制主要是获益方向利益受损方通过财政专项资金转移支付方式实现补偿。受损方需要获得矿产资源禁止开采区域或限制开采区域的经济损失补偿、生态环境保护工程经济补偿以及其他资源输出补偿。受益方则按地区按比例分配上述补偿基金，通过财政转移支付对限制开发区域和禁止开发区域的受损方经济发展机会损失予以补偿。

对于跨区域、跨流域财政转移支付评估和管理协调工作需要有专门机构负责，建议由国土资源部协同环保部来统一协调，先试点再全面推广。

(六)建立矿山生态环境质量评价体系和标准体系、生态环境安全预警系统

矿山生态环境质量评价体系和标准体系由于牵涉不同的行业部门，以及部门自身的局限性，矿山生态环境质量评价体系实际还未完全建立。因此，评价体系标准的建立是矿山生态环境质量评价体系的关键。同时应建立完善生态环境安全预警系统，加强对矿山生态环境污染、地质灾害的预警预报。

(七)完善矿山生态环境监管体制，加强队伍建设

一要建立和完善矿山生态环境监管和执法体制，明确责任主体。建议在监察执法中采用分权执法为主，联合执法为辅的管理模式。二要明确政府对矿山生态环境治理与保护的职责。健全政府职责体系，正确履行政府职能，增强其公共服务的能力，努力建设服务型政府。三是加强基层队伍建设，实行矿山生态环境监理制度，提高矿山生态环境恢复治理的监管质量和水平。

(八)加快矿山生态环境保护的法规建设

当前尽快建立和完善矿山生态环境法规是十分必要的，亟需为矿山生态环境的资源性及其产权归属和产权转让、矿山环境的恢复与治理及尾矿的回收利用等方面制定一个统一的、适合各行业、各部门共同遵守执行矿山生态环境保护与治理的法律文件。同时制定配套的相关法规，使矿山生态环境产权、保护目标、恢复标准、监督职责更加明确，资金管理更加精细、环境监测与预警体系更加健全。

(原载《中国国土资源报》2009年7月3日，作者为《关于建立健全我国保护生态环境政策的建议》课题负责人，课题组成员张光弟、张兴)