地方政府专项债审计研究论文

2015年我国发行地方政府债券以来，专项债券的比例大幅上升。据财政部统计，2021年1-9月，全国发行地方政府债券56155亿元。其中，发行一般债券22385亿元，发行专项债券33770亿元。截至2021年9月末，全国地方政府债务余额289584亿元，其中，一般债务136181亿元，专项债务153403亿元。由于专项债券要求项目融资与项目有收益相匹配，随着专项债券发行量的大幅度增加，与债务风险密切相关的绩效评价问题，开始受到 社会 各界广泛关注，本文就 绩效评价指标体系建设 问题展开探讨。 一、地方政府专项债券项目绩效评价指标体系的进展 从发行地方政府债券开始，我国各地就开始了专项债券项目的绩效评价的 探索 。目前取得全国层面制度性成果主要有两项，构成各地区开展专项债券项目绩效评价的基本依据。 一是财政部2013年颁布的《预算绩效评价共性指标体系框架》中的项目支出绩效评价共性指标体系框架。其一级指标主要包括投入、过程、产出、效果。 二是财政部2021年颁发的《地方政府专项债券项目资金绩效管理办法》。该办法中对绩效管理的原则、事前绩效评估、绩效目标管理、绩效运行监控、绩效评价管理及评价结果应用等方面，做出了明确规定，并强调绩效评价指标框架和绩效评价提纲，由省级财政部门结合实际情况自主制定，参考《项目支出绩效评价管理办法》有关范例，并突出专项债券项目资金绩效评价特点。管理办法为地方政府专项债券绩效评价提供了基本依据，特别是决策、管理、产出、效益等一级指标体系建设有了明确的思路。 与此同时，各地区根据地方政府专项债券项目绩效管理的需要，制定和颁布了一些地方性的专项债券项目绩效管理制度，并设计了项目绩效评价指标体系，如北京、山东等地较早发布了地方政府债券绩效管理办法。各地区的实践和 探索 ，为专项债券项目绩效评价指标体系建设奠定了良好基础。二、地方政府专项债券项目绩效评价指标体系建设存在的重点难点问题 根据《地方政府专项债券项目资金绩效管理办法》，以及各地区开展专项债券项目资金绩效评价的实践，目前在地方政府专项债券项目绩效评价指标体系建设中，还存在一些需要突破的重点难点，主要体现在以下几点： 1、项目建设的跨年度性与财政绩效评价的年度性，在指标设计和运用中如何实现两者的有机结合。专项债券项目当年能够完工、投入使用得较少，大多数项目建设运营的时间一般在2年以上，且专项债券的期限最长的可达30年。但财政部门为主体的绩效评价是每年都开展，且作为下一年度财政预算安排的重要依据，这就需要把全生命周期周期评价和年度评价相结合。 2、项目事前绩效评价环节的选择与指标设计。专项债券项目项目事前绩效评价，关系到项目是否符合专项债券管理要求，能否按期偿还债券本息等重要决策事项。但专项债券项目决策较为复杂，其属于政府投资项目，立项由发改部门审批，政府投资项目涉及环保、土地、规划等诸多部门的审批，如委托其他部门开展事前绩效评价，指标不宜繁杂。 3、专项债券项目绩效目标、行业绩效指标的设置与部门之间的配合问题。从目前专项债券项目涉及的领域来看，较为广泛，除土地储备、棚户区改造和公路专项债券外，还包括高校建设、公共卫生、公共文化、乡村振兴、精准扶贫、环境保护等三十多个具体的行业，其绩效目标与评价指标的建立就较为复杂，部门之间的协调与配合就十分重要。 4、专项债券参与资金拼盘项目的绩效评价指标设置问题。我国各地区发展不平衡，政府投资项目来源较多。有的项目既有中央和省财政投入的资金，也有市县政府的预算安排。在专项债券资金参与资金拼盘项目的情况下，其绩效评价就面临绩效分摊的标准、绩效评价指标设置的准确性等问题。 5、专项债券具体项目绩效评价指标与宏观、中观角度绩效评价的指标选择问题。目前财政部发布的《预算绩效评价共性指标体系框架》、《地方政府专项债券项目资金绩效管理办法》都是具体项目的微观评价。但专项债券项目都是公益性项目，除项目本身的绩效外，还有很强的外部性，在评价指标设计上面临如何处理微观评价指标与宏观、中观角度绩效评价的指标选择问题。三、积极推进地方政府专项债券项目绩效评价指标体系建设的思考 针对我国地方政府专项债券项目绩效评价指标体系建设存在上述问题，结合“十四五”时期经济 社会 发展对专项债券资金的需求，以及开展绩效评价，提高资金使用效益的需要，我们认为，可重点开展以下几方面的工作： 1、建立项目全生命周期的绩效评价指标体系，并根据项目建设和运营的进度，将绩效目标和评价指标分解到各个年度，开展年度的绩效评价，实现两者的有机结合。在项目建设阶段，就评价资金使用进度、工程使用进度、工程建设质量、风险管理等指标，而不考核其 社会 经济和生态效益指标。 2、项目事前绩效评价环节，除一般评价项目的投入产出、经济技术和生态等方面的可行性外，需要重点设置的指标包括项目的重要性、紧迫性、项目的合规性。项目的重要性、紧迫性，就是论证是否有必要使用专项债券资金；项目的合规性，就是要论证是否属于有一定收益的公益性项目，注意与一般债券的界限，能够满足项目融资与项目收益相匹配，是否存在包装项目的问题。 3、在专项债券项目绩效目标、行业绩效指标的设置中，进一步加强部门之间的配合。特别是在产出类的指标设置中，需要注意以下几点： （1）产出数量、质量指标能够充分体现行业特色，如环保、医疗、文化类的项目等。（2）指标设置能够兼顾数据的可获得性及成本，如文化类项目的 社会 效益的绩效评价，数据获得难度较大。（3）产出数量、质量指标能够准确计量。如大气污染、水体污染治理项目，评价其绩效时，有关重点污染物如化学成份等，能够够准确计量，以反映项目的实际绩效。此外，在绩效类指标设置中，需要注意一下几点：经济效益指标，要能体现项目还本付息的能力；生态效益指标和项目的性质相一致，如治理水体污染等； 社会 效益指标反映项目建设的侧重点。要达到上述目标，需要部门合作，特别是充分发挥各个业务主管部门的作用，仅依靠财政部门建立健全绩效评价指标体系是不现实的。 4、开展专项债券参与资金拼盘项目的绩效评价时，其绩效目标和效益指标的设置，需要准确反映专项债券资金在项目中的作用。如按总投资中专项债券资金所占比例等方式，准确体现专项债券资金对项目建设目标和绩效的贡献，才能体现绩效评价的精准性。防止将整个项目的经济 社会 和生态绩效与政府债券资金的投入进行比较。也需要注意因其他资金不能及时到位、使用不规范，而导致项目不能按期开工，或者不能按期完工交付使用所给项目带来的绩效损失，明确划分各自的责任，使项目的绩效评价更为精准。 5、针对专项债券的特点，在项目绩效评价指标体系设计中，设置特定指标满足其绩效评价要求。主要体现在： （1）在过程类指标中需要设置的指标包括预算执行率、预算调整率、制度建设状况等指标，以考核项目是否存在资金等项目、闲置等问题，是否存在项目储备不足的问题、是否具有本地区专门的专项债券管理制度。特别是近年来在专项债券资金审计中发现，有些地方资金闲置的时间长达一年以上。这种状况在绩效评价中需要高度关注，专项债券资金安排的项目与正常预算资金安排项目最大的区别，就在于其是有成本的资金，如闲置不仅是浪费，政府还要为之支付利息。（2）公众满意度类指标设置，需要注意调查问卷的实际代表性、调查对象的直接性、满意度的真实性。要能体现专项债券建设项目的公益性。（3）项目的 可持续类指标设置，需要注意项目可持续的必要性、资金的可持续性。需要跨年度建设的项目，需要关注地方政府连续发债的可行性。 6、在目前以项目微观主体为主的绩效评价指标体系中，适当加入一些体现区域性、宏观性绩效的指标，如 社会 效应中对本地区就业增加的带动、示范效应；公共文化类项目对国家优秀传统文化传承的推动作用的等。并在评价报告中反映一些项目微观项目评价指标难以涉及的长远绩效、间接绩效和无形绩效等，以在一定程度上缓解微观评价指标与宏观、中观角度绩效评价的矛盾。

写在前面

2015年起，地方债全面进入“自发自还”阶段，

专题二：地方债的运行机制

专题三： 地方债的资金来源及可持续性研究

内容摘要

我国地方政府债券从偿债资金来源可细分为一般债券、普通专项债券和项目收益专项债券。一般债券列入地方财政一般公共预算与政府赤字管理，其偿还资金为地方一般公共预算收入；地方政府专项债纳入政府性基金预算，可通过对应的政府性基金收入、募投项目对应专项收入偿还。

目前地方债的周转和偿付仍在地方财政的可承受范围内，而且在“开前门”、“堵偏门”的政策导向下，地方政府债券的增量扩容对于优化地方政府的债务结构、化解隐性债务风险存在正面意义。财政部在核定总债务限额以及地区分配时，充分考虑各地区经济、财政及债务状况，避免出现新增债务限额激增，本息偿付超出地方政府实际支出能力的情况，保证专项债券发行的可持续性。从长期看，地方债可持续性的核心是构建完善的债券管理机制，遵循“举债和偿债能力相匹配”的经济铁律和法则，对于债券资金使用、偿债责任、偿债资金来源及偿还方式等进一步明确规定，提高信息透明度，实现制度设计的科学性和债务管理的可持续性。

一、地方政府债券的偿债资金来源

目前我国地方政府债券按照偿债资金来源可细分为一般债券、普通专项债券和项目收益专项债券

一般债券。 一般债券列入地方财政一般公共预算与政府赤字管理，其偿还资金为地方一般公共预算收入，其本金还可通过发行再融资一般债券等偿还，利息则不可。从偿还保障程度来看，由于新增一般债券受到政府赤字率限制，严格控制新增规模和总额增量，目前全国各省、自治区及计划单列市地方一般公共预算收入稳定性强，故地方政府一般债券偿还资金来源稳定，偿还保障较高。

专项债券。 专项债券纳入政府性基金预算管理，可通过对应的政府性基金收入、募投项目对应专项收入偿还，其本金还可通过发行再融资专项债券等偿还，利息则不可。从偿还保障程度来看，由于专项债券纳入政府性基金预算管理，不受政府赤字率限制，在当下房地产调控的背景下，各地区政府性基金收入存在一定波动。因此从理论上讲，和一般债券相比，专项债券偿还保障程度相对较弱。

专项债券又可以分为普通专项债券和项目收益专项债券。 普通专项债券方面，从偿还保障来看，普通专项债券偿还资金无需对应到具体募投项目，偿还资金主要为政府性基金收入中的国有土地出让收入，受募投项目后续运营风险影响程度低，偿还保障程度相较项目收益专项债高。

从项目收益专项债券的偿还保障情况来看，虽也纳入政府性基金预算管理，但其偿债资金需对应到具体募投项目。考虑到偿债资金来源受项目运营风险影响较大，或存在项目运营期内受到不确定性因素影响，导致项目对应的政府性基金及专项收入不足以偿还项目收益专项债的本息的情况。此外，财政部规定若执行中某专项债所对应的政府性基金收入不足以偿还本金和利息，可以从相应的公益性项目单位调入专项收入弥补。和普通专项债相比，虽然项目收益专项债券在发生项目收益无法自求平衡时可用政府性基金收入统筹安排资金偿付，但从侧面反应出其偿债资金来源不确定性因素相对较高，偿债资金可持续性面临潜在风险。

二、地方政府债券的可持续性

近年来，地方政府“开前门”力度不断扩大，新增债券额度显著扩容，尤其是新增专项债额度快速增长，棚改、土储、收费公路、 社会 事业、城乡建设、高等学校等项目收益专项债券不断创新发行，专项债发行规模及占比不断扩大。截至2020年末，全国存续地方政府债券规模为万亿元，其中一般债券余额万亿，占比；专项债券余额达万亿元，实现占比。地方政府债券本金可通过发行再融资债券等偿还，但对于债券利息的偿付为刚性支出。根据中国地方政府债券信息公开平台披露，地方债付息额从2015年的万亿增长至2020年的万亿元（不含贵州省），增长逾14倍，地方政府付息压力已攀升至较高水平。同时由于2021年及未来一段时间内新增地方债限额仍将维持较大规模，同时考虑存量地方政府债券在较长时期内将以周转为主，利息支付规模预期仍将持续且较快增长。

从地方债本金偿付压力来看，根据中债资信测算，2020年到期地方政府债券约20,亿元，全年累计发行再融资债券18,亿元，剔除截至2020年末江苏、广西、宁夏、天津、山东、甘肃[1]、河北、山西、贵州9个省市发行的用于偿还非地方政府债券形式的存量债务后（总规模共亿元），用于偿还到期政府债券的再融资债券规模也达17,亿元，地方政府债券的实际借新还旧比例约，即近九成到期的地方政府债券需要通过发行再融资债券进行周转。虽然债券到期后地方政府可以通过发行再融资债券的方式以“时间”换“空间”拉长还款期限，但此方法不会减少整体债务余额，无法从根本上缓解偿付压力。此外，根据部分地方政府公布的预算调整方案，2019年起财政部不仅核定了地方政府新增债务限额，还核定了各地的再融资债券限额，这意味着新增再融资债券发行规模将受到限制。在项目收益不能覆盖融资成本，同时地方政府由于再融资债券额度限制无法借新还旧的情况下，将面临以财政收入偿还的压力。

[1]总规模共亿元，其中2020年第八批甘肃省政府债券发行总额亿元，根据其披露的募集资金用途，其中亿元用于偿还到期地方政府债券本金，剩余的24亿元用于偿还政府存量债务，因此只包含其中24亿元的部分。

表1：2015~2021年全国新增地方债限额（单位：万亿元）

表2：2015~2020年全国地方政府债券付息额及余额（单位：万亿元）

注：2020年付息额不包含贵州省

一般债券的可持续性方面， 一般债券纳入地方财政一般公共预算与政府赤字管理，其偿还资金来源于地方一般公共预算收入。2020年受疫情影响，地方本级一般公共预算收入小幅回落至万亿元，同年一般债付息额万亿元（不含贵州省），占2020年地方一般公共预算收入的，占比有所上升，但考虑到目前地方债新增额度以专项债券额度为主，新增一般债限额开始收缩，此外，以税收收入为主的一般公共预算收入较稳定，叠加部分到期一般债券本金通过发行再融资债券进行接续，整体看一般债券的利息与本金偿付压力中期内仍相对较好。

专项债券的可持续性方面， 目前我国地方政府债券运行情况良好，但考虑疫情冲击下经济增长压力不断加大，地方政府财力增长承压，未来增速大概率将会放缓，其中政府性基金收入受房地产市场调控以及可出让土地规模限制影响，存在波动下行的可能。而与此相对，专项债券自发行以来，每年获批的新增额度呈大幅增长趋势，若长期继续增加或将面临与政府性基金收入不匹配的情形。

从利息偿付压力来看，2020年全年专项债券利息支出万亿元（不含贵州省），同期全国地方政府性基金预算支出为万亿元，专项债券利息支出在全国地方政府性基金预算支出中的占比约。在2016年国务院办公厅印发的《地方政府性债务风险应急处置预案》中规定，市县政府年度一般债务付息支出超过当年一般公共预算支出10%的，或者专项债务付息支出超过当年政府性基金预算支出10%的，必须启动财政重整计划。虽然目前地方政府利息偿付与10%的上限尚有一定距离，还存在增量空间，且近期全国人大财政经济委员会提出的“强化地方政府债务管理、完善地方政府举债融资机制、合理确定政府债务规模、期限结构和分地区限额，防止高风险地区持续累积债务风险”也有利于保障地方政府债务规模与自身偿付能力相适应。但仍需注意的是，从专项债券余额 历史 涨幅来看，2018~2020年专项债券余额年度平均增长率约33%，远超政府性基金收入的增速。而2021年新增专项债券限额仍然很大，年度刚性利息支出需求也将有增无减，此外近年来项目收益专项债显著扩容，但其自身产生的收益存在较大不确定性，由此导致利息支出的急剧增长与财政收入增速下滑之间的矛盾在逐渐加大。另外，尽管专项债券不列入赤字，但一旦专项债券项目由于各种因素影响导致政府性基金预算不能足额偿付债务本息，一些地方出于各种原因考虑动用一般公共预算代偿时，将可能会导致被动违规“赤字化”，因此需要对未来专项债券的发行、资金使用和偿付进行更加有序的管理，避免其长期、高速增长，进而加大未来的偿付风险。

总结来看，目前地方债的周转和偿付仍在地方财政的可承受范围内，而且在“开前门”、“堵偏门”的政策导向下，地方政府债券的增量扩容对于优化地方政府的债务结构、化解隐性债务风险存在正面意义。财政部在核定总债务限额以及地区分配时，会充分考虑各地区经济、财政及债务状况，避免出现新增债务限额激增，本息偿付超出地方政府实际支出能力的情况，保证地方债发行的可持续性。从长期来看，地方债可持续性的核心是构建完善的债券管理机制，遵循“举债和偿债能力相匹配”的经济铁律和法则，对于债券资金使用、偿债责任、偿债资金来源及偿还方式方面等进一步明确规定，提高信息透明度，实现制度设计的科学性和债务管理的可持续性。

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持中守正

秉真而立

【摘 要】我国为应对全球经济危机采取了积极的财政政策，也使地方政府资金短缺的问题日益暴露，地方政府投融资平台的发展为解决地方政府资金短缺的问题提供了很好的思路，为发展地方经济起到了重要的作用。同时地方政府投融资平台的发展加剧了地方债务的膨胀。本文从多角度分析了地方政府债务膨胀的现状、原因及风险，为地方债务的管理提出了警示，有利于规避政府债务违约可能带来的巨大社会影响。 【关键词】地方政府债务 原因 财政风险 地方政府债务产生具有历史必然性，根源在于财政无法满足基本建设的资金需要。合理规模的债务为地方公共基础建设提供了大量急需资金，缓解了地方政府财政收入不足的状态，促进了当地经济的快速发展。特别是在2007年经济危机之后，大量地方配套资金投入市场，为稳定我国乃至于世界经济、恢复信心起到了重要作用。但是任何事物都具有两面性，过度膨胀的债务会带来风险，如果失去控制还会严重危害到我国经济的健康运行。 一 我国地方政府债务现状 1．地方政府债务规模偏大 我国地方政府债务问题引起中央政府和各位学者的高度关注，它的规模在不断的膨胀之中已经达到了危害国家社会经济安全的程度。具体表现在两个方面：一是地方政府性债务总额十分庞大；二是作为主要融资形式的地方政府平台公司数量十分惊人。由于地方政府债务并没有纳入预算，各地政府又对债务实情讳莫如深，具体规模难以准确把握。通过地方财政收入和财政支出的数据可以看出其中的一些端倪。 根据中经网数据库的相关数据显示，1990～2008年，地方政府财政收入和支出都有大幅度的增长，但是，支出增长的速度却远远大于收入，政府收支的缺口在逐年上升，2008年的缺口高达两万亿，如此大的缺口由什么来弥补呢？答案似乎是不言而喻的。 根据各个经济机构和学者的估算，地方政府债务的规模数据如下所示：根据国家审计署2011年的审计结果显示，截止2010年年底，各地共有融资平台公司6576个，中国省市县三级地方政府性债务的余额为万亿元，相当于同期全国GDP的27%，其中，银行贷款为万亿元；国际评级机构穆迪称审计署关于银行对地方政府贷款规模的数据可能少报了万亿元，并且地方政府不良贷款规模远远大于预期；按照央行2011年6月公布的《2010中国区域金融运行报告》数据，截止2010年年末，全国共有地方政府融资平台一万余家，相关学者估算地方政府投融资平台贷款规模的上限为万亿左右；同期银监会的数据显示地方政府融资平台的贷款规模约为万亿元。虽然各位学者研究得出的数据存在较大的差异，但不可否认的是，我国地方政府债务的规模及其带来的风险已经到了不可不治的境地。 2．法律对地方政府债务的约束作用弱 学者对地方政府债务问题的研究从20世纪90年代已经开始，但它仍笼罩着一层令人琢磨不透的面纱。由于绝大多数债务没有被纳入预算体系，其具体的规模难以确定。我国《预算法》规定，各级地方预算按照量入为出、收支平衡的原则编制，不列赤字。这从法律上限制了地方政府直接负债的权利。同时，我国的《担保法》规定，地方政府不能用财政收入为其他组织提供担保。这造成了银行等金融机构向地方政府融资平台发放贷款缺少偿还保障。现实却与法律规定背道而驰，地方政府不仅借债，并且数目庞大。以湖北省荆门市的数据为例，2007年年底，荆门市向中国人民银行借款3106亿元，向国家开发银行担保借款12156亿元，向商业银行借款1168亿元，向非银行金融机构借款123亿元，向上级财政部门借款5192亿元（其中，外债转贷1192亿元，国债转贷1143亿元，农业综合开发借款161亿元，其他1196亿元），向其他单位及个人借款7116亿元，其他借款1178亿元。 3．地方政府举债方式隐蔽，潜藏风险 地方政府举债方式多种多样，包括金融机构拆借、出面 担保困难企业贷款、拖欠工资、粮食企业亏损挂账、社会保障资金缺口等，既有显性债务，又存在大量的隐性债务。由于地方政府直接举债的权利受到限制，主要通过地方政府融资平台向银行贷款融资。所谓地方融资平台是指由地方政府发起设立，通过划拨土地、股权、规费、国债等资产，包装出一个资产和现金流均可达融资标准的公司，必要时再辅之以财政补贴作为还款承诺。平台公司表面上是独立的企业，背后却有政府的隐形支持，其实是财政的一种变相担保。这种模式突破了法律法规对地方政府负债的限制，开辟了一种新的融资模式，但是财政隐性担保的平台债务也成了风险的主要来源。央行研究数据显示，2009年全国新增的万亿贷款中，投向地方政府融资平台的高达万亿，占总量的40%，其中很大一部分都有财政的信用支持。2009年，地方政府的总负债为5万亿，其中90%来自银行贷款。地方政府和银行之间存在信息不对称问题，银行无法了解作为管理者的政府的信用评级、财政收入，以及在多家银行的贷款总规模，一旦无法按时还款债务，就会把违约风险传导给银行，导致不良贷款率上升，引起金融风险。 4．地方政府债务关系复杂，借新债还旧债现象严重 地方政府债务的举债主体既包括本级政府，还包括政府某些部门，事业单位及各类平台公司。多主体不透明的局面给控制地方政府债务的规模、确定偿还责任造成了困难。政府一般把通过融资平台借入的款项用于公共项目，这些项目具有资金需要量大、建设周期长、收益低等特点。有限的财政资金和上级政府的转移支付不能保证基建资金的持续投入和偿还，多采用借新还旧的方式来解燃眉之急。这样的缓解并没有从根本上解决债务问题，反而会出现一条找不到源头，也没有尽头的债务链条，一旦中间的某个环节断裂，将对社会经济建设、金融业发展和地方政府本身带来巨大的危害。例如，2003年安徽省的积累财政偿债率（债务还本付息额/地方财政收入）为。这意味着如果用全部财政收入来偿还债务，都需要两年的时间。如果本期不能及时偿还，债务余额转变为逾期债务，地方政府将面临更高的利息负担。