摘 要 全球金融业的创新与发展促使了跨国银行的拓展,但跨国银行对东道国的经济会有一定的冲击,对跨国银行的风险防范体制也随之建立,但监管漏洞也一直存在,特别是2008年次贷危机的爆发,促使国际社会开始反思跨国银行监管的漏洞问题,对相关体制进行改革也显得尤为必要。本文将通过对跨国银行的监管体制的分析探讨,针对次贷危机背景下监管体制的漏洞提出改革性建议。 关键词 后危机时代 跨国银行 风险监管 改革 作者简介:王亚菊,郑州大学法学院国际法研究生,研究方向:国际经济法。 中图分类号:F831 文献标识码:A DOI: 一、跨国银行风险防范的必要性 (一)跨国银行 跨国银行(Transnational Bank),是通过在其他国家设立分支机构,经营跨境的,并且是货币信用相关业务的一种企业。在很大程度上,跨国银行的概念可以与国际银行的概念混合使用,这一点,在国际相关文件上可以看得出来,但许多学者却坚持认为二者有本质性的区别。从实质上看,跨国银行其实是一种从事特殊业务的跨国公司,是国际银行的高级形态 。 跨国银行的风险,可以从两个层面上理解。第一个层面,是跨国银行的跨境活动所可能面临的风险,比如政治风险,外汇风险等。第二个层面,跨国银行有可能会给东道国带来风险。首先,可能会影响东道国相关货币政策的实施。如果东道国想要采取紧缩的货币政策,作为外来投资者因为其货币来源的特殊性,一味的追求利润的最大化,往往会冲破这种屏障,从这种角度上来说这必然会妨碍到东道国货币政策的实施。其次,影响东道国银行业的发展。一般进入东道国市场的外资银行,往往是经济实力雄厚、技术先机的大企业,这种实力悬殊的竞争,只会给东道国银行业的发展带来不利的因素。最后,影响东道国金融业的稳定。第三种风险是前两种风险的延伸,东道国货币政策实施不完善、银行业受他国企业严重冲击,国内金融市场自然不会那么稳健。 (二)跨国银行风险防范的必要性 对于跨国银行的风险是否需要政府监管,有的学者并不提倡,特别是西方古典经济学者,他们认为在市场经济体制下,任何漏洞应该依靠市场自律调节,而政府扮演的仅仅是一个守夜人的形象。 然而国际银行的倒闭、全球性的金融危机,使得这一理论并不能站稳脚跟。市场自律调节固然重要,但政府的这把手不能放开。但是这把“手”应该由谁主管、如何监管却是一个重要的问题。东道国对外资进行监管从根本上来说是源于国家主权。正是因为跨国公司极有可能给东道国市场带来不利的因素,各东道国基于本国国情考虑开始对跨国银行进行不同程度的监管,包括市场准入的限制和进入市场后的管制。但国际金融危机的蔓延,促使了跨国银行母国与东道国的合作监管模式,从而对跨国银行的责任中心从东道国的“当地监管”向母国的“并表监管”推移。 跨国银行的本质是规避国家监管,在国外通过进行高风险的金融活动获得高回报的收入。跨国银行的业务也是不断的推陈出新,随之而来的业务风险也会增加,一旦跨国银行出现业务风险,很容易就会传播到其他国家,给国际社会带来不可估量的经济损失,以2008年全球经济危机为例,它本就是始于美国的经济危机,但却引发了全球性的经济危机。所以,对跨国银行的监管确有必要,在维护全球金融、全球经济的安全和稳定有非常重要的意义。 二、 跨国银行的风险监管 (一)东道国监管与并表监管 从历史上来看,东道国的监管是最原始、最基础的监管方式。因为跨国银行的介入会对东道国经济的有着或多或少的影响,并且基于主权属性,对外来投资者的监管主要体现在准入前的限制和准入后的管制。 并表监管是跨国银行母国在全球范围内对其资本状况和风险进行总体监管的一种方式。“并表”一词明显不同于单一监管,它是以银行总行、分行、子公司等为对象,并表范围广泛涉及银行整体,包括持股和参与并有效控制的业务。并表监管是对传统上东道国管制优先的法律理念的一种突破,它的实施在一定程度上会延伸和扩大母国对银行及其海外机构的监管责任,然而,东道国的监管并不会因此而减弱。针对跨国银行风险的监管,并表监管不是唯一的方式,它需要与东道国监管的模式相互配合,才能达到好的效果。 (二)巴塞尔协议 监管责任的最低标准是并表监管下的联合监管,这一标准是巴塞尔协议对东道国和跨国银行母国监管责任的划分。1983年的《巴塞尔协议》规定了东道国的监管责任,与此同时,跨国银行母国也需要对其加以监管。随后,1992年的《巴塞尔协议》在此基础之上又进一步深化了这一原则,包括母国需要对跨国银行的监管细则以及审批手续的严格责任,从而确定了双重的审批原则。关于东道国和母国责任的具体划分是在1996年的《跨国银行业务监管》得以体现,在该文件中对跨国银行业务的监管提出了29条建议,从此,监管制度的建立为有效监管提供了制度上的保障。根据时代发展的需要,巴塞尔委员会在进入21世纪以后逐渐的完善了监管体制,分别在2004年、2006年出台了先关法律文件。需要注意的是,在2006年的《有效实施新资本协议》文件中,提出了东道国监管在整个监管体制中所发挥的作用。东道国对其境内的外资银行的监管责任是法定的,不可避免的,同时,跨国银行母国也应当与东道国加强监管合作,只有采取有效的沟通,才能确保监管体系的全面性,有效的防范风险。 三、对跨国银行监管的反思与建议 (一)次贷危机背景下跨国银行风险监管存在的漏洞 1.立法有漏洞,以致跨国银行规避监管: 从金融监管的整体上看,巴塞尔委员会针对跨国银行的监管是很全面的,从框架到具体细节都根据混业经营的模式进行了调整,但金融创新的逐渐加深,跨国银行便不断地通过拓宽业务范围得方式逃避监管。以致于尽管已经达到巴塞尔协议的要求而运作的金融机构依然问题严重,在次贷危机的影响下也是不可避免的面临倒闭。
2.监管体制下的“真空”问题突出: “真空”是指混业经营背景下,金融创新使得银行的角色多样,投资银行的监管体制出现了巨大的真空地带。即使存在多个机构进行多方位的监管,也无法全面地应对金融创新衍生的高风险产品所带来的风险,更无法应对这些新型金融产品规避监管的情形。 3.信息不对称: 信息不对称指的是跨国银行母国与东道国在监管信息分享方面有漏洞。分享监管信息有利于双方对跨国银行的经营状况进行有效的把控,但若双方在信息方面沟通不及时甚至是不存在分享的情形,将会对跨国银行风险采取的防范措施有极大的不利影响,监管效果也会大打折扣。信息的不对称往往会增强银行规避监管的能力,同时也会给金融秩序增添不稳定因素。 4.政府对银行内部的管理力度缺乏: 银行内部管理体制不合理,银行内部高管与员工参与持股,过度进行高风险的投资行为,一味的追求利益,会极大的损害其他股东利益。大部分跨国银行的倒闭一方面可以归结于监管体制的不完善,另一方面则可以归根于内部管理体制的问题。如果不能建立内部人员与银行自身的长远共同利益,再完善的监管体制也拗不过金融业的贪婪本性,使得金融机构本身发生倒塌。 (二)我国跨国银行监管体制的现状与改革建议 1.我国监管体制现状: 首先,监管的组织体系有待改善。目前跨国银行的经营已经从“分业”向“混业”转变,随之监管体系也应该转变为“混业”模式。我国采取的是分业监管,这种监管模式存在重复监管的缺陷,很容易降低监管的效率。其次是拓宽监管范围。风险监管不能单单注重信用和市场风险方面。针对违法风险、声誉风险等其他风险则关注较少一些,相关规定也仅仅是概括,缺乏可操作性。 2. 改革建议: (1)转变监管模式。根据跨国银行经营模式的转变,监管模式也应该随之改变,但我国目前在混业监管方面还不太成熟,对此可以通过制定条例的方式协调国务院对三大监管机构的职责划分,以此防止因为重复监管带来的真空地带,提高监管效率。 (2)加强政府监管并拓宽监管范围。对风险的监管不能仅仅依靠对市场准入环节的严格限制,特别是面对国际金融市场一体化的大背景,为了能够有效地防范跨国银行所带来的风险,应该加强在市场经营方面的监管。从我国的现状来看,目前的立法多在强调市场准入环节的重要性,对经营方面的把控相对较少。《外资金融机构管理条例》对跨国银行的监管从经营成本和市场份额两个方面进行了限制,但这也不过是在大框架上对其经营状况进行监管,并未涉及具体层面,所以,在有效防范风险方面有待考量。 (3)建立信息公开、风险提示制度。对跨国银行的监管需要东道国与其母国共享监管信息,这也是一种有效监管的方式,其中最重要而就是信息公开、信息披露。信息公开的范围与程序是政府的职责之一,银行的经营范围、经营状况以及相关银行在母国的机构信息都应该进行公开、分享,在一定程度上也是对跨国银行的风险状况进行评估,从而降低不必要的道德风险。尽管建立信息公开制度有益于防范风险,但需要考虑的银行作为投资者,具有掩盖风险的本能,甚至有可能对风险本身并没有太多的理解,容易就此错过风险防范的最佳时机。所以,于政府而言,加强两国投资合作信息分享制度的建立,对跨国银行风险防范尤为必要。 (4)加强合作监管。跨国银行首要的特征就是跨国性,业务和分支机构也自然会涉及许多国家,尽管分支机构是处在不同国家,但是其内部管理却具有关联性甚至统一性。金融创新引发的风险不能仅仅依靠单一的监管模式。因此,加强国际监管合作尤其必要。虽然我国非常重视对跨国银行监管在国际合作方面的开展,对此也做出了非常多的努力。但跨国银行监管国际合作除了需要在相关国家之间构建起交流的平台外,还需要其他方面的配合。具体上则包括加强国内立法、参与国际合作会议。通过参与国际层面的会议加强国际监管合作,但当前我国在危机处置合作方面没有国际层面的协议,在真正遇到银行危机处置时会出现应对无力的情况,会给日常监管的国际深度合作带来隐患。对此,我国应当尽快弥补这一空白,在注重日常监管合作的同时,重视跨国银行危机处置合作机制的构建。