安置房的建设问题及对策研究论文

棚户区改造的财税政策论文【1】

摘 要：棚户区改造不是单纯的居民居住区的翻新，这涉及到棚户区在改造的过程中各个方面的问题——拆迁、建设、回迁、管理，文章主要总结辽宁省棚户区改造的模式、改造后的影响。

辽宁省棚户区改造的模式及经验是我国城市建设过程中的创新，实现了优势资源互补，减少棚户区改造过程中存在的诸多矛盾。

文章从财税政策的视角提出支持棚户区改造的有效机制，强调需进一步深化我国的财税体制改革，使财税政策在支持棚户区改造的过程中发挥长期性、有效性以及持续性作用。

关键词：棚户区改造 辽宁省 财税政策

棚户区改造工程，既是有效解决辽宁省遗留下来的历史问题的举措，又是全面落实科学发展观，全面建设小康社会及全面振兴辽宁的重大决策，这也与我国《中国农村扶贫开发纲要(2011-2020)》相吻合。

棚户区的改造，是一项长期重大的任务，特别是集中连片特殊困难地区的改造，这更是一项全新的历史课题。

到2011年底，辽宁省共改造大面积棚户区1511.4万平方米，建设2372.6万平方米回迁楼，改善了41.9万户142.7万棚户区居民的居住条件。

从而有效地解决了低收入家庭住房困难，增加了棚户区居民的就业，提高了居民收入水平，使家庭发生巨变，使整个辽宁经济、社会发展等各个方面得到进一步发展，为辽宁老工业基地加快转型步伐、实现全面振兴注入了新的生机和活力。

一、推进辽宁省棚户区改造的主要模式

辽宁省进行棚户区改造所选择的主要模式是政府主导与市场运作相结合模式。

政府主导，就是采取省市区三级政府分级负责的办法，省级政府主要负责整体规划、政策制定等带全局性的工作，而市级政府主要负责资金筹措、协调指挥等工作，区级政府就承担拆迁、建设、回迁后管理等具体环节工作。

总言之在棚户区改造的过程中，充分地利用各级政府与市场的优势力量，涉及棚户区整体规划等工作由政府主导，投资主体多元化：政府、国企、私企等可以作为投资主体，这样在拆迁、回迁的环节动用政府的力量，而建设的环节交给市场(开发商，在这里既可以是国企，也可以是私企)，这样就综合运用了行政手段、经济政策及法律措施来进行棚户区改造。

抚顺、本溪、阜新、铁岭等市就采取了政府主导、市场运作的模式。

在整个辽宁省的棚户区改造过程中，14个市大多都选择政府主导、市场运作相结合的棚户区改造模式，主要原因在于：

1.政府主导、市场运作结合的模式能在最大的程度上维护棚户区居民的切身利益。

棚户区房屋的现状十分复杂，有的拆迁政策很难适用实际需要。

如果由开发商作为拆迁主体承担棚户区改造任务，很有可能造成开发商与棚户区居民的对立，影响整个改造的进程，最终还是要政府出面调解。

2.政府主导、市场运作能最大限度使用资金。

棚户区改造过程中，辽宁省打破行业垄断，实行招标投标选用施工单位，采用合理地标价法，全方位实施棚户区改造工程新型的计价方式。

3.政府主导、市场运作既能充分整合行政资源，又能有效地发挥市场配置资源的作用。

在棚户区改造的过程中，政府能在有限的时间内调动资源为棚户区改造服务。

比如，各级消防部门在政府的带动下，主动为棚户区居民服务，用最短的时间完成棚户区改造消防审批手续;水电部门在棚户区建设期间，为保证工程质量、进度等问题，主动垫付资金用于工程临时用水电。

4.政府主导能有效、及时地解决棚户区拆迁、建设、回迁及管理等各个环节的矛盾和问题。

由于辽宁省棚户区形成的历史久远，涉及房屋产权关系复杂，最突出的问题就是“偏厦”问题。

所谓的“偏厦”，就是棚户区居民很难在其它地方买得起房子，当房主的子女长大成人后，为了解决住房紧张的问题，就在原住房的旁边违规搭建一些临时性的住房，久而久之，一代传承一代，就这样形成规模庞大的、问题严重的“偏厦”。

二、推进辽宁省棚户区改造产生的积极影响

1.促进棚户区居民资产迅速增加，缩小了棚户区居民与非棚户区居民的差距。

通过对棚户区的改造，不仅为全省200多万人改善了住房条件，还大大缩小了全省各个棚户区家庭住房面积、资产等。

辽宁省在回迁安置的过程中，想尽一切办法做到棚户区居民“住得进”，采取“拆一补一”的措施，适度进行补助，尤其是那些特困户，使其花较少的钱就拥有价值十万元左右的或者甚至价值几十万元的住房，家庭财产增值了十几倍乃至几十倍，缩小了贫富差。

2.优化了城市的总体规划，加速推进棚户区与城市一体化进程。

改造前，棚户区居住环境相当恶劣：没有像样的道路、排水系统、垃圾清理系统，以煤炭取暖、做饭，烟雾弥漫。

棚户区改造后，居住环境得到明显的改善，垃圾少了，环境优美了，道路也宽阔了。

据调查显示：82.7%的居民认为居住区的噪音下降，70%的居民认为饮用水质量提高，认为绿地增加、景观改善、住房更舒适、空气质量改善的居民分别是78.7%、89.9%、93%、84.3%。

比如抚顺市棚户区拆迁改造拆掉了1万多根居民燃煤的小烟囱，年减少排放燃煤炉灰1.5万吨，烟尘2475吨，二氧化硫1441吨。

3.加快了棚户区基础设施建设。

通过棚户区的改造，使得棚户区基础设施进一步完善，居民生活更加便利，发展空间进一步增大。

据调查显示，阜新市对100多条街道的新扩建改造，实现了城市公共服务网络的全面改造升级，建设了日处理能力1500吨的垃圾无害处理厂和日处理能力10万吨的污水处理厂，进一步增强了城市服务功能，城市集中供热率、自来水普及率、燃气供应率分别从棚改前的66%、94%、39.8%提高到目前的95%、97%、64%。

抚顺市在各个棚改新区建设过程中，同步建设社区管理基础设施总面积达9.8万平方米，铁岭市在新建的社区内建设供水管网长72.1公里，排水管网总长73.81公里，燃气管网总长82.03公里，供暖管总长73.61公里，供电线路总长度80公里，而且新建的社区内道路都采用沥青混泥土路面，总长29公里，新道路面积达58.98万平方米。

通过完善基础设施配套建设，社区服务功能得以全面提升。

三、存在的主要问题

1.棚户区发展战略认识不足，政策持续性有待完善。

辽宁省作为全国的老工业基地，由于时代背景、历史发展原因，多年发展的结构形成了产业转型升级滞后、基础设施不健全等问题。

辽宁省从2005年开始，实施城市集中连片棚户区改造。

但是，一些地市为了追求所谓的政绩，“民生工程”、“一号工程”难免就变成“形象工程”。

不切实际地盲目进行棚户区改造，造成许多棚户区无就业现象;有的地方把棚户区改造简单地认为是广场建设、基础设施建设、道路建设等，而没有建设相关的配套设施，比如学校、就业救助中心、社区管理中心等。

基础设施建设与基本公共服务的供给不能满足棚户区居民的需要，有时还出现抢资源、争市场的现象。

棚户区社会保障体系、土地使用与征用机制、劳动力转移、财税政策及行政管理等制度不配套、不健全。

2.“半棚户区”将会成为城市化进程中的绊脚石。

通过几年的努力，辽宁省棚户区改造取得了巨大的成就，棚户区改造进程全面推进，极大地改善了城市面貌，完善了棚户区设施的配套建设，使得棚户区生活质量得到极大的提高，同时还极大促进经济的发展。

但与此同时，由于许多棚户区内居民仍然保留原来的生活习惯，土地及行政管理体制还没有完全跟上城镇化步伐，导致棚户区居民空间聚集，许多棚户区在城市与郊区的边缘，使得这些棚户区即像城镇，又像新型农村，这种现象就叫做“半棚户区、半城镇化”的现象。

“半棚户区“现象突出地表现为：一是只重视棚户区硬件设施的配套建设，忽视社会保障、棚户区居民的素质、子女上学、居民看病等软件设施的建设。

二是建设布局缺乏统筹规划。

重复建设、有些新建的棚户区过于分散等，这严重浪费土地资源，缺乏科学的规划，导致棚户区管理跟不上去。

三是缺乏保障措施。

原来棚户区居民迁到新建的社区后，使得新的就业岗位和生产岗位很难得到满足，棚户区居民的收入预期大大减少，其基本生活很难得到保障。

因此，就业难、社会保障标准低、棚户区居民收益少、社会保险程度低等，使得原来棚户区居民表面上有城市居民身份，实际上不能过上城市居民应有的体面生活。

这些“半棚户区”现象已经成为我国城市化进一步深化发展的绊脚石。

3.棚户区改造面临资金困难。

在目前的体制下，棚户区改造资金主要来源于拍卖土地所得以及财政扶持资金。

但是，棚户区改造资金面临以下几个问题：第一，棚户区改造资金供给总量不足，供需矛盾突出;第二，金融支持棚户区改造效率比较低，促进作用不是特别明显;第三，金融支持结构比较单一，难以满足棚户区改造对资金的需求。

四、进一步推进棚户区改造的财税政策思考

经过多年的改造工程，辽宁省棚户区改造具有质和量的改善，在量的方面，许多大片集中棚户区被改造，棚户区居民向城市集中和聚集，城镇空间随之也越来越大，越来越多的棚户区居民变成新型市民;在质的方面，通过棚户区的改造，城市基础设施更加完善，棚户区居民生活水平进一步提高，棚户区居民与非棚户区居民差距进一步缩小。

2005年以来，财税政策在支持辽宁省棚户区改造的过程中，发挥了积极的作用。

据不完全统计，就地税系统而言，全省(不含大连)共减免各项地方税收3.3亿元(营业税及附加：1.3亿元，土地使用税：1.1亿元，契税：0.6亿元，其他0.3亿元)。

但是，棚户区改造的进程中存在很多市场本身无法解决的问题，这就要求政府积极介入，充分发挥财税政策促进棚户区改造的宏观作用，为此，需要建立健全各项财政制度，完善公共职能，使财税政策更符合棚户区改造的要求，为政府履行职能、改造棚户区提供有力的财力保障。

1.加速健全并完善财税政策对棚户区改造的制度供给。

进一步完善财政公共物品供给职能。

加大财政在棚户区改造过程中公共物品供给结构的调整，全面加大对棚户区改造过程中公益基础设施和公共基础设施的财政投入力度，加大对棚户区居民子女上学、棚户区居民看病、棚户区居民文化建设、棚户区内配套设施等建设投入，建立适合棚户区改造的公共财政体系，逐步完善与棚户区改造相对应的税收优惠制度。

建立健全棚户区改造地方税体系，为棚户区改造提供优惠的税收政策。

不断完善房产税、土地税以及相关的税收，加强棚户区改造建设税等，环境保护、资源等专项税，使之成为地方税的主要收入来源。

2.加大政府财政对棚户区改造制度需求者的投资力度。

要进一步提高棚户区改造进程中制度需求的整体素质。

棚户区居民和市民、当地政府等是推动棚户区改造的主体，棚户区居民在早期为工业化、城镇化建设做出巨大的贡献，也是棚户区改造的制度需求者和最大的收益者，政府主导的棚户区改造应该加大财政投入力度，不断创新政府财政理念，创造棚户区改造进程中文化和谐发展。

要积极发展多元文化意识，树立棚户区居民也是基本公共服务的对象，促进其尽快融入现代城市文明。

另外，要注重区域差异性发展，当地政府在制定棚户区该走的财税政策时要适应当地的情况，又快又好、基本均等地提供财政公共服务。

尽管经济发展不均衡决定了棚户区改造进程中有一定的层次性，同样也决定了制度需求的非一致性，但是政府财政可以通过加强政策调控，按照基本公共服务基本均等要求，有计划有步骤地实现区域发展和棚户区均衡改造。

3.积极构建政府财税在棚户区改造过程中生产型社会保障制度建设。

棚户区在改造后，棚户区有一部分居民的生活在一定程度上改善了，但是由于住进了城市，生活费用会有所提高，为进一步提高棚户区居民生活质量，当地政府应该在已经建立起来的社会保障体系的基础上，加快步伐、积极地构建生产型社会保障制度。

积极发展工业经济、广开就业门路、创造自主创业平台、增加就业渠道、增加居民收入预期等，这是提高城镇化水平的重要措施，促进棚户区改造的长远之计，改善民生、促进棚户区与非棚户区协调发展的'根本举措。

一是制定财政支持棚户区与非棚户区协调发展规划，强化政府的财政宏观调控的引导作用。

尽快制定一系列的政策、措施，对棚户区与非棚户区关系进行宏观管理;不断改革棚户区改造的相关财税政策，以适应不断发展的新形势新情况，加快棚户区与城市的融合力度，理顺棚户区与非棚户区的财政的关系，为棚户区与非棚户区动态协调发展奠定坚实的体制基础。

二是积极实施棚户区财政扶贫开发政策，全面协调棚户区与非棚户区经济发展。

努力改善金融服务机制，加大对棚户区扶贫资金投入。

三是建立制度化的棚户区经济投入机制。

鼓励和引导民间资金投入到棚户区改造中，鼓励民营企业吸纳棚户区有效劳动力。

另外，政府财政要重点支持棚户区基础设施管理和维修专项基金，加大棚户区基础设施和生态环境等的保护。

参考文献：

1.余姚市财政局课题组.推进农村城镇化建设的财政政策思考.财政改革热点问题探索——2010年浙江省财政课题研究成果汇编.浙江人民出版社

2.徐保成等.财政支农政问题研究与对策思考.中国财经信息资料，2012(13)

棚户区改造涉税问题的研究【2】

摘要：棚户区改造作为党的民生工程之一，已纳入各级政府的重要工作议程，并提出用3年左右时间，“让棚户区百姓住上好房子”。

然而如何动员全社会的力量加快棚改进度，来实现党和政府提出的目标，有很多政策需要研究制定。

本文通过实例，就税收政策方面加以研究阐述，并提出粗浅建议，以期引起关注。

关键词：矿区;棚改;税收探讨

“安得广厦千万间，大庇天下寒士俱欢颜，风雨不动安如山”，唐代诗人杜甫这一千古绝唱，正在淮南矿区变成美好的现实。

这种居官思民、拥富怜贫的思想，穿越了千年时空，至今还闪耀着博爱的熠熠光辉。

淮南煤矿秉承祖国优秀的传统文明，以职工的福祉为己念，充分让职工享受改革和发展的成果。

然而，随着棚户区改造规模的不断扩大，企业面临两难的窘境。

一是棚改不能像房地产开发那样，进行市场商品化运作;二是棚改公益、公共设施投入不能由棚改困难户来承担，企业投入逐渐增多，负担加重;三是由于国家政策不明确，棚改涉税矛盾愈加突出。

税收作为国家组织财政收人的主要形式和工具，调控经济的重要杠杆之一，具有维护国家政权和监督经济活动的作用毋庸置疑。

但是，就棚户区改造单个经济活动而言，它是利国利民维护民生的重要举措，出台免征棚改涉税政策从法理上理解符合“取之于民用于民”的宗旨。

要实现“党和政府要让棚户区百姓住上好房子” 的目标，国家应研究制定棚户区改造税收扶持和激励政策，创造良好的税收环境，帮助棚改主体放下包袱、轻装上阵，加快进度。

笔者以淮南矿区棚改为例，就涉税政策提出粗浅建议。

一、淮南矿区棚改现状

淮南煤矿作为百年老矿，历史原因遗留下来的棚户区有78片，棚户区房屋基本上为上个世纪50～70年代建造的砖木结构房屋和筒子楼。

由于当时建设标准低，房屋厨卫不配套，区域基本无排水、道路、活动等基础设施，加之使用年限已久，破损情况比较严重。

目前多数已墙体开裂，屋面渗漏，安全隐患多。

这些棚户区既威胁居住安全，又影响职工生活质量和城市形象。

为彻底改善棚户区职工的居住条件和居住环境，2003年，淮南煤矿率先启动了安徽省也是行业规模最大的棚户区改造工程，提出用10年左右的时间投资120亿元新建约850万㎡住房，拆迁安置棚户区约9万户，全部解决煤矿棚户区问题。

其中：棚户区改造新建约700万㎡住房，拆迁安置棚户区约7.3万户;采煤沉陷治理新建150万㎡住房，搬迁安置沉陷区住户约1.7万户。

淮南煤矿棚户区改造本着“个人出资、财政支持、政策优惠、企业补贴”的原则，由国家、地方政府、企业、个人等共同出资，多渠道筹集资金。

当前，随着棚户区改造逐步完成，企业在并不富足的情况下已累计拿出近26亿元资金补贴棚户区改造公共和公益设施建设。

同时，由于国家涉及棚户区改造的“税费”政策不明确，税企涉税矛盾愈加突出。

原本应由政府主导的棚户区改造工程，企业主动承担了社会责任，反而为“税费”的事“闹心”不尽合理，挫伤了企业积极性，阻碍了棚户区改造的进度，增加了企业负担。

棚改让矿区“大庇寒士俱欢颜”，企业因此涉税“愁眉不展”。

二、棚户区改造涉税分析

据不完全统计棚户区改造涉及“税费”种类近20余项，如安置房营业税、城建税、教育费附加、土地增值税、印花税、契税、人防费、城市建设配套费、渣土处理费、墙改基金、白蚁防治费、规划编制服务费、拆迁管理费、图纸审查费、测量费、质量监督费、工程交易费、招标代理费、劳动保护费、拆迁补偿费以及其他等费用。

截至目前已发生棚户区改造工程“税费”近8亿元，如果按照现行政策项目完工预计要发生“税费”近13亿元，约占实际投资额的16%左右。

笔者认为：

一是棚户区改造工程项目不能等同于房地产开发企业经济业务。

棚户区改造以解决棚户安居为目的，房地产开发在遵循市场经济规律的基础上以盈利为目的，两者有质的区别。

因此，棚户区改造不能完全参照房地产开发企业涉税政策执行。

二是棚户区改造是政府行为，带有计划性。

企业依据政府批文实施棚户区改造，不是市场化行为，也不是完全意义上销售不动产的买卖关系，而是按照国家规定拆迁安置“职工拿一点(资金)”，不完全符合营业税条例规定的纳税要件。

因此，棚户区改造安置房收入是对投入成本的一种补偿，带有集资建房性质，按照营业税税目征税，理由不充分。

三是国务院《关于促进煤炭企业健康发展的若干意见》指出：“继续采取国家、地方政府、企业和个人共同出资的办法，解决历史形成的矿区危房、棚户改造问题”，可见棚户区改造的特殊性。

四是最早实施煤矿棚户区改造的老工业基地——吉林省，为了妥善处理好棚户区改造涉税问题，印发《关于落实城市棚户区改造项目地方税收优惠政策的通知》明确规定，“对房地产开发企业参与棚户区改造偿还原拆迁面积房屋部分，经主管税务机关核准，暂不征收营业税”，可见棚户区改造涉税处理有先例。

三、矿区棚改涉税建议

税收优惠，是指国家在税收方面给予纳税人和征税对象的各种优待的总称。

是政府通过税收制度，按照预定目的，减除或减轻纳税义务人税收负担的一种形式。

通过这种形式可以激励棚改主体，加快棚改进度，早日实现职工“安居”的目的，促进矿区和谐稳定。

1、免征煤炭企业棚户区改造安置房收入营业税。

淮南煤矿棚户区改造工程是国家发改委批复、有中央专项投资补助的项目，同时也是淮南市旧城改造的重要组成部分。

建议，棚户区改造工程比照吉林省同类性质棚户区改造工程的做法，“对房地产开发企业参与棚户区改造偿还原拆迁面积房屋部分，经主管税务机关核准，暂不征收营业税”。

2、免征土地增值税。

淮南煤矿实施的棚户区改造是一项整体民生工程，符合国务院《关于促进煤炭企业健康发展的若干意见》的规定，不存在土地增值问题，建议免于预征土地增值税。

3、企业补贴棚改项目支出应允许所得税前列支。

淮南煤矿棚户区改造本着“个人出资、财政支持、政策优惠、企业补贴”的原则，由国家、地方政府、企业、个人等共同出资，多渠道筹集资金。

建议，煤炭企业棚户区改造工程，企业补贴资金允许在成本列支，税前扣除。

4、建议减半征收地方政府出台的各项行政事业性规费，帮助棚改主体减负，早日完成棚户区改造任务，实现矿区健康稳定发展。

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自1979年开始改革以来，中国的住房制度经历了多次变化。从最初的小步提租、补贴售房，到现在的针对不同收入层次的人建造不同档次的住宅，并分别实施商品房、微利房、平价房和标准房的政策。对于人数并不很多的高收入者，规定他们只能通过市场去购买商品房，房价随行就市。对于广大中低收入者，由于的市场房价大大超出了他们的经济承受能力，就在政策上给予微利房、平价房或标准价房的照顾。这种逐步形成的房改政策对中国住房的建设速度的提升起到了重要的作用。但是与此相伴的是住房市场出现了严重的分割性导向：群体间的住房条件差异提升，空间上的群体隔离加强。这种隔离一方面是由于居民的货币支付能力差异造成的，但是更为重要的一方面还是由于不同的准入机制导致了群体间的制度性受益差异。从受益的角度，中国的房改政策更有利于上层，它加速了中国的贫富分化，强化了中国社会的贫富分割。 一、住房制度改革思路 由于种种原因，单位所有制的福利性实物分配式住房制度已经走到尽头。1980年4月邓小平对中央有关负责人说，“要考虑城市建筑住宅、分配房屋等一系列政策。城镇居民可以购买房屋，也可以自己盖。不但新房子可以出售，老房子也可以出售……”（张泓铭等，1998：47）由此揭开了中国住房改革的序幕。随后，我国政府确定了住宅商品化的思路： （1）“提租补贴”，建立住房基金，促进居民个人买房、建房的模式；（2）以优惠价出售旧公房，建立住宅基金，促进提租，发展个人建房模式；（3）从新增量的住房制度改革入手，通过推行新建公房、向个人出售和“新房新租”，带动现存量的住房制度改革；（4） 小步提租、无补贴思路；（5）“以息抵租”模式。根据住宅的价值和使用状况由住户向产权单位缴纳抵押金，用抵押金的利息冲抵房租；（6）“小补提租，双向负担，新建住宅资金统筹”的思路；（7）现有住房的“小步渐进”式改革与新增住房的“大步就位”式改革相结合的思路。对旧、新住房分别对待（Chu ＆Kwok，1990：179-180）。 在实践中，则遵循“摸着石头过河”的改革原则：（1）试行城市公有住宅补贴出售给个人的办法。1982年，在常州、四平、郑州、沙市4个城市首先进行新建的公有住宅补贴出售试点，即“由国家、补贴三分之二，个人拿三分之一”。这种方式后又在北京、天津、上海和23个省、自治区80多个城市试点；（2）对鸳鸯楼实行新房新租；（3）国家新建住宅和旧有住宅都可以出售给个人（中国城市住宅会、住宅社会学学术委员会编，1991：184）。 实践表明，上述住房改革思路只关注了经济和理性层面，注意的是房改既定目标：货币化的成功与否，却没能很好地从社会政策的角度对房改整个过程以及由此产生的结果进行审视（Chu ＆Kwok，1990：641-670）。故而，它并没有从根本上解决中国的住房危机。反而在危机的同时，引发了严重的住房分配不公正的问题： （1）时间序列上的不公正。新老公房的现有住户得到更多的政策优惠，这是对后加入劳动队伍的劳动者的一种剥夺；（2）空间序列上的不公正。经济学常识告诉我们，城市的土地是有级差地租的，不同地段上的住房商业价值相差悬殊。那些由于历史原因而占据城市核心地段的单位或个人住户会额外得到一大笔财富，他们可以通过卖旧买新而实现财富的转移；（3）住房制度运行的结果不公正。不管是“提租补贴”还是“补贴售房”都是以原住户的原住房面积为依据而进行的，这样就造成原来住大房、宽房的人得到更多的补贴，住房窄小或没有住房的人得到的补贴少或没有补贴。 这无疑是住房资源分配上的“劫贫济富”。造成上述不公平的原因是多方面的，本论文的关注点在第三方面。之所以这样选择，是因为任何改革的实施都会涉及到一个时间点和空间范围，都会由于历史原因而使一部分人成为“幸运者”，更重要的是它会“很快”成为一种“历史”。而第三个方面的不公平直接指向现在和将来，向人们展示制度的“公正性”或“不公正性”。 二、住房制度的分割性 （一）四种不同类型的住房“对应”着“不同”的住户 根据取得住房的途经来划分，中国城市中有四种不同类型的住房：商品房、单位房、公房（政府房）以及安置房（廉租房）。根据住宅建造的档次划分，又可分为商品房、微利房、平价房和标准房（张泓铭等，1998：146-149；211-217）。商品房在公开市场上以全价销售，价格高，一般市民难以购买。另外三种住房供给在性质上类似：都有不同程度的补贴。 1商品房商品房在公开的房地产市场上交易，它的特点是价格高，而且上升的速度快。例如：1984年广州市新开发的小区商品住宅每平方米平均售价513元，1988年上升到1500元，市区内旧房改造每平方米平均售价由800元升到2200元，且有继续上升趋势。有关调查发现，半数以上商品房项目利润超出20%，最高的达到582%，超过了中央、省政府规定最高限额的2至1018倍（郁文达，1992），商品房的买主是那些没有该城市户口的高收入者以及有该城市户口的特别富裕者。因此，在私营和外资部门多的城市，商品房个人购买的份额大些，有的人将购买商品房作为一种投资。中国的商品房市场，由于进入市场的信息渠道的差异而遭到一定程度的扭曲。但是，总体上是市场规则的作用，房屋的供求决定房屋的价格和房租的水平。 2单位福利房 有特定单位正式工作身份即有工作档案的户主（干部或工人）才可以享受单位的福利房。员工只向单位交纳象征性的租金，住房地产权实行全民所有（单位代管）。住房建设由国家财政划拨，住房的分配借助行政权力，在管理上不计成本，实施政策性亏损。 北京市1985年对居民的居住状况做了调查，发现住房困难户高达30.7%，而住房人均8平米以上的宽裕户却占25.8%.从住房困难户的职业构成上看，护士中住房困难户高达40%，服务人员中住房困难户占37.8%，高校教师中住房困难户占33.3%，医生和人员中住房困难户分别占16%和14%.从居民的收入来看，人均收入越低，住房困难户所占的比重就越大。人均收入在40元以下的住房困难户占49.1%，人均收入在70-80元的住房困难户占33.3%，而人均收入在120元以上的住房困难户只占8%.从职务序列上看，调查对象中，司局级以上家庭没有住房困难户，其中宽裕户占57.9%，处级干部中宽裕户占328%（中国城市住宅问题研究会、住宅社会学学术委员会编，1991：194）。 调查系统于1988年在北京市进行了1000户居民的入户问卷调查。调查发现住房分配存在以身份和行政级别为基础的群体差异：（1）干部与工人的差异。机关干部和干部的住房状况明显好于企业工人和商业职工，干部的人均使用面积是8338平方米，比工人（包括商业职工）高出2331平方米。 （2）党员与群众的差异。党员的人均使用面积为833平方米，比群众高出188平方米。 （3）中央与地方的差异。中央机关干部的人均使用面积为923平方米，比市属机关干部高087平方米；（4）全民与集体的差异。全民单位职工的人均使用面积为675平方米，集体单位为565平方米（日报，1988年10月11日3版）。 上述数据说明，行政性单位制福利分房在单位之间存在着明显的分割：单位行政级别越高，得到的住房福利也就越多；在单位内部，不同等级的 行政领导之间，领导与群众之间存在着相应的分割线，行政级别越高得到的住房福利越多。下表是90年代中期，某特大城市政府规定的公务员住宅使用标准。 案例1：A ，某省城大学教师，于1998年调到北京某国家机关，不到一年就以每平方米1200元的优惠价在北京三环以内买到135平方米的经过精装修的房子。 B ，某重点大学（非北京）1996年大学毕业生，后分配到北京某区政府，三年后分到一居室的配套房，后因北京旧城改造，开发建设部门给B 拆迁补偿费38万元， B 可以利用这些钱（自己再加一部分）购买另一套产权完全属于自己的商品房。 案例2：某政府机关分配住房的机构名称随着中央政策和宏观经济环境及其他单位的横向比较而变化。该机关房管部门依次采用过的名称有：房产科，住房改革委员会，住房分配委员会，住房调配委员会。每更改一次名称，单位领导就可以重新分配一套住房。 3公房（政府房管部门掌握的住房）每一个城市的政府都掌握一定的房产，这些住房只给有合法户口的城市居民居住。1985年的普查资料显示：城镇居民中有缺房户1054万，占总数的26.5%，其中无房户128万，占3.2%；不方便户415万，占105%；拥挤户511万，占129%.城市居民中，缺房户754万户，占城市户数的288%，县镇缺房户300万户，占县镇总数的22.1%（《光明日报》，1987年1月19日）。 1995年武汉市有40%的居民住房困难，具体如下：12岁以上的子女与父母同住一室的占119%；12岁以上的异性子女同住一室的占40%；老少三代同住一室的占42%；已婚子女与父母同住一室的占26%；床晚上架起白天拆除的占65%；客厅里放床的占86%（谢志强，1999：22）。 由于城市中住房困难户所占的比例并没有随房改的推进而减少，政府针对城市缺房的采取了一系列措施，这其中包括修建解困房，发起安居工程。解困房以成本价或低于成本价出售或出租给住房特别拥挤的居民或与父母住在一起的新婚夫妇；安居工程是为普通工人修建的低成本住房，其售价较低，政府要求这类房只能售给城市中的低收入者。政府在努力地设计并建造城市大众能支付得起的住房体系（浩然，1996：18-20）。 4安置房政府规定，在旧城改造的过程中，开发公司有责任对拆迁户提供补偿性的住房，这种住房要么免费提供，要么拆迁户只交名义上的租金，要么以非常大的折扣向拆迁户出售新建单元住宅。1997年，国家统计局下属的美兰德信息公司在全国30个省、自治区、直辖市及71个城市，对15600户居民家庭进行了入户调查，调查总体覆盖了全国2亿居民，调查显示，北京、天津、上海、重庆、广州5城市居民住房仍主要依靠单位分配，其中上海市居民现有住房仍有6248%属于单位公房性质，列5城市之首；北京是44.76%；广州以38.46%的比例居5城市之末。房改性质以购房为主的，近几年房改步伐迈得较大的重庆和上海分别以24.78%和22.89%的比例居5城市前列，天津市居民通过房改购房的只有909%.个人租房，广州市和北京市居5城市前列，分别达到8.55%和6，99%，上海市只有1，03%，名列最后。5城市个人购买商品房的比例都不高，最高的广州市为556%，最低的重庆市只有0，43%（经济日报，1998年1月15日7版）。 四类住房的存在说明市场要素和再分配经济要素分隔着住宅市场。在这四种类型的住房中，后三种住房都得到较多的补贴，与西方福利制的设计类似。上述政策的制订正是基于1978年以后市场化改革已经使中国国民收入异质化这样的事实①。 表面上看，这样的住房配给体系照顾了不同层次的城市居民的住房要求。但是，由于市场因素和传统的再分配经济缠绕在一起，在房屋配置的过程中，不同层次的居民（购房者）并没有按政府的要求“站”队，收入高者总“喜欢”站进收入低的行列，从而出现寻租行为。社会中的上层或精英阶层有较强的寻租能力，他们的“寻租”导致了“住房积压”现象，即上一阶层侵占下一阶层的住房利益，最终使城市中弱势群体的住房利益无法得到应有的满足。人们经常走“错”路，大学生先到能够分配住房的国营企业干上两三年取得住房后，再跳槽到工资高的私营或外资企业；夫妻“比翼双3飞”，一方在国营单位，取得房子，另一方在私营企业取得票子；国有单位的领导通过不断地调房取得自己的巨大收益；大款则想方设法买安居房，北京市相当多的安居房、经济适用房被有“别克”、“奔驰”的车主买走，以致安居房面积越盖越大，最少都有120多平方米，失去了安居房的本意，也加大了中低收入者的入住难度。① 另一方面，广州市的经验表明，解困房的住户大多从事低等工作，他们逐步觉得自己的社会地位低。社会地位低的住户被集中安排在一起居住，产生了许多社会和心理问题，尤其是他们的后代心理容易遭受创伤。此外，上述四类住房供给的设计都没有把城市中日益增多的农民工的住房问题考虑在内。 （二）六个主要的住房改革制度 自80年代住房改革以来，政策涉及的有六个方面：推行住房公积金，买房给优惠，提高房租发补贴，建设经济适用房或安居工程，1998年实施住房货币化补贴以及廉租房（城市平民的解困房）。 1住房公积金制度住房公积金采取职工和单位分别交纳职工月工资5%的比率。这种办法能够在相应时期内筹集到一定的建房资金。我国公积金制度实行10年来，全国已有6651万职工成为这一制度的直接受益者。截至2001年6月底，全国住房公积金归集总额为2826亿元，归集余额为2065亿元。 累计约有1500万职工提取公积金754亿元，累计向近200万户家庭发放了个人贷款，有效地提高了职工特别是中低收入职工的购房支付能力。但是，建设部副部长刘志峰认为，我国住房公积金覆盖率低。到2000年底，我国住房公积金覆盖率仅为正式职工的603%，近4500万职工还未建立住房公积金。②能参加住房公积金的大多是效益好的国有企业以及事业单位。 公积金制度至少到目前为止将四部分人排除在外：一是没有参加公积金制度的集体企业和个体企业的职工；二是相对困难企业的职工（相当一部分下岗职工）；三是没有单位的城市居民（包括个体从业者）；四是在城市工作的农民工。后三部分人构成目前我国的弱势社会群体，他们最需要社会的援助。公积金的收缴采取的是5%的比例制，职工工资越多，他从单位享受到的补贴也就越多。这种补贴更有利于受惠群体中的高收入者。客观上造成住房补贴的分化。 2买公房给优惠制度房改的主要目标就是针对单位的福利分房。为了解决单位的福利分房问题，住房货币化被认为是一种行之有效的办法。决策者首先想到的就是将单位房卖给原住户，以为这样一方面可以甩掉政府或企业对职工住房的维持和维修负担，另一方面可以回笼一部分建房资金，加速后继的住房建设。因此，在房改的初期推行了“三三制”售房，即个人只要拿三分之一的资金就可以拥有一套全额的住房。在这种优惠制度的导向下，各地出台了一系列花样各异的优惠制度，其中心点就是优惠份额越来越大。 如：胜利油田于1993年10月开始出售公有住宅，按照当时的各种优惠政策，有的人以每平方米80元的价格就买到新建住宅，而当时市场上商品房的价格是900元，两者相差112倍（王小广等，1999：122）。1997年有的大学老教师以不到一万元人民币就买到原住房。1998年实施的住房货币化政策引发了全国范围内的“末班车”效应。为了赶上末班车，青年人匆忙结婚，有的夫妻为了得两套房子而假离婚。1982年到1984年，常州、郑州、沙市、四平四个城市进行新建公有住宅补贴出售试点，四个48①②资料来源：同上注。资料来源：http：—25.htm.城市共补贴出售住宅2140套，建筑面积114500万平方米，投资约1640万元，收回的资金约占投资的30%（毛铁，1984）。当时的界和决策部门都以为那是一条中国式的房改之路。但是如果从社会公平的角度审视，它造成的结果是有房者得补贴，原住房宽的得更多的补贴，没有住房的不得补贴。这种只顾收回小额投资的改革思想，造成了住房改革从一开始就包含着巨大的社会不公正，它无视当时无房户的状况，更没有考虑到后来者的利益。 3提租制度提租改革被认为是房改的两条腿之一。理论界认为，人们之所以不愿意买房，就是因为公有住房的房租太低，远远低于国际惯例的租金水平（市场经济国家通常的售租比例是1∶100.我国在1989年为1∶4000；1993年上半年则达到了1∶10000和1∶30000），租售比例的失调，既加大了房改的难度，也了住房市场和房地产市场的形成和发育（韩素勤，1994）。 因此，80年代后期，烟台等不少城镇对当时实行的低租金进行了初步改革。大致做法是：一、新房新租，即新建成住宅按新租金计租，一般高于旧有住宅租金3至4倍；二、超标准加租，即给职工规定一定的住房面积，超标准按新租金交租；三、混合房租，即职工现有住房按低租金交租，新增面积按新租金交租；四、改房租的暗贴为明贴，即在不增加国家负担的前提下，普遍把住宅租金提高到一定标准，同时按职工的职务、工龄、家庭人口等条件测算出住房补贴标准，发给人民币，职工按新租金交纳房租，这样，住房多交钱多，住房少有剩余；五、经营青年公寓。一些大城市为解决大龄青年需房结婚的困难，建起青年公寓，每套房使用面积约20平方米，一般按成本收房租（毛铁，1984）。这种住房提租的用意就是：多住房，多掏钱。提租的深层次的用意就是使原公房住户主动选择购房，从而实现国家或企业建房资金的一定回笼。但是，提租的幅度与房屋本身蕴涵的市场价值的提升不成比例，后者上涨的速度远远大于前者。表面上看，多住房多交了钱，实质，多住房的人仍然享有更大利益。 4安居工程项目国务院于1994年7月下发了《国务院关于深化城镇住房制度改革的决定》，提出为使人民安居乐业，使社会稳定繁荣，实施国家安居工程。1995年1月，国务院住房制度改革领导小组及有关单位拟定的《国家安居工程实施方案》出台，这标志着国家安居工程正式启动实施。安居工程的主要任务是：从1995年到2000年，用5年时间在原有住房规模的基础上，新增15亿平方米住房，用于解决中低收入家庭的住房困难问题，逐步建立具有社会保障性质的住房供应体系。安居工程直接以成本价向城镇中低收入的无房户、危房户和住房困难户出售。在同等条件下优先出售给离退休职工、教师中的住房困难户（陈小力，1995）。然而，安居工程的最终房价并没有按当初设计的每平方米1000元左右的价格销售（这个价格是参照1995年的商品房价格制定的，当时的商品房价格为每平方米2000-3000元），而是以每平方米2000元左右的价格销售。①这样的价格客观上排除了城市居民中的中等偏下收入者，由于他们的职业通常没有相当的稳定性，经济收入的预期较低，他们难以向银行贷款解决资金问题。主观上，没有该城市法定户口身份的人，特别是广大的农民工的住房问题完全被排除在安居工程的考虑范围以外。安居房实际运作的结果是为中等和中等以上收入者解决住房问题。2000年和2001年以后，随着经济适用房单套面积越盖越大，它越来越成为了有产者周末的住58①1999年11月1日个人购买经济适用房的价格组成：（1）销售价格：2350元m2×建筑面积；（2）层次差价：第1项×楼层差率；（3）朝向差率：第1项×朝向差价系数；（4）应由单位补贴购房款：50元m2×可享受面积（3人以下包括3人为50m2，4人以上包括4人为60m2）。（5）政府补贴购房款：200元m2×享受面积（50m2或60m2，条件同上）；（6）固定资产投资方向调节税为0.安居房个人支付房价=第1项+第2项+第3项-第4项-第5项+第6项。 这样，国家的住房补贴又一次进入了富裕阶层的腰包。5住房分配的货币化制度住房分配货币化是深化房改的核心（侯淅珉、应红等，1999：88）。它被认为是解决住房的“灵丹妙药”，因为它能够避免传统的实物性福利分房的弊端，真正体现公平效率的原则。1998年3月19日，朱?基总理在九届人大一次会议上，郑重指出：必须把现行的福利分房政策改为货币化、商品化的住房政策，让人民群众自己买房子。11天后，广州市政府就推出了实行住房分配货币化的实施方案。但是，这一《方案》规定实施单位是市政核拨经费（即全额预算）或核拨补助（即差额预算）的市直属机关、事业单位，即“吃财政饭”的单位。住房补贴最低限度是每月233元，最高限度是933元（邓海平，1998）。 这一政策实施结果所产生的分化和排斥作用是明显的。职工、下岗工人、无工作单位的居民、广大的农民工都难以享受到此一政策所带来的利益。在客观上，它强化了政府在住房资源配置上的优越地位。 6廉租房制度改革使城市中群体之间的差距日益扩大，同时出现了大量的城市贫民。城市的低收入者包括国有企业的下岗职工，他们的居住问题在短期内由工作单位提供补贴，但是长期的解决方案则要依赖国家。廉租房计划是为了实现居者有其屋的理想。广东省为了解决全省范围内城镇住房特困户的住房问题，率先出台了有关廉租住房办法。规定符合廉租住房条件的特困户是指“城镇人均收入低于当地政府公布的最低人均生活保障线，人均居住面积低于6平方米，并且有城镇居民常住户口的住户”。廉租房的房源由房地产管理部门负责按规定的渠道组织，包括已腾退出来的公有住房、政府出资兴建的廉租住房、政府出资收购的空置商品房等。政府以规定租金租给符合上述条件的特困户，具体的租金按照维修费和管理费两项确定。 再有，广州的调查预计“十五”期间有22万“双特困户”需要解决住房困难。该市廉租房的申请条件是：家庭月人均收入低于广州最低生活保障标准300元，并持有《救济证》、《广州市低收入困难家庭证》或《广州市工会特困职工证》；人均居住面积5平方米以下；家庭成员均未享受住房货币补贴等优惠政策，且无能力解决现住房困难问题，没有他处住宅或与他人拥有别处住宅。已经有包括广州、上海在内的10个城区的廉租房制度试点工作正在展开。①很明显，城市政府在设计住房改革政策时，并没有把日益增多的没有城市正式户口的“居民”在内。如果城市户口可以永久地作为“城市人”和“农民工”的分界线，农民工的权利可以永久地被忽视的话，那么，城市中贫民的住宅问题可能在几年以内就可以得到解决。然而，事实是，越来越多的农民工不是短暂居住而是长期生活在城市里，这个问题应该引起政府的关注。 三、讨论 中国的住房改革被认为是市场化的最后堡垒。政府希望通过住房改革在最低的目标上实现减轻财政负担；中层目标是实现住房资金的快速回笼，加速新的住宅建设；远期目标是建立一个公平而有效率的住房体系，促进劳动力的合理流动；直接目标和动力就是实现新的经济增长点，带动其他产业的。住宅不是一般意义上的商品。几乎所有的国家都在不同程度上，运用福利的手段向居民提供住宅。然而，福利国家的住宅福利制度与中国改革前的福利制度存在着重大的区别。 前者的对象是社会中的“弱势”群体，后者设计的对象范围是在城市居住的具有城市身份的尤其是国家部门担任公职的精英群体。中国计划经济时期形成的“单位制”，使单位在房产资源的配置过程中权力过大，住房改革步履艰难，并不仅仅是“买卖房子”那么简单。它隐含的是社会大范围内的公平与效率的机制问题。 约翰·罗尔斯在其名著《正义论》中强调正义是社会制度的首要价值，正义的主题是社会结构，是社会的主要制度分配的基本权利和义务。所有的社会改革都必须使社会中最不幸的人受益，否则，该制度就是不正义的。他提出正义有两个原则，其中的第二个原则是：社会的经济的平等应该这样安排，使它们①被合理地期望适合于每一个人的利益；并且②依附于地位和职务向所有的人开放（约翰·罗尔斯，1988：5-56）。中国住房改革中逐步形成的商品房、微利房、平价房和标准房的新房买卖体系，以及商品房、单位房、公房（政府房）和安置房（廉租房）的改革体系，住房公积金制度、补贴售房制度、提租补贴制度、经济适用房或安居工程建设项目、1998年的住房货币化改革制度以及廉租房（城市平民的解困房）制度的设计，目的是针对不同的人采取不同的住房供给办法，从而实现效率和公平兼顾，体现社会主义制度的优越性。中国住房改革在过去的二十多年中取得了住房建设的快速发展（这还有其他众多因素的作用），然而，住房的每种改革制度都包含着特定的封闭性，它没有能够实现住房的机会向所有人开放的原则，所体现出的结果并没有达到制度设计者的预期。要想持续这种快速发展，住房制度的公正性确实是今后的努力目标。