农村养老保险论文研究方法有哪些

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论文摘要]随着城市化的快速发展，我国失地农民日益增多。目前，建立失地农民社会养老保险制度的条件已基本具备，各地也对一些失地农民杜会养老保险问题进行了探索，为制度建设提供了有益的借鉴。构建失地农民社会养老保险制度，要与城镇社会养老保险制度具有可街接性。政府要承担制度建设的责任，给予必要的资金支持。改革开放以来，我国城市化和工业化步伐明显加快，大量土地被征用，产生了大量的失地农民。在2006年4月10日(国务院办公厅转发劳动保障部关于做好被征地农民就业培训和社会保障工作指导意见的通知》及2007年4月28日(关于切实做好被征地农民社会保障工作有关问题的通知》的指导下，全国许多地方已经建立了被征地农民社会养老保障制度，但是，制度在实施过程当中不断显露弊端。如何解决好被征地农民的社会养老保障问题，使其今后的生活无后顾之忧，并顺利地被城市化，分享城市发展带来的利益，是农村社会稳定的关键，也是确保城市化得以顺利进行的关键。1失地农民社会养老保障状况及存在的问题1.1失地农民社会养老保险状况20世纪80年代、1992年前后和2003年前后，中国先后兴起了三次轰轰烈烈的圈地浪潮，全国各地数以千计的开发区、工业园侵蚀了大量的耕地。据资料显示，1987年至2001年，全国非农建设占用耕地3394.6万亩，2002年中国耕地面积净减少2529万亩，2003年中国耕地面积再次净减少3806万亩。截至2004年底，全国开发区占地3.54万平方公里以上，已经超过现有城市建设用地总量。这场运动正在制造着大批“种田无地，上班无岗，低保无份”的失地农民。目前，全国失地农民总数估计在4000万人左右，每年还要新增200多万人。izl按照《全国土地利用总体规划纲要》,2000年至2030年的30年间占用耕地将超过5450万亩。一般每征用一亩耕地，就伴随着1.5个农民失业，这意味着我国“失地农民群体”将从目前约4000万人剧增至2030年的1.1亿人，失地农民的规模将进一步扩大。在对他们的土地征用过程当中，各级政府和部门主要采用的是一次性货币补偿和实物补偿的办法，试图在短期内解决征地所带来的问题。由于该办法简单易行并给有关部门带来较大收益，所以被许多地方普遍采用。但最近两年这种办法的弊端不断显露，在国务院及劳动和社会保障部的指导下，一些地区出台了各种各样的针对失地农民的社会养老保障制度。这些制度的出发点都是为了解决失地农民的可持续生计问题。由于各地的经济发展水平的差异，在具体的做法上有鲜明的地方特色。一般来看，经济发达地区，可以为失地农民建立起政府全面负责的社会养老制度;中等发达水平地区，可以为失地农民建立起政府、集体和个人三方或者其中两方缴费的社会保障制度;经济不发达地区，则可利用失地补偿金为失地农民建立最低生活保障或者与商业保险相结合的社会保障模式。例如:(1)大连模式。大连经济技术开发区将失地农民全部转为城市居民，凡是享有土地承包经营权的原农村集体经济组织成员全部被纳入到社会养老保障范畴，完全由政府或集体出资，个人不必交纳任何费用，达到法定退休年龄的失地人员，按月领取养老金。(2)青岛模式。青岛市唠山区实行“以个人交纳为主，集体补助为辅，区政府给予适当补贴，充分体现三方共担的原则”的新型农村社会养老保险。养老保险费的筹集，以青岛市上年度职工平均工资的60%作为缴费基数，按照缴费基数的20%缴纳基本养老保险费。其中，区政府按照缴费基数的6%给予基本养老保险费补贴，个人和集体按照缴费基数的14%缴纳基本养老保险费。达到法定退休年龄的失地人员，按月领取养老金。(3)重庆模式。政府依托商业保险公司推出失地农民商业保险的社会养老保障。重庆市探索出“政府+保险公司+农民”的补偿金发放新模式。政府把原打算直接补偿给农民的钱交给保险公司，由保险公司进行资本管理及运作，每月固定发给失地农民180多元钱。(4)四川模式。政府为失地农民提供基本生活社会养老保障。2004年初，四川省出台的省委一号文件规定，从政府土地收益中划出一定比例的资金，用于解决失地农民的社会保障问题。从2004年起，对因国家征地转为城镇居民的农民，全部实行城镇居民最低生活保障和失业保险制度。这些制度的建立在不同程度上解决了失地农民的后顾之忧，探索出了失地农民社会养老保障的新途径。然而，由于目前地区经济发展的不平衡，使得这些制度只能是在一些地区推行，并不具有广泛性，还有绝大多数的失地农民无所依靠。1.2目前失地农民社会养老保障存在的问题针对失地农民建立的社会养老保障制度在我国是一项崭新的尝试，所以这些新生的制度难免存在各种各样的问题，只有进一步认清问题，找出解决问题的方法，才能使我国失地农民的权益得到真正的保护。1.2.1缺乏权威有效的法律法规依据。各地失地农民的社会养老保障制度的建立主要是各级主管部门下发的业务性指导文件，对全体失地农民而言，缺乏国家法律规定和政府权威文件的支持。失地农民的社会养老保瘴工作的开展，完全依靠各级政府领导自身的认识，“肯定”则全面推动，“否定”则否定一切。1.2.2阻碍失地农民的正常流动。失去土地的农民，没有了赖以生存的土地，必然要走出农村，到城市中寻找工作机会，但是由于各地对失地农民的社会养老政策不统一，一旦发生社会养老保障的纠纷，就会由于缺乏通畅、公正的解决纠纷的机制，而导致失地农民流动困难，限制了他们的自由流动。1.2.3制度缺乏前瞻性。各地失地农民社会养老保障运行了一段时间以来，已经逐渐表现出了某些落后性。制度设计没有从长远的角度考虑失地农民的养老保障与城镇职工养老保险的对接。各地政府大都从目前的经济状况出发，为了解决问题而解决问题，采取政府保障、商业保险及最低生活保障等模式，而没有考虑到失地农民失去土地后，早晚要被城镇化，其社会养老保障也势必要与城镇居民的社会养老保险相对接。1.2.4社会养老保险政策缺乏强制性。调查显示，在目前各地实行的各种社会养老保障中，政府强制要求失地农民参与社会养老保险的仅占8.3%参保人数过少，不能充分发挥社会保障的作用。大部分失地农民都存在着短视行为，他们更注重即时消费，而忽视未来消费。另外，由于他们受到多种因素制约，如理财能力不足，养老观念相对滞后等影响，无法对自己的养老问题作出合理的安排。如果政府不强制他们现在就为其老年生活作出理性安排，那么他们进人老年，生活水平将无法保障。1.2.5基金增值渠道不畅，运营风险较大。社会养老保障基金的持续保值、增值，直接关系到基金的壮大和失地农民社会养老保障事业的发展。根据现行的政策，失地农民的社会养老保险基金与农民的社会养老保险基金一样，其增值渠道被限制在存银行、买国债的范围内，基金增值在正常的情况下很难达到预定的增值标准。再者，我国目前市场经济体制还不完善，物价指数波动较大，银行利率的变化也较为频繁。在年利率较低、投资渠道单一的现实情况下，要想使失地农民社会养老保障基金有效增值很困难。2为失地农民建立与城镇职工相对接的社会养老保障我国城镇职工社会养老保障从上世纪70年代开始，进行了一系列的改革。从最初的国家保障到政府、企业、个人三方参与;从各地政策不统一，到全国政策统一等，这些使得我国城镇职工的社会保障制度日趋完善，建立起了具有中国特色的社会保障体系。失地农民作为一个特殊的群体，将随着城市化和工业化的发展，逐渐被纳人到城市人口中，那么在为他们建立社会养老保障的时候，就必然要借鉴城镇职工的社会养老保障政策，避免走弯路。我国应建立与城镇职工社会养老保险相对接的、水平略低的失地农民社会养老保障制度。建立与失地农民情况相适应的社会养老保障制度的核心问题是资金来源问题。我国人口众多，社会保障事业的发展也处于起步阶段，国家的负担很重，完全靠国家出资解决失地农民的社会保障问题，既不可能，也不现实。失地农民的社会养老保障资金势必要从土地收益中来考虑如何解决。有调查显示，目前农村土地流转中的收益分配结构中，地方政府和村级组织得到大部分，失地农民获得的是其中的一小部分。这就决定了失地农民的社会养老保障资金要由地方政府、集体及个人三方负担。有地方政府和集体参与的缴费，资金来源的稳定性就有了保障。建立全国统一的失地农民社会养老保障制度的可行性将更高，失地农民社会养老保障制度建设的前途将更加乐观，我国今后面临的主要问题是如何建立完善制度，加大推进力度。2.1社会养老保障对象的选择社会养老保障的保障对象，应针对不同年龄段的失地农民来区别对待。年龄在15周岁以下的失地农民，他们达到就业年龄以后，按照城市新生劳动力，进人城市社会养老保险体系。年龄在巧周岁以上的失地农民没有就业的，参加失地农民社会养老保险，已经就业的强制参加城镇职工社会养老保险。年龄在劳动年龄(男60周岁，女55周岁)以上的，一次性交足养老保险费用，从交足费用的次月起领取社会养老金。社会养老金的水平不能低于农村最低生活保障水平。2.2社会养老保险资金的筹集社会养老保险资金的筹集是整个制度的一个重要部分。失地农民本身并没有多余的资金参加社会养老保险，其可支配的资金主要来源于土地的补偿费。如果把土地的补偿费一次性发放给农民，那么有的农民可能会在短时间内把它用光。另外，集体和地方政府部分的补偿费和收益，如果不采取相应的措施，也有可能被挪作他用。为了保证征地补偿款不被挪用，实现专款专用的目的，资金应直接从国土资源部门划拨。资金的筹集模式应借鉴城镇职工基本社会养老保险制度的模式，选择“三位一体”的部分积累制，即由三方缴费“统账结合”的资金筹集模式，政府出一点、集体补一点、个人缴一点。政府出资部分不低于保障费总额的30%，从土地出让金中列支，这部分资金全部进人统筹账户;集体承担部分不低于保障费总额的40%，从土地补偿费中列支;个人承担部分从征地安置补助费中抵缴。集体和个人的缴费以个人的名义存人个人账户。考虑到失地农民收人不稳定的特殊性，缴费时间应具有一定的弹性，他们可以按月缴纳、按季度缴纳、按年缴纳，或者是根据自己的收人情况，决定缴纳时间。参加失地农民社会养老保险的农民，必须在个人账户中交费，够巧年以上的才能享受社会养老保险待遇。2.3社会养老保险墓金的管理失地农民的社会养老保险基金是对失地农民的负债基金，是参保农民日后养老的“活命钱”，是失地农民社会养老保险事业运行的基石，其管理和运营的质量直接关系到这项事业的成败。在管理上，政府要积极参与，社会养老保险资金首先必须由政府专职部门统一管理，建立财政专户，单独建账，确保专款专用，不得挤占、截留或挪用。其次，政府要建立相应的失地农民社会养老保障风险基金，用于应对紧急情况或根据物价涨幅适时调整保障水平，确保失地农民领取的社会养老金不“贬值”。同时，对基金的正常运行要执行严格的监管，采取“收支两条线”的方式进行管理。失地农民社会养老保障基金管理机构与经营机构分开设置，前者负责对后者的监管和对社会保障市场的调控，后者负责基金的筹集、投资运营等，而且必须保障监管机构的权威性、公开性、科学性和独立性。2.4社会养老保津基金的运营基金的运营要设法把失地农民社会养老保险基金，通过投资经营的方式实现增值。鉴于我国金融市场的现状，我们未必要将全部社会养老基金交由私营机构经营管理，可以交由银行和非银行金融机构经营管理。在引进投资机构时，政府相关部门要对这些公司的资质、经营状况和信誉水平等各方面进行认真地考察，同时引进多家投资公司，并引人竟争机制，通过多元经营，分散经营风险。要保证失地农民社会养老保险基金的顺利保值、增值，不能仅限于存银行、买国债，必须实现投资方式多样化，应适当涉足实物投资、银行存款、国债及其他各种债券、股票、投资基金、抵押贷款、外汇、期货和国际投资等，但是这些投资领域的风险和收益具有很强的正相关关系，必须加强投资的监管。基金运营的监管要采取“社会监管”的形式，也就是要通过强化监管，最大可能地降低运营风险，实现养老保险基金的保值、增值。监管主体应包括两方面，一是政府要设置专门的社会养老保险基金监管机构，加强对经营机构的监督，重点应集中于金融、财务和业务方面，督促经营机构建立完善的管理规章。为了防止舞弊行为，要建立市场准人制度，规定基金经营管理机构的最低法定准备金和相应责任，建立财务公开、信用和绩效评级制度以及严格的经济处罚制度。二是设立由投保人代表、村组集体代表和代表村组与个人利益的管理专家组成的监管理事会，理事会既监管经营机构的运作，又对政府监管机构进行监督。这既有利于保证失地农民的知情权、参与权和监督权，又有利于防止政府监管机构的失职行为。2.5社会养老保险金的支付由于社会养老保险基金采用了“统账结合”的模式。养老金的支付也应分为两个部分。养老金二社会统筹部分+个人账户部分。社会统筹部分按照城镇职工社会养老保险的计算公式计算，养老金的水平经常根据物价指数和工资指数定期调整，与当地的生活水平相适应。个人账户部分失地农民能够领取多少养老金完全取决于个人账户基金的缴纳水平和增值状况。缴费达到15年以上，年龄达到退休年龄(男60周岁、女55周岁)的失地农民可以领取养老金。养老金的发放，由社会保障部门委托指定商业银行按月将养老金直接存人受益人的银行账户，此账户的设立和更改完全与受益人的身份证信息挂钩。参加失地农民社会养老保险的老年人，只要达到法定领取基本养老金年龄，即有权通过当地社会保障机构登记开这一收益账户。同时，由于银行联网制度的存在，受益人不管在何处居住，都可通过居住地的银行取得这笔养老金。

1.选题是依据和意义： ①本文将以北京农村老年人口为背景，分析和研究北京农村养老保险制度的现状和问题，并以此提出一些建议和发展的对策。②针对北京农村养老保险的制度的完善方案对提高农村养老保险实践工作水平有很大帮助，同时在一定程度上对促进北京经济发展和农村养老保险制度的完善。2.研究内容 ①在写作过程中以北京农村养老保险制度为中心，综合应用所学的知识和基本技能，分析解决实际问题：对北京农村养老保险政策理论有了深刻是认识和研究。作为一名来自北京农村的学生，更有义务了解北京农民养老保险制度中存在的问题，完善北京农村养老保险的设想和建议。注意收集和整理北京农村养老保险方面的资料，完善北京农村养老保险制度.。②确定论文题目和方向，收集整理相关资料。了解北京农村养老保险的制度中问题，了解具体实例情况并加以论述。

农村社会养老保险存在的问题及完善对策中国是一个农业大国，农村人口占整个人口的60％以上，农民社会保障问题已经引起了广泛的关注，目前我国的农村社会养老保险在实践上存在许多问题，积极推进建立农村社会养老保险制度，解决好农民的养老问题，对于完善我国的社会保障体系，解决三农问题，统筹城乡经济社会全面协调发展，实现和谐社会目标具有重要意义。一、我国农村养老保险存在的问题我国农村社会保险制度的探索始自20世纪80年代中期，大致经历了三个阶段。第一阶段从1986年开始，民政部根据“七五计划”关于“抓紧研究建立农村社会保险制度，并根据各地经济发展情况，进行试点，逐步实行”的发展目标，开始了对农村社会养老保险制度进行积极的探索，第二阶段是1991年国务院决定农村(含乡镇企业)的养老保险制度改革由民政部负责。并于1992年印发了《县级农村社会养老保险基本方案(试行)》，确定了“从我国农村的实际出发，以保障老年人基本生活为目的，坚持资金个人交纳为主，集体补助为辅，国家予以政策扶持；坚持自助为主、互济为辅；坚持社会养老保险与家庭养老相结合；坚持农村务农、务工、经商等各类人员社会养老保险制度一体化的方向”的指导思想和基本原则，并在试点的基础上逐步推进相关工作。第三阶段是1995年，国务院办公厅转发的民政部《关于进一步做好农村社会养老保险工作意见》，为推进农村社会养老保险事业的健康发展，全国26个省(自治区、直辖市)政府相继颁发了开展农村社会养老保险工作的地方性法规和文件，将这项工作提上议事日程，摆上重要位置。1998年国务院机构改革，将农村社会保险管理职能划入新组建的劳动和社会保障部，实行社会保险的统一管理。农村社会保险管理机构逐步从民政部门并入劳动保障部门。从目前来看。我国农村社会养老保险在实践上并不成功，许多地区没有建立农村社会养老体系，已建立的地区也存在很多缺陷，存在着许多问题，需要进一步改革和完善。(一)农村社会养老保险缺少法律保障从整体发展过程看，农村社会养老保险还缺乏法律性规定，大多是以政策、通知、会议决定等形式进行制度落实，缺乏稳定性和持续发展性。各地农村社会养老保险办法基本都是在1992年民政部颁布的《县级农村社会养老保险基本方案》的基础上稍作修改形成的，普遍缺乏法律规定性，法律制度的欠缺给农村社会养老保险带来一系列问题，如保险对象不明确，保险资金来源不稳定，保险管理方面的随意性和盲目性等，使农村养老保险具有很大的不稳定性。依据劳动和社会保障部《关于认真做好当前农村养老保险工作的通知》出台的地方性农村社会养老保障专项制度，标志着农村社会养老保险立法向专项化方向发展。如广东省颁布了《广东省社会养老保险实施细则》和《广东省社会工伤保险条例实施细则》，明确规定农民轮换工应参加社会养老和工伤保险。深圳、珠海、东莞等城市还专门就外来务工人员参加社会保险，制订了具体的实施细则和办法。(二)管理体制存在漏洞社会保障制度的管理体制是一项技术性很强的工作，既有商业保险的技术难度，又有依法实施的政策难度，因而对管理水平的要求很高，由于缺乏专业人才和严格的管理制度，加之机构设置不健全，使养老保险基金管理上出现了很多漏洞，如由于财务统计制度的滞后性和专业金融财务人员的匮乏，无法通过财务信息了解农保基金运营的真实状况，无法对基金运营进行有效监控。此外，不少地区的农保统计工作甚至从一开始就没有固定的组织人员、工作流程，从来就没有月、季、年的报表，导致相当一部分基础数据严重失真，无法通过统计数字制定准确的年度工作计划，也无法对以往的基金运营成果进行有效总结、考核。(三)农村社会养老保险的覆盖范围太小，覆盖对象有缺陷目前中国拥有世界上数量最多的老年人口，其中75％在农村。据统计，未纳入社会保障的农村人口还很多。建立社会保障网络的乡镇1998年仅占全国乡镇总数的41％，建立社会保障基金会的村委会不到村民委员会总数的20％。基本方案中没有体现出对留在农村的农民和进城务工的农民给予区别对待，进城务工的农民既没被纳入到农村养老保险体系中，也没被纳入到城市养老保险体系中，处于法律保护的空白地带。(四)农村养老难于完全依赖土地保障，但是土地对于有的农民来说仍然是重要的生产资料根据《中国统计年鉴》提供的数据，从1978年到1998年，全国农民平均来自第一产业的收入比重由91.5％下降到了57.2％，其中纯农业收入仅占总收入的42.9％。由此可见，来自土地的农业收入已难以保证农民的基本生活，以之养老更是奢望，有的农民已经摆脱土地的束缚，参与到现实的社会保障中。但是，土地对于有的农民来说仍然是很重要的生产资料。近年来农产品的价格日益下降，从土地上获得的收益非常微薄。而且农民的承包地被大量征用，对价是极少的土地补偿费。所以完全依靠土地来养老的选择也是不可行的。(五)资金筹集与基金的管理方面存在的问题，农保资金现有的保值增值渠道亟待拓宽农村养老保险需求水平相对较低，许多贫困村民无法投保，而少数村、乡干部利用职权、巧立名目、利用公款为自己投保，养老保险成了这些人为自己谋私利的工具，影响了养老保险的运行和群众投保的积极性。一些地区还出现了强制保险。筹集的养老保险金不能专款专用，少数地方以种种借口，擅自挪作他用，引起风险，损害被保险人的利益，最终必将影响社会养老保险制度的推行。基金的管理级别太低，不能使基金有效地保值增值。按照现行制度设计，农保基金只能存入银行和购买国债，保险基金增值范围太小。二、我国农村养老保险存在问题的原因(一)城乡二元经济体制是导致养老保险现状的根本原因新中国成立以后，我国提出由农业国向工业国转变的战略思想，在工业化的驱动下，相关制度体系逐步建立，政府通过户口迁移，粮油供应，劳动和社会福利、教育等一系列制度安排，逐步形成城乡分割的二元经济结构，其中影响最为深远的是：(1)城乡分割的二元户籍制度：我国城乡分割的户籍制度始于1958年的户口登记条例，它是我国二元社会结构得以形成和强化的制度保证，也成为制约城乡协调发展的一大障碍，这种以农村和城市身份为标志的城乡分割户籍制度，使农村人口不能自由地向城市迁移，它是计划经济下的产物，与市场经济生产要素自由流动的原则相背，二元户籍制度直接造成并维持了城乡居民之间过大的收入和消费差距；(2)政策主导的城市部门过度吸取农村剩余：在工业化过程中农业部门为工业部门做出了巨大的牺牲，建国后照搬苏联模式建设社会主义，实施工业化尤其是重工业优先发展，实行“挖工补农”的战略。1953年开始实行农产品的统购统销政策，人为实行工农产品的不等价交换，以剪刀差的形式从农村吸收资金支持工业和城市发展，造成农村的贫困和城乡经济的进一步拉大。(二)农村经济落后是导致农村养老保险现状的重要原因一方面由于农业本身是第一产业，创造生产力的效果没有其他产业那么明显，所以国家对其管理与监督的力度不够。另一方面，由于农业的发展主要在农村，国家的管理可能会因管理层级太多而导致管理的失灵。所以，由于农业产业的弱势，在刚刚实行市场经济要求大力发展经济的时候，国家就制定了牺牲农业来发展工业的政策。国家有关研究表明，从1952年到1990年，中国农业通过税收方式、“剪刀差”方式和储蓄方式为工业化提供资金积累总量达11.594亿元。经济的发展也需要建设用地，而建设用地的主要来源即是对集体土地的征用。我国的国情是人口太多，地区发展的速度快慢不一，所以，国家进行干预，规定政策为部分地区先富起来，然后带动较为贫困的地区，政策的倾向对于农村的发展极为不利。(三)立法的滞后，直接导致无法可依关于农村社会养老保险的推行，只有1992年1月3日民政部公布实行的《县级农村社会养老保险基本方案(试行)》，国家没有根据经济与社会的发展及时地对法律做出调整。农村社会保险各地规定不一，没有法律约束力，基层无法操作，农民无法可依，参保积极性也就大打折扣。(四)管理体制没有理顺农村社会保险工作有的仍然留在民政部门，有的已经划归劳动保障部门管理，造成工作脱节，管理混乱。手续繁琐，领取不便。参加社会养老保险一般都是断断续续的，缴费不定时也不定额，每到符合退休条件需要办理领取养老金手续时，要进城确认身份、年龄、缴费、时间等，农民费时费力费钱；而达到退休条件办理退休手续后，还得进城领取养老金。这些，参保人员意见很大，从而影响了农民的参保积极性。三、改革和完善我国的农村养老保险问题的思考(一)基本原则1 城乡统筹原则。即使在城镇化发达地区，二元结构依然是统筹城乡经济社会发展的制度性痼疾，城乡分割的社会养老保障制度是统筹城乡经济社会发展的障碍之一。50年来，城乡居民之间的种种不公平福利政策和障碍待遇，使注重人本社会的中国已处于尴尬境地。建立农民养老保险制度无疑是扭转中国失衡的城乡居民福利制度的机会。2 因地制宜的发展社会养老保险，强制性与自愿性相结合。即应该立足于我国国情，根据各地的经济发展水平，根据各地农民对社会养老保险的需求，缴费能力的不同适时、适当地建立农村养老保险。只有当地区经济的总体实力能够提供剩余积累，而且从积累中提取的资金用于社会养老保险对地区的经济发展和人们当前的生活消费没有影响时，建立社会保险才具有可能性，在尚未解决温饱问题时就谈建立社会养老保险是不现实的。3 农村社会养老保险体系与其他保障制度的协调发展原则。建立多层次的农村养老保障体系。自我保障层次：家庭保障，体现为成年子女对老年人“反哺”；个人储蓄，以青壮年时的个人储蓄养老；土地保障还可以发挥其有益补充作用。政府负责层次：财政与政策支持；集体保障层次，传统的或新型的经济组织给予补助。逐渐从以家庭养老为主体的保障模式过渡到以社会养老保险为主体的保障模式。4 循序渐进原则。第一，逐渐扩大农村社会养老保险的覆盖范围。第二，资金的筹集在现阶段坚持个人交纳为主，集体补助为辅，国家给予财政与政策支持。今后，随着农民收入的不断增加，集体和国家支持的份额逐渐减少。第三，逐渐与城镇社会养老保险体系衔接，实现城乡统一的社会养老保险体系。第四，现阶段应建立多层次的养老保障，与家庭养老等保障制度相结合，今后慢慢过渡到完全的以社会养老保险解决养老问题。(二)具体制度建议1 加快我国社会保障法制建设，使农村社会保障工作有法可依(1)法律地位亟待确立。从依法行政的角度来看，一种政府行为，应当有其相应的法律依据通过立法建立和健全社会养老保险制度，这是世界各国开展社会保险工作的通行做法。经过10多年的改革探索，我国已经建立起城镇社会保险制度的基本框架，并基本形成城乡社会救助制度的雏形。目前正在起草的《社会保险法》等有关法律，将促进我国社会保险制度的健康发展。随着我国工业化、城镇化的快速推进，越来越多的农村居民将离开土地，需要进入到社会保险体系中来。农村社会保险是我国社会保险制度的重要组成部分，应当明确其法律地位。应当从法律上明确，不仅城镇要建立社会保险制度，农村也可以搞社会养老保险，特别是有条件而又自愿开展这项工作的地区。(2)制定农村社会养老保险基本法。通过立法的形式建立、健全社会保险与社会保障制度，是世界各国的通行做法。目前学术界关于农村社会养老保险立法模式的选择有两种模式设计：其一是在《社会养老保险法》中单列一章；其二是专门制定《农村社会养老保险法》。根据我国的基本国情，对农村社会养老保险立法应当结合国家目前正在制定的《社会保险法》专门制定《农村社会养老保险法》。第一，总则部分。对立法的依据和目的，指导思想和基本原则等进行详细的规定，立法的目的要着重把农村社会养老上升到“保障农民的社会养老保险权”的高度。第二，养老保险的适用对象和范围。应该包括非城镇户口的农村人口，坚持农村社会人员的养老保障的一体化，投保年龄按取得劳动收入的时间起算，一般为年满18周岁的公民，但16至18周岁以自己的劳动为主要生活来源的也可以纳入其中。第三，养老保险待遇的享受中规定享受养老保险待遇的条件、养老金的确定、领取，个人账户存储额的继承，养老保险关系的转移；第四，养老保险基金的管理和运营应当包含基金管理机构、基金的管理、基金的解散，周转资金的计息，基金的运营原则、增值收益：监督管理、管理费用，税收优惠；第五，争议的处理及法律责任中应当包括争议裁决机构，对集体经济组织和个人不缴、漏缴、少缴行为的处罚等内容。(3)建立农村社会养老保险的行政法规和部门规章，完善农村社会养老保险。完善《县级农村社会养老保险基本方案(试行)》，使其上法律体系升为国务院行政法规，制定出全国通行的行政法规。同时根据《社会保障法》建立起农村社会养老保险法律体系。具体包括《农村社会养老保险条例》、《农村养老基金管理条例》、《农村养老基金运营条例》、《农村养老基金运营条例》、《农村养老基金税收减免办法》、《农村养老保险基金监督办法》、《农村养老保险基金彩票管理办法》等2 合理规划养老资金的筹集与运作(1)资金的筹集以及各主体对农村社会养老保险资金的筹集应负的责任。基金的筹集现阶段坚持个人交纳为主，集体补助为辅，国家给予财政与政策支持。个人从自己收入中拿出一定的比例积累个人账户，以备养老。集体补助中所指的集体主要是传统地域性的土地集体所有制组织和乡镇集体企业，但现在随着农村经济的进一步发展和集体产权制度的进一步改革，农民自愿联合创建的合作经济组织已基本萌芽并呈良好发展态势，所以集体补助部分的作用在逐步改革的过程中将逐步淡化。乡镇企业向股份合作制的转轨已大面积展开，对原来乡镇企业财务制度不健全有一定的改善，为乡镇企业的创收提供了更好的条件，集体经济组织对于农村的养老保险也应该负责。国家给予政策支持主要针对乡镇企业，集体提供的补助部分可以税前列支，其次国家可以从财政中拨款，给予农村一定的补偿；对于农业各税应该予以减免，减轻农民的负担与从土地上获得收益的难度，另外，还可以发行农村养老保险特种国债。但是城镇社会养老保险中存在的“隐性债务”问题也需要解决，因此要与此协调。国家在农村养老社会保险体系建构中必须担负的责任有三：一是政策责任。政府的重视与支持是建立该项制度的根本前提。二是财政责任。该项制度是社会经济发展过程中保证每一个农民基本生存的必然举措，政府有义务根据国家财政和社会经济发展水平来推动其实行。三是法律责任。对农村养老保险进行立法，就是要通过法律规范和调整农村养老保险关系，加强这项立法工作非常重要，对农村以及整个社会保障体系的建立和完善都具有促进作用。(2)健全我国的证券法律制度，保障基金的运行与保值增值的渠道。现在农民的投保积极性不是很高，提高农村养老保险基金的保值增值能力可以说是吸引农民参加养老保险的一个重要途径。现在农村养老保险基金以县为单位统一管理和运营的现实，不仅形成了过度分散管理带来的不合理管理费用和基金被挤占挪用的风险，而且投资形式单一，只是储蓄的形式或购买国家债券，增值的效果很差。国外许多国家的法律都明确规定了养老金可以用于投资股票，取得了不错的效果，可见，把农村养老资金投入证券市场是一条不可忽视的保值增值途径，因此，必须修改《证券法》，为农村养老资金的人市营造规范，安全的投资氛围。(3)加强农村养老资金的监管，进一步明确养老保险的法律责任制度。我国《刑法》第273规定“挪用救灾、抢险、防汛、优抚、扶贫、移民、救济款物，情节严重，致使国家和人民群众利益受到重大损害的，对直接责任人员，……处三年以上七年以下有期徒刑”。这里并没有把农村养老资金列在其保护的范围之内，因此，必须修改该条款，使得农村养老资金能在《刑法》刑法的保护下得到最优化的使用。3 在管理体制方面(1)基本政策要稳定。我国农村社会养老保险方案的基本思想是：坚持低标准起步，坚持个人交纳资金为主，集体补助为辅的原则，坚持以个人账户为主的储备积累的保险方法，坚持自愿参加与政策鼓励相结合的政策措施，坚持社会养老保险与家庭养老保障相结合的制度。这些政策总体上看是合乎实际情况的，应当继续坚持，并逐渐完善。国家关于农村养老保险的方针政策变化无常，不利于这项工作的开展，农村社会养老保险最早提出按商业保险运行，但商业保险公司因成本高、保费难征集而失去积极性。(2)改变观念，理顺管理制度，我国农村养老保险的本质特征是社会政策，而不是经济政策，是社会保险而不是商业保险，因此不应该走纯粹的商业化路子。在观念层面，国家应确立以社会性和公平性为原则的城乡一体化的养老保险制度建设的长远目标，在行动层面，在该制度的制定与实施过程中，中央与地方政府应真正承担起国家保障的社会责任，加大对农村养老保险的资金投入。应通过制度的完善明确规定集体和国家对农民养老保险的投入最低限额，并落到实处，从而确立以国家、集体为主，个人为辅的养老基金筹集模式，这是制度建立的关键所在。(3)加强土地保障。土地是农民生存的根本，也是目前农民所拥有的最可靠的保障资源，因此，在我国的一些保障项目在农村不能充分的实施和发挥作用的情况下，我们应该加强土地的保障作用。首先，提高农用征地的补偿水平。我国现行的征地补偿基准是“按原来用途的收益”进行补偿。也就是以原耕地上的农作物的收益为标准。以现在的农产品价值计算，这种补偿是很少的。要提高农地征用补偿水平，必须切实从农民自身利益出发，采用按市价补偿的新原则，并改革转让机制。使农民参与到转让土地的价格谈判，充分行使自身权利，发挥自主性。将被征地农民纳入特殊社保。被征地农民作为一种特殊的群体，政府应当在政策上给予照顾，将他们纳入保障范围，比较可行的方法是将征地补偿费的一部分为农民建立社会保险，政府给与政策和资金支持，以国家信用确保失地农民享有养老保障。这种思路是目前较具操作性的农村社会养老的过渡办法，符合工业化和城市化的发展趋势。(4)继续发挥家庭在养老问题上的重要作用。赡养和孝敬父母是中华传统文化的核心之一，我国《宪法》和《老年人权益保护法》对赡养老人问题都有明确的规定。虽然，随着计划生育基本国策的推行，家庭结构的变化，家庭养老保障的功能有所削弱，但是赡养老人仍是一种责任、一种美德。同时，社会经济发展带来的收入上的提高也为家庭养老提供了经济基础。此外，家庭养老还可以避免西方国家那种由于过度推进社会保障而带来的家庭危机，从而有利于维护良好的社会道德规范，促进农村社会进步。4 制度改革的目标现阶段实行的社会养老保险制度具有明显的身份特征，以是否有城镇户口为划分依据，如此对待农村社会问题，显然违背一个基本常识，因为中国政府是全民政府而不是市民政府。消除城乡差别和社会养老保险制度的不公平待遇是发展趋势，城乡统一的社会保障制度是我国社会养老保险制度未来发展的必然结果。总之，建立农村社会保障体系是一个复杂的艰难的工程，需要政府的大力的扶持，也需要农民自身的努力，我国在几十年的探索中已经积累了大量的经验和教训，也形成了一定的理论基础，制定了一系列的制度和相关政策，这些制度中有很多是非常有价值的，但是基于有限的经济发展条件，还不能在农村顺利地实施。但是我们应该在了解现实的基础上创造条件，加强立法和制度准备，使这项工作步入法制化、规范化的轨道，学习和借鉴各地区的成功经验，做好准备工作，一切从解决农民的实际困难出发，深入基层切实做好信息的调研，进行可行性分析，着眼于现实，本着为农民作实事的精神，避免人力和资源的浪费。同时，我们也要帮助农民转变思想，努力推进农村社会保障的现代化进程。