国外矿山环境保护论文参考文献

一、国外矿山地质环境保护现状

矿山地质环境保护是生态环境保护的重要组成部分，国外发达国家在矿山地质环境研究与防治方面起步较早，20世纪70年代初已开展了矿山地质环境保护的系统研究，并提出了矿山环境保护及矿山复垦的方法；制定的环境保护法规也较为齐全、系统，对环境保护与防治的要求标准较高，如美、英、法、德及澳大利亚等国，他们在矿山开发设计中就有矿山环境保护的设计部分，在开采中的环境保护措施较为系统，执行也比较严格，对矿山生态环境恢复、土地复垦都有时空约定。它们将矿山环境影响评价制度付诸法的地位，制定法规，强化矿业开发与生态环境一体化进程。在矿业地质环境影响评价中，不仅在勘查阶段和采矿期间，而且在闭矿阶段及以后一定时期内都要预测生态环境影响。在整个矿山环境管理过程中把直接管制和经济手段有机结合，这也是目前国际矿山环境管理的发展趋势。

所谓直接管制，就是通过对采矿过程的管理，制定限制特定污染物的排放，或者在特定的时间和区域内采取限制某些活动的制度措施。其特征是：对污染排放或削减进行规定，采矿公司只能按规定行事。如果违章违规，采矿公司只能接受处罚以及法律诉讼。

所谓经济手段，就是确保经济政策和环境政策结合并且产生经济效益，具体包括收费、税收、可交易许可证等形式，保证更广泛、更有效地利用市场的力量。

如美国《露天采矿控制和复垦法》规定，要求矿山生产者在采矿许可证颁发之前，应支付履约保证金。保证金标准大致是每公顷土地为1500～4000美元。保证金种类包括现金、保证金债券、联合储备债券、联邦（或州）债券、商业信用证、不动产信托证书，或由银行、保险公司担保，承担责任。

加拿大在矿山环境治理和管理、整顿等方面在全球范围内树立了一个典范。早在20世纪，加拿大分别通过了《加拿大环境保护法案》（《the Canadian Environmental Protection Act，1999》）（简称CEPA，1999）和《加拿大环境评估法案》（《Canadian Environmental Assessment Act》）（简称CEAA），这两个法案以系统的、全面的、法律的形式对加拿大的矿山环境评估和环境保护进行了约束。

澳大利亚政府对采矿业也制定出了一系列完善的法规体系，他们首先将矿区复垦作为获得开采的先决条件，并根据政府颁发的《国家生态可持续发展战略》，确立预防为主的原则。如WesterMstralia州的矿业项目环境评价程序中明确规定：在采矿或矿山建设前，矿业主都必须提交矿山环境影响评价报告。

国外矿山环境管理体系的基本制度构成如图6-1。

其中，有以下几点经验值得我们借鉴。

图6-1 国外矿山环境管理体系框架图

（一）矿山环境影响评价制度方面

矿业项目的环境影响评价制度，就是在矿业项目规划阶段查明项目可能对所在地及邻近地区的环境带来的影响，据此提出或最大限度减轻其不利影响的措施。作为负责对矿业项目进行环境影响评价的主管部门对提交报告书进行审查，发表评审意见，并以此作为矿山管理部门审批矿山申请的基本依据，从而达到预防或减轻环境影响的目的。矿山环境评价，是政府管理部门审批矿山申请的基本依据。

（二）矿山闭坑计划方面

矿山闭坑计划是矿山环境管理中的重要部分，许多国家都要求矿业项目申请者提交矿地恢复计划，如美国煤矿开采恢复计划、南非的环境管理计划和加拿大安大略省“闭坑计划”等，都将矿地恢复纳入有关法规或计划中，成为矿山环境管理中的重要组成部分和实施政府管理的基础。因此，矿山在提交的“闭坑计划”报告书中，规定必须包括复垦的目标，可选择的复垦工程和技术，闭坑后所期待的矿山状态和影响评价，复垦的时间进度表，每一阶段的耗费资金进度，以及保证金附件等。

（三）环境许可证制度方面

环境许可证制度是政府以非市场途径对环境资源利用的直接干预的一种手段。在美国，环境许可证制度作为矿山环境保护管理体系中的一项重要内容，被作为矿山开发前必经的法律程序，对于末获许可证的矿山，不得进行开发活动。环境许可证附有相应的文件及附图，明确了矿业主在矿山环境保护和土地复垦方面的主要责任，如对建筑物的布局、废物排放、堆放地、矿山环境整治、土地复垦都有明确的要求和规定。

（四）矿山环境监督检查制度方面

矿山环境监督检查制度明确了矿山环境监督检查的具体执行者，省级监督检查员要不定期地抽查各市（州）矿产开采计划、环保计划和复垦计划的执行情况；市（州）政府的矿山环境监督检查员，要按照各自的分工，直接对管辖的煤矿和其他矿山进行监督检查。矿山企业设有专职的环保工程师，负责矿山的环境保护工作。

（五）环境恢复保证金制度方面

环境恢复保证金制度是要合理要求矿业公司提交保证金，增加矿业公司主动恢复由于开采行为所带来的环境损害，并通过保证金制度的实施，刺激矿业公司主动实现环境保护义务。每完成一个阶段的任务就退还部分履约保证金，不达到法规要求，就由主管部门对许可证实行冻结，并在法律法规允许的尺度内，给予一定的时间采取补救措施，进行改正。

（六）排污许可证制度方面

排污许可证制度被称为污染控制法的支柱，在各国环境法中被广泛采用，在国外是一种切实减少污染物排放的控制措施。在美国固定源污染排放管理政策体系中，许可证制度是核心政策手段。

（七）监督管理和执法制度方面

矿山环境保护的监督管理工作涉及面广，明确监督管理部门并严格执法，是搞好矿山环境的根本保障，国外发达国家经过几十年的摸索，已取得了较为成功的经验。

二、国内矿山地质环境保护现状

我国采矿历史悠久，目前已成为世界第三矿业大国。由于观念、法制、体制、管理等多方面的原因，历史矿山开采导致的矿山环境问题非常严重。改革开放以来，特别是近10年来，我国政府和人民在保护环境与发展方面做出了不懈的努力，矿山地质环境保护工作得到了高度重视。但总体来说，我国的环境保护管理起步比较晚。

1973年8月召开了《全国第一次环境保护会议》，使我国的环境保护事业进入一个新的发展时期。

1986年《中华人民共和国矿产资源法》颁布，确立了矿产资源开发必须贯彻“开发利用与环境保护并重，预防为主、防治结合”的方针。

1994年政府通过了《中国21世纪议程》，将持续发展列为我国经济与社会发展的战略方针和基本国策。

1996年，我国正式提出将科教兴国和可持续发展作为国家发展的基本战略，开始走入经济与环境发展的新征程。

自2000年开始，中国地质调查局组织并相继开展了一系列矿山地质环境调查与评估工作，如“全国矿山地质环境调查与评估”、“重点矿区环境地质问题专题调查”、“全国不同类型矿产开发环境地质研究”等，以及31个省市开展的矿山地质环境调查与评估工作。与此同时，国土资源部地质环境司2002年编写了《矿山地质环境调查技术要求》（讨论稿）、《矿山地质环境影响评价技术要求》（讨论稿），中国地质环境监测院2002年编写了《全国矿山地质环境调查技术要求实施细则》、《全国矿山地质环境数据库建设》，以及由西安地质矿产研究所2003年完成的《典型矿山地质环境调查方法研究》和《大型矿山地质环境调查与监测技术要求》。

2002年，在《国民经济和社会发展第十个五年计划纲要》中，明确要求加强矿山生态环境恢复治理工作。在《“十五”生态建设和环境保护重点专项规划》中，将矿山生态环境恢复治理列为重点工程内容。国土资源部已经开始利用“两权流转资金”安排一些矿山地质环境恢复治理项目。

到2003年11月，由国土资源部地质环境司、中国地质调查局、西安地质矿产研究所等单位发起并举办了“首届全国矿山环境保护研讨会”，出版了我国首部以矿山环境地质为主题的论文专辑《西北地质（2003年增刊）》。随着新建、扩建矿山项目对矿山地质环境影响评价制度的实施，以及矿山地质环境调查研究成果的不断积累，矿山环境地质学的理论建设正在逐步丰富和不断发展。

2007年召开了党的十七大，大会强调了“绿色发展”的重要性，并首次在党代会的政治报告中提出了“生态文明”的新理念。

2008年3月的“两会”上，把环境问题纳入国务院的重大决策中。2008年7月国土资源部、发展和改革委员会、环境保护部、国家安全生产监督管理总局共同下发了《关于加强废弃矿井治理工作的通知》。2008年8月《矿产资源法》修订第六稿，拟专章增加“矿山地质环境”一章，将矿山环境保护提到战略高度。

2009年3月5日，《矿山地质环境保护规定》出台，弥补了《矿产资源法》的立法不足，同年4月，发布实施了《全国矿山地质环境保护与治理规划》。

2010年，我国开始组织、创建“国家级绿色矿山”，推动矿山生态环境建设。

2013年12月，十三届三中全会召开，会上提出要紧紧围绕建设美丽中国，深化生态文明体制改革，加快建立生态文明制度，健全生态环境保护的体制机制，推动形成人与自然和谐发展现代化建设新格局。说明国家将生态文明建设提高到了一个新高度。

自2001年开始，财政部、国土资源部就安排资金用于矿山地质环境治理，主要解决历史遗留的矿山地质环境问题。2010年起三年内重点开展国务院确定的38个资源枯竭型城市的矿山地质环境治理工程。

经过几十年的努力，虽然取得了以上成绩，但也要清醒地认识到还有不少问题亟待解决。具体地说存在以下几方面的突出问题：

1）政府和社会对于矿山地质环境治理工作的认识尚未到位。很长一段时间以来，各级政府、各企业将GDP的增长率看作衡量自己工作成绩的主要指标，甚至是唯一指标。将发展经济与保护资源、保护环境绝对化、对立化，忽视、漠视对资源和环境的保护，结果造成巨大损失和严重后果。由于地方政府过分强调经济效益，忽视了土地的保护和资源的合理开发，结果造成了非常严峻和突出的矿山地质环境问题：土地破坏、水土流失、土壤退化、植被破坏、地质灾害频发、“三废”污染加剧等。

2）矿山地质环境治理的法制体系建设仍需加强。国外一些发达国家都有专门的法律或法律体系来确保矿山地质环境治理工作的顺利开展，但我国目前还没有一部专门的法律，这与我国的资源环境战略以及土地复垦的形势和任务不相适应。新修订的《土地管理法》、《矿产资源法》、《环境保护法》和制定的《煤炭法》、《铁路法》等法律中虽然都有矿山地质环境治理方面的相关规定，但仍有很多原则性问题无法得到解决。而且现有制度大多局限于矿山地质环境治理，即单一的事后控制措施，在矿产资源开发前的规划和采矿、冶炼中的环境保护则很少涉及。未在制度设计上走“事前预防、事中控制”的途径，单纯依靠事后的治理和问责，制度完善还需在理念上重新定位。

3）需要切实可行的措施保障矿山开采备用金的投入。在我国，由于缺乏矿山复垦保证金及废弃矿山复垦基金，使得矿山地质环境治理的资金渠道无法保持通畅。而且，对于计划经济时期遗留下来的矿山地质环境问题，有关各方也没有提出切实可行的解决方案。所以如何确保充足的资金来源是我们当前亟待解决的难题。

4）矿山地质环境治理工作需要在制度、机制等方面进一步创新。由计划经济转变为目前的社会主义市场经济，要做好矿山地质环境治理工作。首先要在理论上进行研究，结合国外发达国家的经验和我国国情，探索出切实可行的道路。其次要在协调机制、约束机制、监督机制等方面制定相应的配套政策，为矿山地质环境治理工作创造良好的制度环境。

此文原载《中国矿业》2007年第16卷12期

摘要 本文指出了我国矿山生态恢复积累的众多问题，测算出环境恢复需要的巨额投入；在分析现行法律法规的缺陷及多部门分别做出矿山生态恢复规划的情况下，提出了化解上述问题的建议。

关键词 矿区生态恢复；规划；资金投入

生态环境是经济社会存在和发展的必要条件和基础，生态恢复是实地改造一个地点，竭力仿效生态系统的结构、功能、多样性和动态，建成一个确定的、本土的、历史的生态系统的过程。生态恢复与环境保护是功在当代、惠及子孙的伟大事业和宏伟工程，是保证经济、社会健康发展的需要。在经历了新中国成立前各时代的矿产开发以及解放后50多年的大规模矿业生产之后，我国的矿山生态环境渐成积重难返之势。对此，无论是中央还是地方各级政府十分重视矿山生态恢复问题，2005年，国务院在《关于落实科学发展观，加强环境保护的决定》中提出了“要完善生态补偿政策，尽快建立生态补偿机制”的战略方针；2006年3月，十届全国人大四次会议通过的《国民经济和社会发展第十一个五年规划纲要》，提出了“健全矿产资源有偿占用制度和矿山环境恢复补偿机制”的任务，同年4月，国土资源部进一步提出了“加快矿山环境恢复和治理，加大矿山环境保护与治理力度”的工作部署。生态恢复问题是一个长期的过程，需要几代人不懈的努力才能完成，而且要限制新的环境破坏。下面就当前矿山生态环境恢复问题谈几点看法，以期引起各界关注。

1 长期生态损失积累与治理资金投入有限问题

据初步统计，截至2005年底，全国因采矿形成的采空区面积约134.9万公顷；采矿活动占用或破坏的土地面积约238.3万公顷；采矿活动每年产生的废水、废液数量约61.9亿吨，年排放量约48.6亿吨；采矿活动每年产生的尾矿或固体废弃物量约17.6亿吨，年排放量约15.3亿吨。尾矿或固体废弃物的累计积存量约221.8亿吨；矿山废水排放造成了地表水、地下水污染，加剧了矿区工农业生产用水和人畜饮水的紧张矛盾；而尾矿、固体废弃物的堆放，不仅占用了大量土地，损坏地表，而且还会造成水土环境的严重污染。此外，地下水均衡系统因矿产资源的开采破坏，导致区域性的地下水位下降。在某些地方地下水下降数十米甚至上百米，形成了大面积疏干漏斗，造成泉水干枯、水资源枯竭以及污水入渗等，破坏了矿区的生态平衡。例如，山西省因采煤造成18个县26万人吃水困难，30多万亩水田变成旱地，井泉减少达3000余处。

据世界银行资料，发展中国家要彻底改善本国的矿山环境状况，需要拿出占GDP的2%～3%资金用于环境保护，2005年，中国国内生产总值达到182321亿元，照此推算，彻底改善我国矿山环境现状的投入需要3600亿～5400亿元。显然，我国不可能短期内拿出大量的财政资金用于矿山地质环境治理和生态的恢复。根据国土资源部的统计，2001年～2005年，共达矿山环境治理项目456个，累计投资17亿多元，2006年中央财政投入矿山环境治理项目资金10.6亿元，共安排项目341个，涉及全国31个省（区、市）和10多家中央企业的各类矿山，涵盖40多个矿种，治理速度和投入力度明显加大。以2006年为例，中央财政和地方配套投入资金29.6亿元，恢复治理矿山环境面积44841公顷，平均投资强度为6.6万元/公顷，全部治理采空区面积和采矿活动占用或破坏的土地面积约373.2万公顷，需要投入2463亿元，如果考虑到目前治理的一般是较容易的矿山，剩下的会更加难以治理，投入会更多。这里还没有考虑到因采矿导致的其他三废危害的整治。

由上述分析测算可以看出，我国矿山生态恢复问题很是严重，治理需要的投入是巨大的，如果按照目前的国土资源部的投资速度，完成全国的矿山生态恢复工作将延续200年以上。

2 权威性法规缺位与现行制度不完善问题

我国有关生态恢复、环境保护的第一个综合性的行政法规是1973年第一次全国环境保护会议批准的《关于保护和改善环境的若干规定》。在全球生态退化日趋严重，生态恢复的呼声越来越高的背景下，我国还陆续签署了一系列与生态保护与恢复有关的国际公约，如《关于特别作为水禽栖息地的国际湿地公约》、《濒危野生动植物国际贸易公约》、《生物多样性公约》、《防治荒漠化公约》等。关于矿山环境保护方面的法律法规包括《矿产资源法》、《土地复垦规定》和《地质环境管理办法》，综观我国所有生态保护法律法规，不难发现，这些生态保护立法仍存在不少缺陷，与我国目前生态保护和经济发展的要求不相适应。这主要表现在以下几个方面：

（1）缺乏综合性的自然资源保护法律。受自然规律支配，资源开发利用具有整体性综合性的特征，这必然要求有综合性的资源保护法对其加以调整。宪法中虽有多个条文规定了自然资源保护，但过于原则、空洞；《中华人民共和国环境保护法》在体例上将自然资源保护规定为环境保护的两大内容之一，但并没有明确规定自然资源保护的基本原则、基本制度和监督管理机制，再加上《中华人民共和国环境保护法》并非宪法所规定意义上的“基本法律”，所以无法适用资源综合性保护的要求；而已颁布的各种资源法则强调了各种具体资源的开发和保护，缺乏对资源整体性和综合性开发和保护的法律呵护。

（2）各部资源法之间缺乏整体配合，部门利益冲突严重。我国现行立法体制实际上受行政体制的制约，各部资源法是由相应的资源管理行政部门负责起草，负责起草的部门往往不能从全局考虑，而是较多地考虑本部门、本系统的利益，从各自的角度管理、保护和开发相关资源，各部自然资源法非但未形成协调统一的保护和合理开发资源的规范体系，相反却成为扩展部门权力，维护部门利益的工具。

（3）存在立法漏洞。尽管我国现行法律基本涵盖了整个自然资源保护领域，但在生态恢复仍然存在着无法可依的状况。如生态效益的补偿、生态恢复的法律保障，现行法律均没有做出规定，依然存在空白。

令人欣喜的是，近年来，我国关于矿区生态恢复方面的立法或规划制定方面的有了较大进展。2006年8月24日召开“生态补偿机制国际研讨会”。全国人大常委会环资委副主任委员叶如棠在会议上透露，全国人大常委会正在起草的自然保护区域法，拟把生态补偿问题作为重要的法律制度肯定下来。他还建议，在生态补偿机制相关法律、法规正式出台之前，中央政府可以先行出台一些指导性文件，来指导地方的生态补偿实践。

国土资源部大力推动矿山生态恢复保证金制度的建设，早在2001年，浙江省政府出台了《矿山自然生态环境保护治理备用金收取管理办法》，初步建立了“谁开发、谁治理”、“谁治理、谁得益”的多元化投入机制。近年以来，河北省、福建省等国土资源厅，联合省财政厅、省环保局先后制定并出台了矿山生态环境恢复治理保证金管理办法，规定凡在本行政区域内的采矿权人必须编制矿山生态环境恢复治理方案，与国土资源行政主管部门签订协议书，并缴纳保证金。

2006年，财政部、国土资源部、国家环保总局制定出台了《关于逐步建立矿山环境治理和生态恢复责任机制的指导意见》（财建〔2006〕215号），要求矿山企业按销售收入分年预提矿山环境治理恢复保证金，保证金按“企业所有、政府监管、专项专用”的原则进行管理。国家林业局继2007年2月国务院第133次常委会决定在山西省开展煤炭工业可持续发展试点后，提出了开展全国矿区植被保护与生态恢复工程规划意见和建议，并决定组织编制和实施全国矿区植被保护与生态恢复工程规划。2007年9月11日，国家环保总局为推动建立生态补偿机制，完善环境经济政策，促进生态环境保护公布了《关于开展生态补偿试点工作的指导意见》。

由上可以看出，我国矿山生态恢复治理工作已经如火如荼的开展起来，这更需要相关综合性法律的出台予以指导。首先，加强生态保护立法，为建立生态环境补偿机制提供法律依据，这是建立和完善生态保护补偿机制的根本保证。另一方面，为了确保能长期、稳定地通过政府间的财政转移支付，来加强对贫困地区生态环境保护的支持，也需要法律给予明确规定。其次，需要制定专项自然生态保护法，对自然资源开发与管理、生态环境保护与建设，生态环境投入与补偿的方针、政策、制度和措施进行统一的规定和协调，以保障生态环境补偿机制很好地建立。再次，需要通过立法确立生态环境税的统一征收、管理制度，规范使用范围。

3 管理职责划分与规划实施问题

国外矿山生态恢复、环境保护管理体制可以归并为三类体制模式：即环境部门主导型；环境、矿业及其他部门分工协作型和矿业部门主导型。第一种类型是指环境管理部门在矿山环境影响评价、环境保护与管理计划、矿山环境恢复计划、监督与强制执行各个阶段发挥主要作用，加纳、菲律宾、印度、巴西、马来西亚等国大致属于此种类型。环境、矿业及其他部门分工协作型是指环境管理部门、矿业主管部门、土地管理及规划部门在矿山环境管理流程中实行分工管理，如加拿大、澳大利亚、巴布亚新几内亚和泰国等国家。例如：在加拿大安大略省的矿山环境管理中，环境影响评价、排污许可均由该省环境部负责，对于金属矿山环境影响监测是由加拿大联邦政府环境部下属的环境影响监测办公室会同各省环境部共同完成，而矿山恢复则由矿业管理部门“北方发展矿业部”负责。第三种类型是矿业主管部门在矿山环境管理的主要环节发挥重要作用，如印度尼西亚、美国科罗拉多州、澳大利亚新南威尔士州等。在印尼，矿山项目的环境影响评价、环境管理与监测计划、监督检查与强制执行均由该国矿山能源部负责管理。

我国矿山环境、生态恢复工作是3个部门协同管理，至少从规划方面体现出来。但又不同于国外的管理体制，国土资源部从区域发展的角度，以土地复垦为核心，完成基本的功能恢复；林业局从育林的角度，以植树造林为核心，以绿化、提高森林覆盖率为主要目的；环保局则是从改善流域生态环境的角度，以减少治理污染为核心，恢复或再造生态环境为目标。这些部门有一个共同点，那就是均站在国家高度、以中央财政筹资为主考虑规划的制定与实施，未充分考虑发挥地方积极性问题。如何在国土资源部2003年出台的《全国土地开发整理规划》、国家林业局2007年编制的《全国矿区植被保护与生态恢复工程规划》、国家环境保护局今年9月颁布的《关于开展生态补偿试点工作的指导意见》基础上，融合各方意见，形成统一的具有全面协调能力的综合规划，分头实施。

一是成立部际联络小组，制定统一的规划共同实施矿山生态恢复规划，采取定期会商的办法，解决实施中发生的各种问题，沟通进展；二是制定统一评价指标体系、技术标准；三是共推立法，加快立法速度；四是发挥地方积极性，共同推动生态恢复规划的实施。

参考文献

[1]周进生.我国矿区土地复垦理论与政策研究，[D],2005年博士论文.

[2]江峰.矿产资源税费制度改革研究，[D]2007年博士论文.

[3]赵成功等主编.资源·环境·和谐社会，[C]中国地质矿产经济学会，2007年年会论文集.