本文选自《社会科学论坛》2013年第2期，版权归作者和原期刊所有。
【作者简介】杨玉泉，北京政法职业学院院长助理，教授，主要从事理论经济学和高等职业教育理论研究。
高等职业教育是适应经济社会发展和教育改革需要，而发展起来的具有中国特色的一种教育类型。2011年，全国具有高等学历教育招生资格的高职院校1228所，占具有普通高等学历教育招生资格普通高等学校的60%，可见，高等职业教育在建设人力资源强国和教育强国的伟大进程中发挥了不可替代的作用。但是，面临经济发展方式的转变、人口结构的变化、教育需求的提升，高等职业教育在体制规制、发展定位、改革走向、布局调整、内涵建设等方面都存在诸多问题和困惑，如何正确总结高等职业教育的改革与发展实践，如何正确认识高等职业教育的核心内涵和价值功能，如何按照实践规律调整高等职业教育的战略基点，对于推进高等职业教育科学发展和教育体系协同改革具有十分重要的意义。
一、是高等教育类型还是职业
教育层次
高等职业教育是上个世纪90年代中后期发展起来、具有中国特色的一种教育体系，主要由职业大学、成人高等学校转制和中等专业学校升格的职业学院以及改良的高等专科学校组成。对这类教育在整个教育体系中的划分归属一直争论不休，因为中国教育结构是由基础教育、职业教育、高等教育、成人教育在内的各种不同的类型和层次的教学组合和比例构成。目前官方主流观点主要有两种，一种认为高等职业教育是一种专科层次的职业教育，一种认为高等职业教育是高等教育的一种类型，既有职业教育的属性，又有高等教育的属性，其逻辑结论就可以归纳为高等职业教育既是高等教育的重要组成部分，也是职业教育的重要组成部分。这种政策理论界定的歧义，严重影响着相关教育体系结构划分、政策法规制定、办学定位、监控评价等教育理论与实践的探索以及高等职业教育自身的改革发展走向。对高等职业教育发展如果做一个总体评价，可以有两句话，一是高等职业教育的蓬勃发展，为我国现代化建设培养了大量高素质技能型专门人才，对高等教育大众化做出了重要贡献；二是高等职业教育的发展过程具有明显的地方利益驱动和行政化倾向，其目前整体定位仍不十分清晰，结构布局还不够合理，与经济社会发展的契合度还不够紧密。解决上述问题的关键是跳出就高等教育或职业教育看高等职业教育的狭窄思维，立足于整个大的教育体系——基础教育、职业教育、高等教育、成人教育在内，规范统一划分标准，深化具化结构内涵，调整政策体制机制，避免无意义的争论，根据经济社会发展实际和行业企业对不同层次、类型人才的需求，科学确定高等职业教育的整体定位和战略走向。其中最核心的是明确职业教育和高等教育的结构内涵界定问题。作为职业教育，是指使受教育者获得某种职业或生产劳动所需要的职业知识、技能和职业道德的教育。但对它的理解也不能泛化，如果泛化理解，任何教育多可称之为职业教育。从国际上看，更多的国家将“职业教育”理解为是专指培养技术工人类人才的特定教育类型，即培养那些不需太多理论知识而主要依靠动作技能和经验技艺在生产、服务第一线从事现场工作的直接操作者的那部分教育（包括培训），并不进入高等教育领域。因此，根据中国的人口结构特点以及职业教育发展的实际状况，中国的职业教育主要包括职业高中、中等专业学校、技工学校等的职业学校教育，一般以招收初中分流后的学生为主，实行注册入学。同时面向社会举办职工的就业前培训、下岗职工的再就业培训等各种职业培训。作为高等教育，要立足于整体提高全民素质和国际化、现代化的视野，深化改革，调整结构，从传统的、固有的发展模式、体制中彻底解放出来，适应经济社会结构调整和人民群众更高、更好的教育需求，进一步明确不同高等教育类型的定位，解决趋同化、粗放化发展问题。因此，可将中国的高等教育划分为主要包括综合性大学、应用性大学、职业学院等的高等学校教育，并明确不同的使命和定位。其中综合性大学为研究性、学术性高等学校，以培养学术型（研究型）高级人才为主，可占高等学校总数比例的五分之一，一般以招收普通高中的优秀毕业生为主；应用性大学为工程技术性高等学校，以培养应用型高级人才为主，如工程师、经济师、会计师等；职业学院为技术应用性高等学校，以培养技能型（实用型）高级人才为主，二者可占高等学校总数比例的五分之二。一般以招收中等职业学校的毕业生为主，应用技术性大学学制可四年至五年，职业学院学制可三年至四年，均可颁发相应的专业文凭和专业学位。新的高等教育体系结构建立后，要做好高等教育与中等教育的有效衔接，搭建各类学校之间相通的“立交桥”，制定相应的入学考核、学分置换、培养标准等制度规定，加强宏观调控和监督评价，保证高等教育的合理布局和人才培养质量。
二、是高等教育法律规范还是
职业教育法律调整
高等职业教育定位的不清晰源于法律法规的不清晰和交叉跨界的困扰。目前，涉及高等职业教育的法律主要有三部即中华人民共和国教育法、中华人民共和国高等教育法、中华人民共和国职业教育法。其中中华人民共和国教育法第二章第十七条规定：“国家实行学前教育、初等教育、中等教育、高等教育的学校教育制度。”第十九条规定：“国家实行职业教育制度和成人教育制度。”中华人民共和国高等教育法第二章第十五条规定：“高等教育包括学历教育和非学历教育。”第十六条规定：“高等学历教育分为专科教育、本科教育和研究生教育。”中华人民共和国职业教育法第二章第十二条规定：“国家根据不同地区的经济发展水平和教育普及程度，实施以初中后为重点的不同阶段的教育分流，建立、健全职业学校教育与职业培训并举，并与其他教育相互沟通、协调发展的职业教育体系。”第十三条规定：“职业学校教育分为初等、中等、高等职业学校教育。初等、中等职业学校教育分别由初等、中等职业学校实施；高等职业学校教育根据需要和条件由高等职业学校实施，或者由普通高等学校实施。其他学校按照教育行政部门的统筹规划，可以实施同层次的职业学校教育。”这三部法律由其历
史局限、制定与实施主体不同等原因，一方面对高等职业教育类型及其定位都没有明确界定，另一方面法律条款规定又是粗线条的。而在业务上高等职业教育又归教育行政机关的高教、职成部门分管，形成交叉重复及不同的政策导向。如果说社会各界对高等职业教育是高等教育的一种类型达成共识，那么就要对三部法律进行调整修订，细化相关条款，使高等职业教育发展有明确的法律依据及其具有统一性、权威性。
三、是理论概念性契合还是
创造性实践探索
近年来，高等职业教育虽然在改革发展中取得了大量实践成果，但分类指导、差异化发展不够，有很多高职院校以评估评优指标为重心，以吻合理论专家偏好为标准，按照一些主流概念、范式来复制丰富的办学实践，其形式意义重于结合实际、具有特色的改革创新。不同类型的高职院校在人才培养目标定位、培养模式上有很大差别，但一些高职院校仍然把大量精力耗费在概念界定和理论模式的解毒和套用上，还有些中职升格的高职院校把一些中职的教育理念、模式简单移植过来，使培养出来的学生两不像。例如，认为中职教育培养技能型人才，高职教育培养高素质技能型人才，这种区分的理论意义和科学性何在？在高职教育的人才培养定位上，简单跟着名词概念走，几经变化，拿捏不定、不准，到底是高等技术应用性人才、高素质技能型专门人才、高素质高技能人才，还是高端技能型人才，望文生义，各取所需，什么是高素质？什么是高技能？什么是高端？争论不止，好像不用这些词就不是高等职业教育，忽视了人才培养标准和专业特色，学生的发展和行业企业的职业需求“被定位”。在教育教学模式上，其本质要求就是以实践为导向，以教学内容的应用性为重点，注重培养学生的综合素质和职业发展能力。但高等职业教育研究者和办学实践者，就校企合作是体制机制，还是办学模式？工学结合是人才培养模式，还是校企合作、工学结合、工学交替、订单培养是人才培养模式？是半年顶岗实习好，还是一年顶岗实习好等做着不同的诠释，好像不用这些词或少用几个词就不是高等职业教育，甚至有些人把这个作为高职教育理念到位不到位的评价标准。还有些学校不顾教育教学规律、教育契约关系，简单按照行业企业的生产需求随人、随时、随地把学生送去顶岗实习。理论上的无意义诠释、争议，人才培养规律的忽视，办学实践上的形而上学做功，严重影响了高等职业教育的内涵、质量、特色建设，甚至造成一些矛盾纠纷。解决这些问题，一是要对不同的高等职业教育进行合理分类，由政府、行业企业、学校研究制定出不同专业的人才培养标准，学校与按照学生之间的教育契约关系，保证学生受教育的时间和质量。二是要建立科学的职业教育专业设置论证机制，理论需求、主观需求、单线需求不能代替实际需求、市场需求和结构化需求，对趋同化的发展予以调控和规制，约束学校契合区域经济发展需求，确立差异化、错位化、特色化发展战略。三是在加强学生有计划到行业企业实践的同时，要把重心放在课程、教学模式、教学方法的改革上来，真正把教学课堂改为自主学习课堂，把讲解式教学方法改为行动导向的教学方法。
四、是形态性监控评价还是
实效性监控评价
建立具有严谨组织制度和中介性、权威性的评价机构，并利用高效、科学、客观、灵活的评价方法开展质量监控与评价是国际上政府对高等教育进行宏观控制的通行做法。目前，我国高等职业教育的评估已进入第二轮，毋庸讳言，评估方案、方式不断改进，以评促建、以评促改起到了重要作用，基本建构起了高等职业教育教学质量监控和评价体系框架。但是，评估机制的设计和实施仍然存在很多问题，如行政化明显，评估专家以同行为主，评估注重听取汇报、查阅资料，评估指标简单划一，人才培养工作状态信息报送政出多门，不仅有高基统计报表、高等职业发展报告、高等职业教育质量报告，还有人才培养工作状态数据采集平台，并且过细、过杂，甚至教师在什么时间、地点发表什么文章，在什么地点、班级上什么课都要填报，而且一些相同的指标还要从不同角度统计等，使综合汇总不能准确反映学院办学基本信息，很多学校按照结果优先的原则，就会对一些评估资料、状态数据做技术性处理。要解决上述问题，首先要转变监控评价体系设计理念，要把过程评价、专业评价、促进整改作为评估的重心。其次要组建具有独立性、公正性、多元化的评估机构，强化行业企业、社会人士的评价作用，并对其评价活动的实施加以规定、监控和调节，以保证全面、客观获知教育质量和效益等方面的情况。再次要按照统一、分类、效能的原则，根据学校教育教学规律和办学特点科学设计评估指标和技术工具，不能用理论上的价值判断代替实践上的差异性和可行性。最后要转变评估方式，由集中的静态化评估转变为深入的动态化评估，学校上报自评报告和基本状态数据后，专家组根据需要在正常教学运行过程中评估，不需要学校为评估而搞“备战”工程，而是集中精力按标准、有步骤地做好人才系统培养工作。
五、是政府主导还是学校砥砺前行
高等职业教育在发展过程中还面临着一些体制性政策性障碍，最重要的是政府、行业、企业、学校的关系有没有法律性、约束性。找政府、拜行业、求企业已成为高等职业院校沉重的办学负荷，这说明中国的高等职业教育是处在发展中的教育，是在摸着石头过河成长中的教育，体制、法律、政策的整体设计任务还很艰巨。表现为高等职业教育的法律法规不完善，政府部门除经费投入外，更多的是自上而下对学校提出宏观性的政策要求，而政府部门在保障和高等职业教育的具体职责是不明确的，缺位、错位现象比较明显。作为行业在职业发展规划、职业资格证书鉴定具有相当的管控权，但与学校没有必然的法律、契约约束关系，学校的职业标准引入、双证融通，无论在利益分配上，还是工作规制上都存在障碍。作为企业与学校也没有法定的合作教育关系，有些企业认为教育与己无关，对自身利益考虑多，如增加成本，造成校企合作的积极性不高。即使有些合作企业也是浅层次的，更多的是看中学生的“廉价劳动力”。从国外职业教育发展历程和经验看，政府主导、行业企业积极参与是职业教育健康持续发展的最重要保障，学校是在完备的法律、
体制政策环境中成长进步的，学校的主要精力是放在教学和人才培养上。因此要建立政府主导、行业指导、企业参与的办学机制，一是通过一系列法律法规落实政府在职业教育发展中的责任和义务。“政府的行政权力始终是职业教育发展的强大推进器，职业教育的各项改革都有赖于政府的行政力量来启动和推进，职业教育领域的诸多矛盾也需要政府运用行政权力来处理和协调”。政府在发展职业教育中的主导作用主要表现在建立健全职业教育法律法规；划分规范校政企行责任；规划调整职业教育发展；制定实施职业教育发展政策制度；建立教育质量监控体系；健全多渠道教育投入机制。二是通过一系列法律法规具体落实行业在职业教育发展中的责任和义务。在德国“双元制”职业教育运作机制中，行业协会是关键的环节。德国法律规定，所有企业必须在本区域内的行业协会登记，参加相应的行业协会。每个行业协会都应设立一个职业教育委员会，作为职业教育的专业管理机构，主要承担受理行会有关职业教育方面的事宜、制定国家法律规定以外的职业教育规章制度、认定培训资格、组织技能考试、仲裁培训双方矛盾、监督、咨询等。因此借鉴发达国家经验，在强化政府对职业教育宏观调控的前提下，我国也应逐步用法律形式将我国行业协会组织在发展职业教育中的地位、作用和功能予以明确，使其成为政府与企业之间的联系“桥梁”和“纽带”。三是通过一系列法律法规落实企业参与职业教育的责任和义务，切实通过法律保障校企合作，通过行政法规规范校企合作，通过政策优惠激励校企合作，通过专门机构管理协调校企合作，以促使企业积极参加高等职业教育。
参考文献：
1.黄日强、何小明：《德国政府在发展职业教育中的主导作用》，载《职教通讯》2006年第10期。
2.王冰蔚：《国外职业教育发展中政府的作用》，载《中国校外教育》2010年第20期。
3.秦立春、胡红卫：《发达国家政府重视校企合作发展高职教育的启示》，载《理论前沿》2006年第13期。
