第1篇：新闻立法的回顾\比较与展望
一、西方新闻立法概况
(一)主要法律渊源
1、宪法或宪法性文件
1789年美国通过了宪法第一修正案，即人格法案，该法案规定了国会“不得废止言论与出版自由；或限制人民集会、请愿、诉愿之自由。”它被看作是美国历史上第一个新闻法规，一直延续到现在。英国，是典型的不成文宪法国家，有关新闻法律多以《官方保密法》、《版权法》、《诽谤法》等这样的宪法性法律加以规定。日本宪法第21条规定：“报纸除有害于公共利益和法律禁止的场合外，享有报道、评论的完全自由，其中包括对禁令批评的自由。”
2、新闻法
这是多数国家采取的新闻立法形式。如1881年法国通过《新闻自由法》，内容涉及印刷业、报刊业、报刊销售业和广告业等。1980年埃及颁布《新闻法》，决定建立最高新闻委员会，明确规定，政党和个人有出版报纸的自由，新闻业独立地履行使命，新闻工作者在工作中不受法律以外的权力的约束。此外意大利、联邦德国、瑞典、芬兰、澳大利亚、埃及、印度、泰国、马来西亚、坦桑尼亚、塞内加尔、哥伦比亚、委内瑞拉等国，都有专门的新闻法。
3、新闻单行法规
新闻单行法规是对新闻法的某一原则、某一方面或某一条款所作的具体规定。如1948年意大利政府颁布的《报纸法》，专就报刊业主的资质、人选、注册程序等做了规定，是规范报刊主体的一部专门法。1979年的瑞士外交部《关于外国记者注册的指令》、1979年的香港地区《刊物管制综合条例》和1964年的香港地区《诽谤条例》以及1975年的香港地区《不良刊物条例》等，都是新闻单行法规。
4、其他法律中有关新闻方面规定的内容
如日本并没有专门的新闻法规，仅在相关的《刑法》、《民法》等法律中渗透了宪法中确认的自由主义原则，从而构成了以自由化为主要特征的现代日本的新闻法律体系。1948年联合国新闻自由会议还通过了具有国际公约性质的《国际新闻自由公约草案》。它包括3个公约，即第一公约“国际新闻采访及传递公约”、第二公约“国际新闻错误更正权公约”和第三公约“国际新闻自由公约”。这都是新闻法的重要渊源。
(二)新闻立法的主要内容
1、新闻自由
新闻自由在英国工业革命期间才实现。新闻媒体被誉为“第四权”。法国的《人权宣言》第ll条规定：“自由传达思想和意见是人类最宝贵的权利之一；因此，每个公民都有言论、著述和出版的自由，但在法律所规定的情况下，应对滥用此项自由负有责任。”这个条文成为后来许多国家宪法和国际人权公约参考的典范。1881年法国颁布《新闻自由法》，全面否定过去与新闻自由相冲突的规定。强调判断新闻出版活动是否合法应当由法院而非政府来裁决。在美国1776年颁布的《弗吉尼亚权利法案》宣称：“新闻自由是一切政治自由的基石，任何一个民主政权都绝不应妨碍这种自由。”1780年的《马萨诸塞宪法》中规定：“新闻自由对于保障一个国家其他自由而言必不可少。在新的联邦政府中，这一自由不容妨害。”美国宪法第一修正案规定，国会永远不许制定妨害新闻自由和言论自由的法律。
2、新闻监督
新闻监督是针对社会上某些组织或个人的违法、违纪、违背民意的不良现象及行为，通过报道进行曝光和揭露，抨击时弊、抑恶扬善，以达到对其进行制约的目的。美国1966年的《信息自由法案》规定，公民有权申请使用政府的文件、记录、政策申明等档案材料，若申请遭到拒绝，可向法庭起诉。1971年《纽约时报》披露了美国国防部关于越战的秘密文件“五角大楼文件”，政府以泄密为由要求纽约联邦法院禁止继续刊登，《纽约时报》以该文件不影响国家安全，政府无理由作为保密文件为由，提出上诉。最后，联邦最高法院判决该报胜诉。1974年美国国会通过《信息自由法案》的补充法案，缩小了保密的范围，以保障公众和新闻媒介监督政府的权利。
3、新闻知情权
知情权是指个人有权了解政府行政情况，但个人的力量太微小，无法顺畅地获取自己所需的大量信息，所以报刊等大众媒介有义务帮助个人实现这种权利。美国1977年生效的《阳光下的政府法》规定因某种特殊原因召集的秘密会议，必须得到该机构的首席法律官员或法律顾问的认可。
4、新闻的义务和责任
20世纪初期，以新闻自由与社会责任相结合的新自由主义诞生。新自由主义强调“新闻自由是有义务的道德责任，媒体对权利的行使，既要对自己的良知负责也要对社会负责”。在新自由主义的影响下，西方国家逐渐改变新闻的控制模式。对新闻业施以法律的、行政的和道德的调控，规定了媒体及新闻记者应承担的义务和责任。如法国1881年《新闻自由法》禁止对某些诉讼的了解：(1)有关诽谤的诉讼，当关于诽谤事实的论据尚未批准予以公开时。(2)有关父亲身份的确证，离婚、夫妇分居，流产的调查方面的诉讼。(3)有关民事诉讼的法庭禁止了解情况。同样，也禁止发表有关法庭或最高司法会议的内部审议的消息。还要指出，法律还具有某些特别禁止性质的条文。例如：禁止携带录音机、电影摄像机或电视录像机进入审判厅，禁止或宣布捐助活动以偿还法院强制交纳的罚金或损失赔偿费，在涉及死刑问题时，除在公开的审讯笔录中公布的说明外，禁止发表任何其他说明。再如它禁止用照片、图画、肖像等形象部分地或全部地复制如下的罪行：凶杀、自杀、杀亲、杀婴、投毒、有意伤人或误伤、堕胎、杀人、有伤风化、强奸、拉皮条、通奸。它还禁止发表任何涉及已离开其父母或保护人的未满十八岁的犯人的身份和人格的文章或图片(除非是应父母或保护人的要求，或者得到内务部长、省长、最高检察长、这些少年犯的预审官或审判官的批准)。，同样，也禁止发表任何涉及十八岁以下的未成年犯自杀的文章和图片。等等。
二、中国新闻立法回顾
中国着手拟订新闻法，始于光绪二十四年。当时中国人开始创办近代报刊，到维新变法时形成了高潮，全国出版了一百多种。为了加强报刊管理，光绪皇帝批谕“泰西律例，专有报律一门，应由康有为详细译出，参以中国情形，定为报律。”后因维新运动，该报律没有出笼。
自1906年，清政府先后颁布《大清印刷物专律》、《报章应守规则》(1906)、《报馆暂行条规》(1907)、《大清报律》(1908)、《著作权律》(1910)等。集大成者应数《大清报律》，一般认为它是中国第一部新闻法。《大清报律》共有四十五款，其中主要规定为：报纸创办前必须向有关机关办理登记手续，并交纳保证金；每期出版前必须送交地方行政机关或警察机关审查；禁止刊载“诋毁宫廷”、“淆乱政体”、“扰乱公安”的言论，违者“永远禁止发行”；禁止刊载“未经官报、阁钞发布的谕旨章奏”，违者处两年以下徒刑及二百元以下罚款；国外出版的报刊违反上述规定者禁止入境，出海关没收后入官销毁。
辛亥革命胜利后，南京临时政府制定了《民国暂行报律》三章，袁世凯篡权以后，于1914年先后颁布了《报纸条例》和《出版法》。袁政府出台的《出版法》共二十三条，这是中国新闻出版法制史上的第一部《出版法》。它所适应的范周十分广泛，除报刊、书籍外，还包括一切“用机械或印版及其他化学材料印刷之文书图画”等，如“信柬、报告、会章、校规、族谱、公启、讲义、契券、凭照、号单、广告、照片等类之出版物”。禁载内容超过以前所有法律的规定，即：(1)淆乱政体者；(2)妨害治安者，(3)败坏风俗者；(4)煽动包庇犯罪人、刑事被告人或陷害刑事被告人者，(5)轻罪重罪之预审案件未经公判者；(6)讼诉或会议事件之禁止旁听者，(7)揭载军事外交及其官署机密之文书图画者，但得该官署许可时，不在此限；(8)攻击他人隐私，损害其名誉者。违者给予不同处罚，情节严重者，“依刑律处断”。国民党政府时期颁布了诸多关于新闻出版方面的法律、规定，但主要的是1930年12月16日《出版法》、1931年公布的《出版法施行细则》、1937年《修正出版法》及1943年《新闻记者法》。国民党政府还制订了专门管理新闻工作者的法律《新闻记者法》，这是我国历史上第一部关于记者的资格、权利和义务的专门法规。共三十条，对新闻记者资格作了具体规定：(1)大学新闻系或其他文科毕业者；(2)在大专院校任教一年以上者；(3)高中毕业并执行新闻记者职务两年以上者；(4)执行新闻记者职务三年以上有证明文件者。对记者的权利义务也做了规定。如规定“新闻记者于法律认许之范围内得自由发表其言论”，“不得有违反国策，不利于国家或民族之言论”。
中华人民共和国建立以后，中国人民政治协商会议制定的《共同纲领》第49条规定：“保护报道真实新闻的自由。禁止利用新闻进行诽谤、破坏国家人民的利益和煽动世界战争。”后来在历届宪法中规定了公民的言论、出版自由权利。如现行宪法第22条、第35条、第41条规定了公民的言论、出版、批评建议等权利。第38条、51条规定了公民维护国家的、社会的、集体的利益和其他公民的合法自由和权利的义务。此外，我国的《民法》、《刑法》以及其他的专门法律和司法解释中关于新闻的规定，如现行刑法中的诬陷罪、诽谤罪、报复陷害罪等都是新闻、出版方面的重要法律。
三、中国新闻立法展望
(一)两种声音
《新闻法》的出台与否，目前有两种声音：一是力主派。其认为新闻法是一个独立的部门法，它需要根据新闻事业发展的规律，界定新闻事业的性质和功能，具有其他法律所不可替代的价值，制定新闻法是我国新闻事业发展的必然选择。(1)新闻立法是依法治国，建设社会主义法治国家的需要。新闻活动领域长期缺少专门的法律来约束新闻法律关系的主体进行新闻活动，仅仅依靠《民法》、《刑法》以及其他专门法律中关于新闻法律的条文来规范新闻活动，这是不符合社会主义法治社会宗旨的。世界上绝大多数大陆法系的国家都以立法形式正式颁布《新闻法》，法院审理案件只能依照《新闻法》，从而确保其在规范新闻活动方面的专业性和针对性，同时也促进社会主义法律体系的完善。(2)我国的新闻事业已逐步走上了“事业性质、企业管理”的“二元化”道路。一方面我国的新闻事业要接受党和国家的政治领导，这需要有法制作为保障。另一方面，我们的新闻传播事业又要参与市场竞争，新闻立法有助于新闻事业的良性竞争。(3)新闻立法能有效地总结中国二十多年新闻制度改革的成果并推动下一轮的改革与突破。通过新闻立法，确立新闻法律关系主体的法律地位，限制政府对新闻机构过多的行政干预，强化新闻机构对政府的监督，保障公民的知情权。同时将新闻机构的活动纳入法制化轨道，确保媒介始终维护国家、社会和人民的利益，符合建设社会主义和谐社会中“公平正义”的总要求。(4)新闻立法作为他律，能更好地与新闻自律实现优势互补。我国在新闻自律方面先后制定了《记者守则》和《中国新闻工作者职业道德准则》。但这毕竟是道德层面的规范，不具备强制性的特点。它们只有与新闻法律法规相结合，才能更好地推动新闻事业的发展。
二是暂缓派。认为我国制定《新闻法》的条件还不成熟，主张暂不出台《新闻法》。如前新闻出版总署署长柳斌杰在做客强国论坛访谈时就网友普遍关注的“为何中国没有《新闻法》”指出，《新闻法》这是一个涉及多方面利益和公共利益的一个法律的类别，不是相当成熟的国家中，都没有《新闻法》，很多人不是崇尚美国的新闻自由吗，美国就没有《新闻法》，恰恰相反，美国禁止出台《新闻法》，对宪法的条文作了解释，他们认为出台《新闻法》就是对某一方面新闻自由的干涉，所以不允许出台《新闻法》。世界上多数国家也没有《新闻法》，为什么？新闻立法的难度是很大的。你是保护公众的新闻自由、保护新闻工作者的新闻自由还是保护当事者的新闻自由，这个角度很难选。中国制定《新闻法》条件不成熟，过早出台可能不利于新闻传播的发展。
(二)两种状态
一是行动积极。自1980年起就有一批新闻界、法律界学者和名流着手《新闻法》的起草和研究。如由全国人大教科文委员会与中国社会科学院新闻研究所共同组建的新闻法研究室到全国各地征求对新闻立法的意见和建议，起草了《新闻法》草案(也称为《新闻法(试拟稿)》)。理论研究也颇丰：(1)对新闻立法的指导思想和基本原则作了充分论证。提出了“《新闻法》既要保障新闻自由，又不许滥用新闻自由”。(2)对新闻法的各方面内容作了广泛探讨。除言论、出版、新闻自由外，诸如：知情权、名誉权、隐私权、肖像权、诽谤、更正和答辩、新闻报道与司法、追惩制和预防制、舆论监督、新闻记者的权利和义务、保守国家秘密、禁止淫秽(物品、著作)等等。(3)新闻法研究领域的争议得到全面展示。20世纪80年代中叶，新闻学立法十分活跃，众说纷纭。三个《新闻法》文稿就各有同异。
二是等待时机。柳斌杰表示国务院正在制定、修改关于著作权、印刷、出版、发行等方面的法规。考虑到中国国情，目前还不会制定《新闻法》。据查1980年全国五届人大会议、五届政协会议期间，就有代表和委员提交新闻立法的提案。人大代表关于新闻立法的呼声，到今天为止，从未间断，强烈呼吁全国人大在拟定2008—2013年的五年规划中将《新闻法》列入。
(三)现状与路径
新闻法是由国家立法机关制定，对新闻传播活动起强制作用，调整新闻活动中各种法律关系，保障权力对权利尊重之下的新闻自由的法律，是保障新闻活动中的社会公共利益和公民、法人的相关合法权益的法律规范的总称。广义的新闻法是指规范新闻活动的所有的法律、法规、规章的规定的总和，既包括专门法，也包括散见于其他法律、法规的条款之中的内容。狭义的新闻法则仅指以“新闻法”为名称的单行的法律文件。
从广义来理解，目前，我国新闻法已成体系。其法律渊源为：
(1)宪法。《宪法》中有诸多直接适用于新闻传播活动的条文规范，比如第22条：“国家发展为人民服务的、为社会主义服务的文艺事业、新闻广播事业、出版发行事业、图书馆博物馆文化馆和其他文化事业，开展群众性的文化活动”，明确规定了我国新闻传播事业的性质、任务和作用，《宪法》第35条“中华人民共和国公民享有言论、出版、集会、结社、游行、示威的自由。”
(2)基本法律。《刑法》中，有近二十个罪名与传播活动相关，如虚假广告罪(第222条)，侮辱罪和诽谤罪(246条)，传播淫秽物品罪(第364条)等。民事法律规范所确定的公民、法人和其他组织人格保护及方法规定。对于新闻媒体正确行使报道权也具有十分重要的意义。
(3)一般法律。如《统计法》、《档案法》等规定了某些特殊信息的发布应遵守的原则和程序；《广告法》对新闻传播活动中的广告活动有原则性规定；《国家安全法》、《保守国家秘密法》等对某些新闻传播的内容作出了禁止性规定。
(4)行政和地方性法规、规章。诸如《音像制品管理条理》、《印刷业管理条理》、《电影业管理条理》、《中华人民共和国政府信息公开条例》等行政法规和《贵州广播电视管理条例》、《河北省新闻工作管理条理》等地方性法规，以及关于新闻传播内容：新闻单位经济活动、涉及各类新闻媒介的设立和综合管理、新闻从业人员行为规范等相关的行政规章，所有这些都是依照法定的程序制定的，以国家的强制力为保证，具有法律效力的。
综上所述，我国的新闻出版领域的法制建设一直受到党和国家的重视，总的说来并不是无法可依，而是有法可循，基本上满足了当前行政管理和行业发展的需要。重在有法必依，培养新闻人和媒体的法律意识，绷紧法律之弦，依法编播新闻。
作者：黄芙蓉
第2篇：三十年新闻立法历程与思考
一、改革开放以来新闻立法工作的历程
基于对“文革”的反思和对国外新闻法治的借鉴，新闻改革和新闻立法的呼声首先在新闻界响起。1980年五届全国人大三次会议、全国政协五届三次会议期间，来自新闻界的一些代表和委员就制定新闻出版法和保障公民言论、出版自由等问题发言，这些发言发表于当时的报刊上。在1983年召开的六届全国人大一次会议上，一些人大代表正式提交议案，“建议在条件成熟时制定中华人民共和国新闻法”。鉴于制定新闻法、保障新闻自由的呼声日高，1984年1月3日，中宣部新闻局就共同商议得出的意见，提出《关于着手制定新闻法的请示报告》，报告对立法的具体操作提出了一些建议。中共中央书记处的有关领导人和全国人大常委会委员长都很快批示同意这个报告
1984年5月，首都新闻学会召开理事会，宣布成立由全国人大教科文卫委员会同中国社会科学院新闻研究所共同组织的“新闻法研究室”。研究室开始出版不定期的内部刊物《新闻法通讯》，并且广泛地征求意见和搜集材料。1985年新闻法草案起草工作开始启动。
新闻法起草工作一开始，新闻法研究室组织的有关新闻法的一些讨论和形成的一些意见，如新闻法的指导思想、新闻法的适用对象和范围、报刊创办、新闻检查制度等。同时，新闻法的起草也引起了有关方面的关注，出现一些意见分歧。
新闻法研究室于1985年开始起草，经两次修改补充，拟出《中华人民共和国新闻法(草案)》第三稿。1986年11月，上海的新闻法起草小组拿出过《上海市关于新闻工作的若干规定》(征求意见稿)。1987年初，国家新闻出版署成立，中央确定由新闻出版署负责“起草关于新闻、出版的法律、法令和规章制度”。从此，人大教科文卫委员会对新闻立法只进行研究，不负责起草，新闻法研究室起草新闻法的使命到此结束、半年以后，新闻出版署于1987年7月将一份《中华人民共和国新闻出版法》(送审稿)，送到国务院请求审查。1989年1月，新闻出版署拿出《新闻法》和《出版法》两个新草案。至此，作为上世纪80年代中国新闻立法工作成果结晶的三个新闻法草案面世。
1989年“六四”事件后，中央也希望制定新闻出版法，并且明确先出台出版法，然后出台新闻法。新闻法的制定也因此进入八届全国人大常委会的立法规划。但进入90年代以来，新闻立法实际上进人停滞状态。与此同时，有关新闻及舆论监督立法的问题一直是全国人大代表立法议案、全国政协委员立法提案的重点。但是由于种种原因，新闻立法至今是有花无果。
二、目前中国对新闻传播的管理与规制方式
由于尚无专门的新闻法，而相关法规所起的作用又还不明显，因此，目前中国对新闻传播的管理和规制，通常起作用的还主要是党委和政府新闻主管部门和相关领导机关的指令、指示。
由于种种原因，这种方式有时也会产生一些问题，带来一些弊端。例如上个世纪80年代发生的武威地区收报事件就是一个典型的案例。1988年3月16日，甘肃《武威报》发表了一篇题为《人民代表的心里话》的报道，此篇报道是由该报记者根据人大代表座谈纪要整理而成的，报道中涉及了人大代表就政府工作和干部作风等问题。
“没有新闻出版自由，其他一切自由都会成为泡影。”“没有关于新闻出版的立法。就是从法律领域中取消新闻出版自由……”——马克思表的批评意见。报道刊出后在社会上引起强烈反响。有关领导对报道不满，下令收回当天报纸，并重新出一份报纸代替。此事被《中国青年报》披露，受到社会普遍关注。这种极端的做法虽然并不多见，但它却给我们带来许多思考和启示。
在中国，党和政府主管部门和领导机关可以通过组织和行政手段，包括直接向新闻媒体发布指令、指示，对新闻媒体进行管理和规制，这已成为一种常规性的做法。宣传部门每周召开由各媒体派人参加的吹风会，交代如何进行近期一些重要问题的报道，批评一些媒体的不当报道。这成为一种常规性的做法。进入90年代以来，由宣传部门直接向各媒体发布指令、指示(这些指令通常是不交代原因和理由的)，成为对新闻报道内容进行日常干预的主要形式。
下面摘录一位在电视台实习的研究生工作日记中的一篇：
在台里做新闻的记者，每个人都要接触到一个叫索贝的新闻系统，因为所有的写稿、改稿和播出记录都在这个系统里面。而每次打开这个系统，都会先有一个对话框蹦出来，这个窗口叫做“消息通知窗口”，内容都是来自上级对各种新闻选题和内容的宣传和口径限制，不得违反。每天这些通知的内容涉及到政治、工商、文化等等，五花八门；用红色字体标示，提醒大家注意。如今天我打开系统写稿子时就有一条：“福建省工商局长×××涉嫌行贿，并在被调查期间，私自出走到境外一事各档节目一律不报道。”
在他的日记中还有这样的记载：
6月29日，接到领导通知：正在全国人大常委会审议的《中华人民共和国突发事件应对法(草案)》是一部重要法律，涉及面广，又比较复杂、敏感，社会关注度高，不要擅自报道，听从统一口径。
6月27日，接到领导通知：不得出版、转载、宣传《用新闻影响今天——(冰点)周刊纪事》。不报道查堵《中国工人阶级状况》等图书。
像这样的消息，每个星期出现在系统里很多，这些选题都是不能做的。有意思的是，有一天当我在看这些消息的时候，部里一个老记者对我说道——这才是真正的新闻。
由于一些主管部门和领导机关，以及相关个人拥有对新闻报道的控制权，特别是舆论监督稿件刊发的决定权，这往往会为少数人搞“权力寻租”提供条件。郴州市委宣传部部长樊甲生，被新闻界称为“矿难新闻灭火队长”。当一些非法开采的小煤矿发生矿难事件后，樊甲生常常要求在第一时间对消息进行封锁，而后可获得矿山的干股或现金回报。近年来，一些新闻宣传主管部门的负责人卷入腐败案，原因虽然是多方面的，但同其运用自己手中控制的新闻报道和舆论监督稿件的刊发决定权搞权钱交易不无关系。这些人可以对新闻媒体的舆论监督随意叫“停”，而且还冠之以“稳定压倒一切”的名号，在背后却大搞权钱交易，借国家公权之力，谋个人私利之实。这提醒我们要重视新闻传播管理的制度与法规建设，警惕少数部门、单位和个人利用手中的新闻报道控制权谋求私利
三、我国要建立适度的新闻自由
我这一辈子都是研究新闻自由、新闻立法和新闻改革的。我以为，如果新闻自由度(这个词汇是我发明的)可以量化，单纯从法制的角度而言，美国或许可以定为95度，西欧则是85度。我国将来能达到70～75度也就可以了。那么什么样标志出现，就算达到起码的及格线呢？那就是新闻实行法治。没有法治，只有人治，新闻自由度最好的情况下也只会是不及格。新闻实行法治，就先要从新闻立法做起。不解决有法可依和有法必依，我们永远只能在二三十度徘徊，我国新闻想在世界上赢得公信力，那只是自说白话，是没有可能的。
美国、西欧高度的新闻自由对于这些国家政治、经济、社会的发展起了巨大作用，与集权的新闻制度相比表现出很大的优越性。但弊病也不少。比如，在对阿富汗、伊拉克的战争上推波助澜，美国媒体很少有反战的声音发出。在美国金融危机之初，有的大报不断预测哪几个大公司要破产，弄得更加人心惶惶。在更大范围讲，西方的新闻自由与多党政治、民粹民主交互为用，使政府依赖指数不断升高，以致有些国家债台高筑，影响国家进一步发展。我国需要新闻自由，但要适度，有所节制。我相信，几千年文明史的中国也会创造出新的新闻文明，即理性的、适度的新闻自由。
为此，先要承认新闻自由有普世价值，只是实现形式有所不同。其实美国与欧洲都是有所不同。比如美国官员告媒体诽谤，除证明报道的事实虚假以外，还必须拿出证据证明媒体或记者确有恶意，才能打赢官司。这样，几十年也看不到一个美国官员能打赢诽谤官司。欧洲则无此规定。仅此一条就说明，美国的新闻自由度比欧洲高。有所不同，意味着大体相同，我国要承认新闻自由的普遍性原则和做法。
我国宪法规定公民有言论、出版自由。这个出版中就包含着新闻。《世界宪法全书》中的各国宪法都是这样规定出版自由的。公民的言论、出版自由是每个中国人都有的，并不是“文革”流行的解释，只有无产阶级才有。这种解释最后导致全中国只有一个人有言论自由，那就是无产阶级的最高代表。
四、怎样从新闻的角度看待苏联、东欧剧变？
苏共是被自己长期积累的错误和腐败打倒的，不是某一个领导人的问题。
苏联新闻方面的教训是双重的，就是从长期极度压抑到突然完全放开。不能只谈后者不提前者，而前者才是根本的。
十月革命胜利后，苏维埃政权封闭了除《真理报》以外的所有报纸，同时发布了由列宁签署的出版法令，该法律许诺：“一旦新制度确立起来，对报刊的各种行政干预就必须停止。而将依照最开明与最进步的法律，并在对法庭负责的范围内对出版实行充分的自由。”可是，这个法令并没有兑现，反倒大批新闻自由。随后的70年里苏联一直没有进行新闻立法。苏联在连续实行5年的公开性以后，为了挽救危局，也不得不进行新闻立法，但已经错过时机，头年公布大众媒介法，第二年苏联就解体了。如果列宁兑现自己的承诺，如果没有斯大林的个人专制和集权，如果没有戈尔巴乔夫的急于求成……苏联很可能仍然存在。但是，历史没有如果。
那些不讲民主自由的政权，丧失了对人民的吸引力，所以在没有戈尔巴乔夫的东欧国家，也一样被人民抛弃。现在有些人谈到苏联新闻变革的教训，只说苏联是因为没有继续严格控制新闻媒介，造成传媒失控、苏联解体，而不淡苏联七十年不努力改革高度集权的新闻制度，这种制度遭人民唾弃是迟早要发生的事。苏联东欧新闻自由发展历程有三点启示：一是新闻专制不应该成为无产阶级政权的特征；二是坚持公开性、坚持人民的知情权，适度、渐进地发展新闻自由是必须的；三是必须通过立法保障新闻自由。
五、为什么文化立法27年一直缺乏重大进展？
从1984年筹备新闻立法到现在已有27年了。我国原打算要搞的新闻法、出版法、广播电视法、电影法，一个都没有搞出来。究其原因：
(一)没有深刻认识到立法的意义，没有看到扩大民主、自由，是人民的强烈愿望，是时代的要求，也是执政党永葆活力的需要。要不要新闻出版立法，绝不是哪一种驭民之术更好的问题。陈云的说法不一定妥当，更不一定永久适用。他曾经说过：“在国民党统治时期，制定了一个新闻温家宝举行中外记者会，保证在调查过程中公开透明、接受监督。可第二日即29日晚媒体却接到一个权威部门的禁令：“鉴于‘7.23’甬温线特别重大铁路交通事故，境内外舆情趋于复杂，各地方媒体包括子报子刊及所属新闻网站对事故相关报导要迅速降温，除正面报导和权威部门发布的动态消息外，不再做任何报导，不发任何评论。”这些禁令不要说与温总理刚说的话相矛盾，就是与国家有关法令、法规也相抵触。《中华人民共和国突发事件应对法》规定，政府“应当按照有关规定统一、准确、及时发布有关突发事件事态发展和应急处置工作的信息。”“及时向社会发布有关采取特定措施避免或者减轻危害的建议、劝告。‘迟报、谎报、瞒报、漏报有关突发事件的信息，或者通报、报送、公布虚假信息，造成后果的”，要承担法律责任。《国家突发公共事件总体应急预案规定》规定：“突发公共事件的信息发布应当及时、准确、客观、全面。事件发生的第一时间要向社会发布简要信息，随后发布初步核实情况、政府应对措施和公众防范措施等，并根据事件处置情况做好后续发布工作。”那么，上述那些禁令是否贯彻了这些法律、法规？在人人是记者和评论员的微博时代，上述那些禁令是否有效呢？这些禁令最终只会使传统媒体更加边缘化。所以不能只顾及眼前的利益、局部的利益，而牺牲长远利益、整体利益。这个长远利益就是我国媒体的公信力、对人民知情权的尊重和人民对政府的信任；这个整体利益就是中国在世界上的国家形象和国家软实力。
六、怎样评价我国新闻立法停顿引起的后果？
中国当今政治和社会生活中出现的所有重要问题，都与不搞新闻立法、延误新闻改革有关。我举三个例子：
(一)腐败不断加剧，怨声载道，是怎么来的？同样是在发展市场经济的途中，美国当年有媒体开展的“扒粪运动”，我们却在那里大搞“正面宣传”，从1987年一2010年被绳之以法的120名省部级高官，没有一个是由媒体从发现蛛丝马迹开始，步步深入揭发出来的。我国新闻体制是本地无法揭发本地贪官，又因为禁止跨地区监督，不准媒体揭发外地贪官。这等于是创造了令贪官放心的舆论氛围。
(二)我国贫富悬殊越拉越大。世界银行最新公布的数据显示，中国居民收入的基尼系数已由改革开放前的0.28上升到目前的0.48(欧洲与日本在0.24～0.36左右)。而且，1％的人口掌握了41.4％财富，财富集中度畸高。招商银行联合贝恩管理顾问公司对外发布的报告显示，相当于中国总人口0.2％的人，持有相当于全国城乡居民存款余额20万亿元的近一半资金。不让媒体向决策层及时输送贫富悬殊的信息，不利于国家微调税收和分配政策；不让媒体向全社会输送这方面的情况和意见，就不能形成缩小基尼系数的社会动力。
(三)许多全局性的问题由来已久，这两年爆发性地呈现在社会公众面前，是怎么回事？政治体制改革进展迟缓，其理由还可有一说，但是像领导干部及其配偶财产公开、党政机关“三公问题”、各地普遍建政府大厦、国企高管与一线职工收入差距太大、药品流通环节问题多导致药费奇贵等问题，群众议论纷纷，解决起来并不像政治体制改革那样牵一发而动全身，但传媒也是无所作为，并不是他们不敏感，视而不见。在“稳定压倒一切”的借口下面，传媒偶尔触及皮毛，都要冒很大风险。以至于有某特大城市下令传媒不得讨论孩子上幼儿园难、上小学难，以及大量居民被狗咬伤，怎样处理人与狗的关系的问题，传媒也只好遵命。我们过去总是认为，要把一切不稳定的因素消灭在萌芽状态，媒体要配合，不挑开引起不安定的矛盾，安心“把蛋糕做大”。结果让以上几方面的问题不断积累，堆积如山，结果造成更加严重的不安定因素。这些年随着网络技术的新发展和社会公众参政议政勇气的增强，矛盾不断爆发，群体性事件大量增加，以至于一些为政者不知从何抓起了。近一二十年实践证明，媒体应该不断揭露问题，为化解矛盾献计献策，并提供社会舆论作为动力。不同时期有不同时期的困难和问题，为政者和新闻宣传管理者不能搞政治上的短期行为，回避矛盾，把困难留给后任，因为越往后拖，解决问题越要付出大得多的成本。
(四)“文革”回潮是怎么来的？无论反右、大跃进和大饥荒，还是“文革”，都早已过了档案保密期了，可是我们几十年如一日，很少让出版社出版披露这些巨大灾难和严重错误的著作。这是导致现在出现“文革”回潮、称赞毛泽东的无产阶级专政下继续革命理论现象的一个重要原因，为我国政治体制改革增加了一股新的阻力。
以上这些问题的产生，都与我国没有通过新闻立法，提高新闻出版自由度有很大关系。世界的历史和现实中有很多的例子反复证明，没有新闻自由，任何政党都可能被自己的错误或腐败所打倒。那些持不搞新闻法治就能保持社会稳定的看法的人，应该梦醒了。
七、更新新闻观念，抓紧新闻立法
(一)在党政干部中进行科学的新闻观的教育，即新闻自由与法治的教育，促进新闻观念的更新。不要再搞假马克思主义新闻观、真斯大林主义新闻观的教育。我认为至少要让党校担当起这项工作。
要教育各级官员懂得，如果过不好言论、出版、新闻自由关，社会主义制度就不能牢固地确立。只有让执政党和政府逐步适应在较高的新闻自由度的条件下工作，人民逐步学会在新闻自由条件下择善而从，规范自己的行为，国家才能真正长治久安。可我们现在许多的官员都愿意享受高度集权的新闻出版制度带来的暂时的稳定，不管以后会是怎么样，任上乐当太平官，任后不管洪水滔天。这是政治上的短期行为。
在数字技术和网络技术高度发达的今天，在人人有手机，人人都是传播者的今天，不要幻想靠压制传统媒体报道使任何突发事件被忽略过去。打取消微博的主意，更会使我们在广大青年中孤立，因为微博已经成了他们的“最爱”。
要使各级领导认识到，报坏消息好作用大，只报好消息坏作用大。当今世界上，新闻自由度高的国家，其媒介的公信力就高，国家的软实力就强。媒体虽然报道了许多负面事物，但在国内的影响力和在国际上对于塑造国家形象方面，发挥了很大的正面作用。而我国媒体在国家权力面前太乖了，政府哪个部门不想报的新闻，它们都不报，可以说，它们采写的民众爱看的重要新闻稿，撤掉的比用上去的多得多，结果媒体在人民中丧失了公信力，对外更削弱了国家的软实力。
要让各级领导做到，新闻报道只要不违背禁载规定基本上就不去干预。要像相信农民会种地，工人会做工一样，相信新闻工作者会办报、办广播电视。即使在特别情况下需要干预，也尽量与新闻工作者商量。
(二)我们为立法已经耽误了27年，不能再错过时机。
苏联共产党一直没有兑现建国初期的承诺，“依照最开明与最进步的法律对出版实行充分的自由”。种种原因使得整个国家机器的运转对于这种高度集权的新闻体制的依赖性越来越强。党和国家领导人换了一茬又一茬，谁也不肯尝试兑现共产党执政初期向人民所做的承诺。这种依赖性主要是两方面的原因造成的：
一是由于没有社会公众意见的充分参与，党和国家决策频频发生巨大失误，特别是严重错误的后果由于不肯及时揭露，积累起来以后，执政者担心新闻自由度一提高、会被全面暴露，而导致社会能量大爆发，造成政局和社会的不稳定。
二是社会主义国家总是以政党和官员的清廉和全心全意为人民服务来证明其政治的合法性，所以通常不肯揭露官员的严重腐败。但是由于长期不揭露，敢于搞腐败的就越来越多，执政者更加担心由法律保证媒介自由无阻地揭露腐败，可能导致各级执政团队溃不成军，历史上执政的官员也会丑闻毕露，直接挑战执政的合法性。
这两点足以说明，越早制定新闻法，革除人治的弊病，保证适度的新闻自由，不使错误后果积累，不使腐败丑闻积累，对于社会矛盾消解，积怨及时释放，对于维护执政党执政的合法性和政权的稳定，具有极为重要的意义。
所以，我认为新闻立法没有所谓条件完全成熟的时候，只有错过时机的问题。错过改革和立法最佳时机的例子，在中外历史上不难找到。
我国经过30多年的改革、开放，国力显著增强，人民生活显著改善，同时对民主自由发展太慢已经不耐烦了，这是通过新闻立法，扩大新闻自由的刻不容缓的时机。如果这时不做这样重要的事，依旧一味享受高度集权的新闻体制带来的暂时稳定，那只能是“透支稳定”，把治理的困难留给后任和未来。这种政治上的短期行为将会带来极为严重的后果。
八、对于新闻法若干主要条文的设想
上世纪80年代我国就起草了新闻法草案，并且改了几次。现在看来还有很多不足，特别是许多地方比较原则，可操作性不强，法律责任一章有待细化。应该本着与时俱进的态度加以修改。还应该适当参考俄罗斯大众媒介法、越南新闻法等。我在下面就几种有关权利的条文的拟定，提出修改的设想。
新闻法中规定的新闻自由权，要具体化为采访权、报道权、批评建议权、创办报刊权，并提出可操作性措施。这样才能解决那种对自由只做哲学式的解释，业者无法操作，法官难以判决的现象。
就采访报道权而言，政党、行政机关、法律法规授权的具有管理公共事务职能的组织、社会团体、公共企事业单位均有接受媒体采访、提供信息的义务。上述组织如认为相关信息不得公开或拒绝提供，应按提出采访请求的媒体主编的要求，在三日之内以书面形式向该媒体解释说明。上述组织拒不提供解释，或新闻媒体如果认为理由不正当，可以依法向新闻评议会提出申诉或向法院提起诉讼。
就批评建议权而言，公民、新闻工作者可以通过新闻媒体对法律法规、公共政策的制定、修改和执行发表建设性的意见。但所发表意见不得反对或背离宪法规定的基本原则。公民、新闻工作者有通过新闻媒体对政府机构、政党、政府工作人员、社会团体、企业事业单位等发表意见、提出建议、进行批评的权利。
但对各级党政领导人的批评，由国家新闻管理部门根据渐进发展原则，制定实施细则。国家领导人的名誉不受损害。新闻媒体所发表的意见、批评等，不需要经过新闻机构以外的组织或个人的批准。
对创办报纸的规定。原草案采取不提报纸创办、改由出版法规定的办法，这影响了新闻法的规范性与完整性。需要加上创办报纸的规定。从原则上看，法律要保证公民办报的自由权利，至少要做到所有百万以上的城市都有1～3家民办报纸。但考虑到现实国情，要采取渐进发展的步骤。作为第一部新闻法，应规定，在现有报纸中，除了执政党的中央和省市党委机关报纸以外，所有报纸都应改为国有而具备民办形式的公共报纸。其特点是：具有法人资格，无主管单位，非营利性，自主经营运作。创办时由国家提供地址、房产和必要的设备，同时接受社会团体、企业、个人、基金会等捐资助办。公共报纸接受国务院新闻管理部门的管理和新闻评议会的监督，其编辑部负责人由新闻评议会在申请者中评选产生。公共报纸由主办单位和出版单位独立负责；切实实行社长、总编辑负责制。
创办有中国特色的新闻评议会。发达国家是杜绝行政干预报纸的，实行司法加自律的办法。在司法与自律这二者中间，空间很大，对于发展中国家是不很适应的。印度新闻理事会在维护新闻自由与新闻伦理方面发挥着独特的作用，其运作在世界上是比较成功的，建议借鉴印度新闻理事会的做法和经验。我国可以在此基础上进一步中国化，新闻评议会委员由党政管理机关、社会各界、新闻界各占三分之一组成。其日常最多的工作是，评议新闻纠纷和报道内容，其次是评议新闻媒体和新闻工作者对新闻法和新闻职业道德规范的遵守情况。
侵权责任要作更具体的规定，让压制新闻自由权利和滥用新闻自由权利这两方面的违法行为都受到法律的约束，真正使法律救济到位。《俄联邦大众传媒法》对这方丽的规定可供参考，压制正当的新闻自由，要受行政处分、经济处罚，甚至要负刑事责任。
作者：孙旭培
第3篇：当代中国新闻立法问题前瞻
1新闻法立法的几个基本问题
1.1新闻法首先要解决的问题——对新闻自由的底线保障作出规定
新闻立法事实上是一个行业立法，行业立法的规则是保证该行业的利益的同时对该行业所应承担的社会责任和义务作出规制，以协调该行业和其他社会利益集团的关系。《新闻法》应是规范整个新闻传媒业的“行规”，只不过这个“行规”不是由新闻从业者自身制定的一种“自律”，而是代表人民利益的立法者制定出来对新闻行业进行“他律”的。对新闻行业来说，他们攫取最大利益的一个前提就是“新闻自由”，为此制定《新闻法》首先一个不能回避的问题就是如何界定“新闻自由”。我国《宪法》第三十五条明确提出：“中华人民共和国公民有言论、出版、集会、结社、游行、示威的自由。”这是对言论自由所作的根本大法性的保障。在这里必须明确一个前提：作为公民个人的言论自由和作为新闻传媒的新闻自由并不是完全等同的。作为公民个人的言论自由，从理论上讲我们没法事先予以约束，只能通过事后的法律监督即通过令其承担相应的法律责任来促使其合法、正当行使自由；而作为新闻传媒，由于其是在有组织性地从事传播新闻的专业性活动，其对社会的影响大，我们有必要也事实上能够从事前给予一定的约束，即事前的法律监督与事后的法律监督并用。因此，要明确新闻自由不是绝对的，不受任何限制的。而到底该赋予新闻媒体什么样的新闻自由的底线，才是制定《新闻法》的意旨所在。
1.2新闻法的调整对象——不应该仅仅是规范新闻行为的法
一个完整的新闻传播活动，通常包括新闻的采集、编辑制作、传播、受众反馈等四个环节。制定《新闻法》，一个重要的内容就是通过法律形式明确新闻媒体在新闻传播活动即新闻采集、编辑制作、传播等活动中所应该享有的权利及承担的义务。新闻传媒享有的权利通常有：新闻采集过程中的知情权、采访权、摄影摄像权，编辑制作过程中的编辑权、改编权，传播过程中的出版权、广播播映权、发布权等等；其承担的相应义务有：新闻采集过程中不得侵犯公民的隐私权、住宅安全权、沉默权，编辑制作过程中不得篡改事实，传播过程中不得违反国家的强制性规定，如不得传播淫秽内容、不得泄露国家机密、不得侵害公民的名誉权、隐私权、肖像权、姓名权等等。基于以上认识，于是就有人认为未来制定的《新闻法》，应是调整新闻传媒在新闻传播活动中所应享有的权利及承担的义务的法，即主要内容就是新闻行为规范法。事实上，这是对《新闻法》性质的一种错误理解。《新闻法》是一个行业调整法，而一个完整的行业调整法，通常至少包括三大块，分别是主体法、行为法和责任法。主体法就是规定主体资格的法，任何一个成熟的行业，都有一个主体准入的问题，即具备什么样的条件才能够从事该行业的工作，尤其是对于新闻传播来说，由于其对社会的影响巨大，有时候直接关系到国家的经济建设和人民的社会生活，所以对其主体要求比较严格的条件应是必需的。因此，具备什么样的条件才能够作为新闻传播的主体，以及由谁来进行是否符合条件的资格审查，便应该成为未来《新闻法》中主体法的一个重要内容。
2中国新闻立法的相关建设
2.1《新闻法》的立法渊源
我国目前的新闻法的渊源主要包括宪法、法律、行政法规、地方性法规、规章以及参加或缔结的国际条约。我国现行的1982年《宪法》第22条规定新闻广电事业为人民服务、为社会主义服务，第35条关于公民言论出版自由的规定；第41条关于公民对国家机关及其工作人员批评建议的权利以及第47条关于科研、文艺创作自由的规定等，都是对新闻传播活动具有根本意义的法律规范。
我国的《刑法》(1997年修订)、《刑事诉讼法》(1996年修订)、《民法通则》(1986年)、《民事诉讼法》(1991年)、《行政诉讼法》(1989年)和《行政处罚法》等法律也同新闻传播活动有着十分密切的关系。我国最高人民法院颁布的司法解释，有的也直接对新闻传播活动作出了规范。此外，规范我国新闻传播活动的，还有一大批行政法规、地方法规、部门规章以及我国缔结或参加的国际条约。例如，1997年公布、2001年修订的《出版管理条例》、《印刷业管理条例》，2000年公布的《互联网信息服务管理办法》；1988年公布的《期刊管理暂行规定》、1990年公布的《报纸管理暂行规定》、1999年公布的《报刊刊载虚假、失实报道处理办法》等等。
2.2《新闻法》的必要性
新闻立法是社会发展的迫切需要。市场经济带来人们经济行为的复杂性和利益多元化，容易产生贪污、受贿和以权谋私、徇私枉法等腐败现象。腐败若得不到有效遏制，就可能葬送改革的成果，甚至会使改革事业半途而废。因此，尽快扩大新闻媒介监督腐败的自由度极为重要。我国建设社会主义市场经济体制和社会主义法治国家需要新闻媒体承担起社会责任，充当市场经济的清道夫和法制建设的利器，以现代舆论独特的监督作用，匡正祛邪，推动社会的健康发展和全面进步。而这种作用的发挥，必须有新闻法的支撑。
3新闻立法遇到的难点
1989年2月24日，上海《新闻记者》杂志社等单位，邀请十位在上海的专家学者和参加新闻工作的人士探讨新闻立法，结果冒雨前来参加的社会各界人士有数百人之多。有人在那个研讨会上把新闻立法的进展情况归纳为三句话，“起草有年，文稿有三，难点有九”。其中被概括出的难点集中在以下九个方面：(1)《新闻法》是早出台还是晚出台？(2)强调立足现实还是根据形势的发展，制定适度超前的《新闻法》？(3)是否允许公民和法人参与创办新闻媒介？(4)怎样保障新闻自由？(5)如何用法的形式界定新闻的功能？(6)怎样开展对政要和政府部门的舆论监督？(7)新闻侵权的法律责任如何确定？(8)是否建立侵权纠纷的仲裁制度？(9)新闻工作者的自律和职业道德是否应在法律上有所规定？
新闻立法真正的三个难点：(1)新闻自由应该规定哪些实质性内容？没有此种表述，《新闻法》中的“新闻自由”会像宪法中的“言论、出版自由”那样，无法界定，也没有操作性。在其实质内容中，能否包括新闻不受法律规定以外的权力的干预。(2)舆论监督应该规定哪些实质性内容？其内容中能否包括媒介可以批评一切违背宪法和法律的人和事。(3)《新闻法》应该规定谁可以创办传媒？面对全部媒介国家化的情况，现在提出的问题是，公民和法人能否参与创办传媒？目前的新闻法草案被要求不涉及创办传媒，而由出版法去规定。这样的《新闻法》显然是不完善的；而《出版法》草案则规定要创办传媒须有主办单位和主管单位。
但是，只要我们按照既维护新闻自由，又有利于国家的稳定和发展的方针，认真研究，权衡利弊，制定对策，上述这些难点都是能够找到相应的解决办法的。
4加强和完善我国新闻立法，发展社会主义民主政治
依法治国是我国宪法所明确的，而新闻立法也符合保障公民权利的宪法精神。归纳说，加快对大众传媒依法行使舆论监督权利的立法，将有以下优势：一、可以充分发挥媒体的社会安全阀的作用，将各种社会焦点问题反映出来，让人们看到决策层在面对而不是回避社会矛盾，而且全社会都必须面对和思考同样的问题，这样会使决策者的直接压力减小。二、充分的信息流通和舆论监督可以为现存社会问题的解决提供必要的舆论基础和社会心理准备。三、有利于整个社会在解决问题的过程中进一步法治化、秩序化，很多问题经新闻媒介反映出来，经社会广泛参与讨论而形成的措施和规则，在执行和实施中比闭门造车出来的法律和规则要积极和顺利得多。
作者：李石雨
